T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7065
Karar No : 2022/3128
DAVACILAR : 1- … 2- …
VEKİLLERİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN_KONUSU : 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'nin Ek-9 ''Basit Hizmet Laboratuvarlarında Yapılan Testler'' listesinin 1. sırasında yer alan ''şerit veya tablet halinde reajenler ile otomotize olmayan'' ibaresinin, 3. sırasında yer alan ''spesifik olarak ev kullanımı için onaylanmış glukoz izleme cihazlarıyla'' ibaresinin, 4. sırasında yer alan ''otomatik olmayan tekniklerle veya doğrudan sonuç veren basit cihazlarla'' ibaresinin, 5. ve 6. sırasında yer alan, ''otomotize olmayan'' ibarelerinin, 7. sırasında yer alan ''şerit veya kart test ile otomotize olmayan idrarda HCG'' ibaresinin ve 13. sırasında yer alan ''amip, parazit incelemesi hariç'' ibaresinin ve ayrca bazı testlere yer verilmemiş olduğundan bahisle eksik düzenleme sebebiyle listenin tamamının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN_İDDİALARI : Davacılar tarafından, dava konusu düzenleme ile bir hekimin muayenehanesinde yapabileceği testlerin, basit hizmet laboratuvarında yapılan testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testler olarak belirlendiği, buna göre, hekimin muayenehanesinde kendi hastalarına yönelik olarak yapacağı laboratuvar testlerinin bir liste ile sınırlanmasının hukuka aykırı olduğu, listede yer alan testlerin tıp biliminin gelişme düzeyi dikkate alındığında son derece yetersiz kaldığı, muayenehanede uygulanması istenilen testlerin, tek hekim tarafından teknolojiden de istifade edilerek yapılması mümkün ve kolay olan ve pratikte birçok hastalığın tanısına yardımcı olan testler olmasına karşın ek-9 listesinde yer alan testlerin hem daha ileri tekniklerle yapılmasına izin verilmemesi hem de sınırlı tanı imkânı sunuyor olmaları bakımından eksiklik içerdiği, yine bu testlerin sadece klasik usullerle ya da manuel yöntemlerle yapılmasına müsaade edildiği, otomatik cihazların kullanımının yasaklandığı, bu yönüyle düzenlemenin hukukî dayanağının bulunmadığı, dava konusu düzenleme ile hekimlerin mesleğini icra edebilme koşullarının sınırlandığı ve aynı zamanda hastaların hizmete erişim hakkına da engel konularak hasta haklarının ihlal edildiği, hukuka ve hizmet gereklerine aykırı olan düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu Yönetmelikte, muayenehanede yapılabilecek testlerin, basit hizmet laboratuvarında yapılan testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testler olarak tanımlandığı, anılan Yönetmeliğin 10. maddesinde, tıbbi laboratuvarların, basit hizmet laboratuvarı, kapsamlı hizmet laboratuvarı ve eğitim hizmet laboratuvarı olmak üzere üç sınıfa ayrıldığı, yine aynı Yönetmeliğin 16. maddesinin birinci fıkrasında da, tıbbi mikrobiyoloji laboratuvarlarında tıbbi mikrobiyoloji uzmanları ve/veya enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanları, tıbbi biyokimya laboratuvarlarında tıbbi biyokimya uzmanları ve tıbbi patoloji laboratuvarlarında tıbbi patoloji uzmanlarının çalışmaya yetkili olduğu düzenlemesine yer verildiği, tıbbi laboratuvarlarda görev yapacak olan uzman kadrolarının belirtildiği, dava konusu edilen listede belirtilen tetkiklerin sadece ilgili uzmanlık alanında ruhsatlı laboratuvarlarda çalışılmasına izin verildiği, basit hizmet laboratuvarında çalışılabilen testlerin, tıbbi laboratuvar uzmanı olmadan, sadece tıbbi laboratuvar tekniker veya teknisyenleri tarafından yapılabilecek testler olduğu, yapılan düzenleme ile muayene mikroskobisi kapsamındaki testlerde de bir kısıtlamaya gidilmediği, listeye eklenmesi talep edilen testlerin, uzmanlık alanı ile ilgili ruhsat düzenlenmesini gerektiren testler olduğu, bu sebeple de talebin kabul edilmediği, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına, kamu menfaatine ve hizmet gereklerine uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :…
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleme hukuka uygun olduğundan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI :…
DÜŞÜNCESİ : Dava, tıp doktoru olan davacılar tarafından 9.10.2013 tarih ve 28790 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin Ek-9 ''Basit Hizmet Laboratuvarlarında Yapılan Testler'' listesinin 1. sırasında yer verilen ''şerit veya tablet halinde reajenler ile otomotize olmayan'' ibaresinin, 3. sırasında yer verilen ''spesifik olarak ev kullanımı için onaylanmış glukoz izleme cihazlarıyla'' ibaresinin, 4. sırasında yer verilen ''otomatik olmayan tekniklerle veya doğrudan sonuç veren basit cihazlarla'' ibaresinin, 5. ve 6. sırasında yer verilen ''otomotize olmayan'' ibaresinin, 7. sırasında yer verilen ''şerit veya kart test ile otomotize olmayan idrarda HCG'' ibaresinin ve 13. sırasında yer verilen ''amip, parazit incelemesi hariç'' ibaresinin ve ayrıca bazı testlere yer verilmemiş olduğundan bahisle eksik düzenleme sebebiyle listenin tamamının iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124'üncü maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3'üncü maddesinde; Sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanıp, koordine edileceği, koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfına yol açmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmetin ve verimliliğin esas alınacağı, kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerinin bakanlıkca denetleneceği, özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifesinin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının, kişilerin hekim ve sağlık kuruluşunu seçme hakkı kısıtlanmaksızın sağlık hizmet zinciri oluşturulacak şekilde düzenleneceği, sağlık kurum ve kuruluşlarının, coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tesbit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiş, anılan Kanunun 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan; 663 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
992 sayılı Kanunun, 1'inci maddesinde, umuma mahsus bakteriyoloji ve kimya laboratuvarlarının, yapılacak tahlilat ve araştırmanın cinsine göre ihtisas vesikasına sahip ve Türkiye'de icrayı sanata mezun tabipler tarafından Sağlık Bakanlığının izniyle açılacağı düzenlenmiştir. Kanunun 7'nci maddesinde ise, laboratuarların fiziki yapısı, asgari alet ve teçhizatı ile tabi olacakları diğer genel düzenlemelerin Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak bir talimatname (yönetmelik) ile düzenleneceği öngörülmüştür.
Dava konusu Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği; 19/3/1927 tarihli ve 992 sayılı Seriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanununun 7'nci maddesi, 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Kanunun 3'üncü maddesi ile 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendi ve 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesine dayanılarak, tıbbi laboratuvarların planlanması, ruhsatlandırılması, açılması, faaliyetlerinin düzenlenmesi, sınıflandırılması, izlenmesi, denetlenmesi ve faaliyetlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek, kaliteli ve verimli hizmet sunmalarını sağlamak amacıyla hazırlanmış, 9.10.2013 tarihli ve 28790 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip oldukları gibi kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda da takdir yetkisine sahip olup; yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir. İptali istenilen düzenlemenin bu çerçevede incelenmesinde;
Yönetmeliğin "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4'üncü maddesinin (k) bendinde, muayenehanede yapılabilecek testlerin basit hizmet laboratuvarında yapılan testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testleri ifade edeceği kurala bağlanmış olup; "Basit Hizmet Laboratuvarlarında Yapılan Testler" başlıklı ek-9 listesinde, "1. Şerit veya tablet halinde reajenler ile otomatize olmayan idrar analizi; 2. Dışkıda gizli kan; 3. Kan glukozu (spesifik olarak ev kullanımı için onaylanmış glukoz izleme cihazlarıyla); 4. Hemoglobin (otomatik olmayan tekniklerle veya doğrudan sonuç veren basit cihazlarla); 5. Eritrosit sedimantasyon hızı (otomatize olmayan); 6. Mikrohematokrit (otomatize olmayan); 7. Gebelik testi (şerit veya kart test ile otomatize olmayan idrarda HCG); 8.Tam kan sayımı; 9. Kanama zamanı tayini; 10. Periferik yayma; 11. Lökosit formül; 12. Kan grubu tayini; 13. Gaita mikroskopisi (amip, parazit incelemesi hariç)" testlerine yer verilmiştir. Bu itibarla; Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte özel muayehanelerin çalışma usul ve esaslarının düzenlenmiş olması ve muayenehanelerde yapılacak testlerin neler olduğunun anılan yönetmelikte detaylı olarak sayılması karşısında, dava konusu düzenlemeyle; muayenehanelerde tanıyı güçlendirecek mikroskobik testlerin yapılmasına izin verildiği ve davacıların eksikliğini belirttiği testlerin yapılmasına sınırlama getirilmediği gibi; ayrıca iptali istenilen testlerin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hükümlerine de uygun olduğu görülmekle, tıbbi alandaki ihtiyaçlar ve teknolojik gelişmeler nedeniyle sürekli gelişen ve değişen bir kamu hizmeti alanı olan sağlık hizmetine dair idari politikaların daha etkin ve verimli bir şekilde uygulanabilmesi için idareye tanınan yetkiye dayanılarak uygulamaya konulan dava konusu düzenlemede kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normuna aykırılık görülmemiştir.
Kaldı ki; 09.10.2013 tarih ve 28790 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin, 4'üncü maddesinin m, n (eksik düzenleme nedeniyle) ve k bentlerinin; 11'inci maddesinin 4'üncü fıkrasının, 5'inci fıkrasındaki, "...Test bazında referans yetkili laboratuvar olabilme ölçütleri ve görevleri Bakanlıkça belirlenir..." cümlesinin, 7'nci fıkrasının; 12'nci maddesinin 6'ncı fıkrasında yer alan, "...ve Bakanlığın istediği verileri Bakanlığa göndermek zorundadır..." ibaresinin; 15'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde yer alan, "...hastanelerde, hastanenin başhekim /mesul müdürü, tıbbi laboratuvar mesul müdürüdür..." ibaresinin; 18'inci maddesinin, 1'inci fıkrasında yer alan "Yeni açılacak olan tıbbi laboratuvarların açılmasına Bakanlıkça planlama kapsamında izin verilir..." cümlesinin; 21'inci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "Bakanlıkça belirlenen ölçütlere uygunluk açısından değerlendirir..." ibaresinin; 24'üncü maddesinin (ç) bendinin, 32'nci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "...4.1.20202 tarihli ve 4734 sayılı Kamı İhale Kanunu uyarınca özel tıbbi laboratuvarlardan hizmet alabilir." ibaresinin; Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin ekinde yer alan EK-5 Tıbbi Laboratuvar Çalışma Ruhsatı düzenlemesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onbeşinci Dairesinin 20/04/2016 gün ve 2016/2730 sayılı kararıyla, Yönetmeliğin 11'inci maddesinin 5'inci fıkrasındaki, "...Test bazında referans yetkili laboratuvar olabilme ölçütleri ve görevleri Bakanlıkça belirlenir..." cümlesinin; 11'inci maddesinin 7'nci fıkrasının ve 21'inci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "Bakanlıkça belirlenen ölçütlere uygunluk açısından değerlendirir..." ibaresinin ve 12'nci maddesinin 6'ncı fıkrasında yer alan, "...ve Bakanlığın istediği verileri Bakanlığa göndermek zorundadır..." ibaresi ile 24'üncü maddesinin (ç) bendi yönünden iptaline; davanın diğer kısımlarının ise, reddine karar verilmiş olup, söz konusu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 2/5/03/2019 gün ve 2019/2052 sayılı kararı ile Yönetmeliğin 11'inci maddesinin 4'üncü fıkrası, 32'nci maddesinin 1'inci fıkrası ve Ek-5 kısmı yönünden hukuki değerlendirme yapılmış olmasına rağmen hüküm fıkrasında bu maddeler yönünden hüküm kurulmadığı gerekçesiyle bozularak, diğer kısımlar yönünden ise onanmak suretiyle kesinleşmiştir.
Ayrıca; davacılar tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 17/03/2022 tarihinde davacı asiller ile davacıları temsilen Av. …'in, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Uyuşmazlığın çözümü için gerekli görüldüğünden verilen 17/03/2022 tarihli ara kararı cevabının geldiği görülmekle, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacılardan … 29/11/2017 tarihli başvurusu ile, davacı … ise, 15/11/2017 tarihli başvurusu ile, özetle; "Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki ek-13 sayılı Muayenehanede Yapılabilecek Tıbbi İşlemler Listesinin iptal edilmesi üzerine, muayenehane işleten tabiplerin, muayenehanelerinde sadece kendi hastalarının teşhis ve tedavilerine yardımcı olacak işlemler listesinin müdürlüğe bildirilmesinin istenildiği, Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliğinin ekinde basit hizmet laboratuvarında yapılan testlerin sayıldığı, muayenehanelerde bu testlerin yapılabildiği, ancak bu testlerin yetersiz olduğu, söz konusu listeye ek testlerin ilave edilmesi gerektiği" belirtilerek Mersin Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne ayrı ayrı talepte bulunmuştur.
Mersin Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün 05/12/2017 tarihli ve 24/11/2017 tarihli cevabi yazılarında, laboratuvar ile ilgili iş ve işlemlerin Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliğine tabi olduğu, muayenehanede basit hizmet laboratuvarı hizmeti verilecekse sadece Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliği Ek-9’da yer alan testlerin çalışılabildiği, bu sebeple muayenehanede verilecek basit hizmet laboratuvarı hizmeti için Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliğine uygun olarak başvuru yapılması halinde başvurunun yeniden değerlendirileceği davacılara ayrı ayrı bildirilmiştir.
Bunun üzerine, davacılar tarafından, 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'nin Ek-9 ''Basit Hizmet Laboratuvarlarında Yapılan Testler'' listesinin 1. sırasında yer alan ''şerit veya tablet halinde reajenler ile otomotize olmayan'' ibaresinin, 3. sırasında yer alan ''spesifik olarak ev kullanımı için onaylanmış glukoz izleme cihazlarıyla'' ibaresinin, 4. sırasında yer alan ''otomatik olmayan tekniklerle veya doğrudan sonuç veren basit cihazlarla'' ibaresinin, 5. ve 6. sırasında yer alan, ''otomotize olmayan'' ibarelerinin, 7. sırasında yer alan ''şerit veya kart test ile otomotize olmayan idrarda HCG'' ibaresinin ve 13. sırasında yer alan ''amip, parazit incelemesi hariç'' ibaresinin ve ayrca bazı testlere yer verilmemiş olduğundan bahisle eksik düzenleme sebebiyle listenin tamamının iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
Anayasanın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
663 sayılı -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin -yine dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan- 1. maddesinde, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacının, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının teşkilat, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek olduğu; 2. maddesinin birinci fıkrasında, Bakanlığın görevinin, herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak olduğu; ikinci fıkrasında, bu kapsamda Bakanlığın, insan gücünde ve maddî kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun sağlanması, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yöneteceği ve politikaları belirleyeceği; anılan maddenin üçüncü fıkrasında, bu amaçla, strateji ve hedefleri belirleyip, planlama, düzenleme ve koordinasyonu yapmak Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; anılan Kararname'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde de, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek görevinin Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü'ne ait olduğu; 40. maddesinde ise, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 19/03/1927 tarih ve 992 sayılı Seriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanunu’nun 1. maddesinde, umuma mahsus bakteriyoloji ve kimya laboratuvarlarının, yapılacak tahlilat ve araştırmanın cinsine göre ihtisas vesikasına sahip ve Türkiye'de icrayı sanata mezun tabipler tarafından Sağlık Bakanlığının izniyle açılacağı düzenlenmiş; 7. maddesinde de, laboratuvarların fiziki yapısı, asgari alet ve teçhizatı ile tabi olacakları diğer genel işleyişin yönetmelik ile düzenleneceği öngörülmüştür.
Anılan Kanun hükümlerine dayanılarak, tıbbi laboratuvarların planlanması, ruhsatlandırılması, açılması, faaliyetlerinin düzenlenmesi, sınıflandırılması, izlenmesi, denetlenmesi ve faaliyetlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek, kaliteli ve verimli hizmet sunmalarını sağlamak amacıyla hazırlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliği'nin "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinde, "Muayenehanede yapılabilecek testler", basit hizmet laboratuvarında yapılan testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testler; (r) bendinde ise, "Tıbbi laboratuvar", insanlarda, sağlığın değerlendirilmesi, hastalıkların önlenmesi, tanısı, takibi, tedavinin izlenmesi ve prognoz öngörüsü amacı ile insana ait biyolojik numunelerin veya dolaylı olarak ilişkili olduğu numunelerin incelendiği, sonuçların raporlandığı, gerektiğinde yorumlandığı ve ileri incelemeler için önerileri de içeren hizmetlerin sunulduğu laboratuvarlar olarak tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin 10. maddesinde, tıbbi laboratuvarlar, basit hizmet laboratuvarı, kapsamlı hizmet laboratuvarı ve eğitim hizmet laboratuvarı olarak üç sınıfa ayrılmış; "Tıbbi laboratuvarların görevleri" başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Basit hizmet laboratuvarı; ayakta teşhis ve tedavi yapılan kurum veya kuruluş ile birinci basamak sağlık hizmeti veren halk sağlığı laboratuvarları, laboratuvar uzmanı olmadan sadece kendi hastalarına yönelik ek-9’da belirtilen testleri yapabilen tıbbi laboratuvarlardır. Basit hizmet laboratuvarında yapılan test sonuçlarından, testi isteyen hekim sorumludur. Bu testlerin varsa kalite kontrolü ve kalibrasyon sonuçları bu Yönetmelik hükümlerine uygun olarak kayıt altına alınır ve saklanır." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin eki ek-9 listesinde ise;
"1. Şerit veya tablet halinde reajenler ile otomatize olmayan idrar analizi
2. Dışkıda gizli kan
3. Kan glukozu (spesifik olarak ev kullanımı için onaylanmış glukoz izleme cihazlarıyla)
4. Hemoglobin (otomatik olmayan tekniklerle veya doğrudan sonuç veren basit cihazlarla)
5. Eritrosit sedimantasyon hızı (otomatize olmayan)
6. Mikrohematokrit (otomatize olmayan)
7. Gebelik testi (şerit veya kart test ile otomatize olmayan idrarda HCG)
8. Tam kan sayımı
9. Kanama zamanı tayini
10. Periferik yayma
11. Lökosit formül
12. Kan grubu tayini
13. Gaita mikroskopisi (amip, parazit incelemesi hariç)" şeklinde basit hizmet laboratuvarlarında yapılan testler tek tek sayılmıştır.
Öte yandan, anılan Yönetmeliğin "Tıbbi laboratuvar personelinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasında da, "Tıbbi mikrobiyoloji laboratuvarlarında tıbbi mikrobiyoloji uzmanları ve/veya enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanları, tıbbi biyokimya laboratuvarlarında tıbbi biyokimya uzmanları ve tıbbi patoloji laboratuvarlarında tıbbi patoloji uzmanları çalışmaya yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ile, sağlık hizmetine dair bir çok düzenlenmenin davalı idarece çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü, tıbbi alandaki ihtiyaçlar ve teknolojik gelişmeler nedeniyle sürekli gelişen ve değişen bir kamu hizmeti alanı olan sağlık hizmetine dair idari politikaların daha etkin bir şekilde uygulanabilmesi için idareye geniş bir yetki tanındığı açıktır.
Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından biri de, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimidir.
Kendisine tanınan bu yetki çerçevesinde, dava konusu Yönetmelikte, davalı idarece, tıbbi biyokimya, tıbbi mikrobiyoloji ve tıbbi patoloji laboratuvarlarının ruhsatlandırılacağı; tıbbi laboratuvarların, basit hizmet laboratuvarı, kapsamlı hizmet laboratuvarı ve eğitim hizmet laboratuvarı olmak üzere üç sınıfa ayrıldığı, basit hizmet laboratuvarının, ayakta teşhis ve tedavi yapılan kurum veya kuruluş ile birinci basamak sağlık hizmeti veren halk sağlığı laboratuvarları, laboratuvar uzmanı olmadan sadece kendi hastalarına yönelik ek-9’da belirtilen testleri yapabilen tıbbi laboratuvarlar olduğu; kapsamlı hizmet laboratuvarının, her bir anadal için en az bir tıbbi laboratuvar uzmanı ile bir birim sorumlusunun bulunduğu ve uzmanlık alanı ile ilgili laboratuvar testlerini uygulayabilen tıbbi laboratuvar olduğu; eğitim hizmet laboratuvarının ise, her bir anadal için en az iki tıbbi laboratuvar uzmanı ve bir tıbbi laboratuvar birim sorumlusunun bulunduğu, tıbbi laboratuvar uzmanlık alanında eğitim veren, üniversite ile eğitim ve araştırma hastanelerinde kurulabilen tıbbi laboratuvar olduğu düzenlenmiş, böylece kapsamlı ve eğitim hizmet laboratuvarlarında laboratuvar uzmanı istihdamı zorunlu iken, basit hizmet laboratuvarlarında, laboratuvar uzmanı olmadan sadece kendi hastalarına yönelik ek-9’da belirtilen 13 (on üç) adet testin yapabileceği kurala bağlanmıştır.
Bununla birlikte dava konusu Yönetmelikte ayrı bir düzenlemeye yer verilerek, 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında, bir tabip tarafından mesleğini serbest olarak icra etmek üzere müstakilen açılan, anılan Yönetmelik ile belirlenen asgari şartları taşıyan ve bu Yönetmelikte tanımlanan tıbbi işlemlerin yapılabildiği sağlık kuruluşu olarak uygunluk belgesi düzenlenen muayenehanelerde ise, basit hizmet laboratuvarında yapılan testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testlerin yapılabileceği düzenlenmiştir. Buna göre, muayenehanelerde laboratuvar uzmanına gerek duymaksızın yalnızca Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin eki ek-9 listesinde yer alan basit testler ile hekimin yalnızca muayene ettiği hastaya yönelik tanıyı güçlendirmek amacıyla yapmış olduğu mikroskobik testlerin yapılabilmesine izin verilmektedir.
Yönetmeliğin bir bütün olarak değerlendirilmesinden, herkesin hayatını bedenen, ruhen ve sosyal bakımdan tam iyilik hali içinde sürdürmesini sağlamak için fert ve toplum sağlığını korumak ve bu amaçla ülkeyi kapsayan plan ve programlar yapmak, uygulamak ve uygulatmak, her türlü tedbiri almak, gerekli teşkilatı kurmak ve kurdurmakla yükümlü davalı idare tarafından, tıbbi gelişmelere bağlı olarak ülkede faaliyet gösteren çok çeşitli laboratuvarlar arasından hastalıkların tanı ve tedavisine doğrudan katkısı bulunan en yaygın laboratuvarlar olan tıbbi mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi patoloji laboratuvarlarını kapsayan, yine bu laboratuvarları basit, kapsamlı ve eğitim şeklinde sınıflara ayıran bir yönetmelik hazırlanmasında ve bu bağlamda, tıbbi laboratuvarların standartlarının, çalışma esaslarının, fiziki şartlarının ve burada çalışacak personelin niteliklerinin belirlenmesinde, kaliteli, verimli ve düzenli hizmet sunumunun sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı mevzuat çerçevesinde, davalı idarenin tıbbi laboratuvarların sınıflandırılması ve belirlenen sınıflarda çalışacak personelin nitelikleri ile bu yerlerde hangi testlerin hangi uzmanlar tarafından çalışılacağını belirleme yetkisi bulunmakla birlikte, idari işlemlerin hukuken geçerli bir sebebe dayandırılması ve kamu yararı amacı gütmesi gerektiği yönündeki idare hukuku ilkelerinden hareketle, Dairemizin 17/03/2022 tarihli ara kararı ile, "dava konusu Ek-9 sayılı listede sayılan testler belirlenirken hangi tıbbi ve bilimsel ölçütlerin dikkate alındığının ve getirilen sınırlamanın tıbbi ve bilimsel gerekçelerinin sorulmasına; anılan listede sayılan ve mauyenehanelerde yapılabileceği belirtilen testlerin yapım tekniklerine, kullanılacak cihazlara yönelik olarak getirilen istisnaların (otomatize olmayan cihazlar, otomatik olmayan teknikler, ev kullanımı için onaylanmış cihazlar gibi) ve gaita mikroskopisinde amip ve parazit incelemesi yapılamamasının sebeplerinin ve bu testlerin otomatik cihazlarla yapılmasının ne gibi sakıncaları olduğunun sorulmasına; sayılan hususlara yönelik bilimsel ve tıbbi açıklamanın objektif, net ve anlaşılır şekilde yapılmasının ve bu hususa ilişkin tüm bilgi ve belgelerin istenilmesine” karar verilmiştir.
Ara Kararına cevaben davalı idare tarafından 09/05/2022 tarihinde dava dosyasına sunulan … tarih ve … sayılı yazıda -özetle-; "Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği uyarınca basit hizmet laboratuvarlarınca çalışılmak üzere Yönetmelik eki Ek-9'da belirtilen testler dışındaki testler klinik olarak önemli olduğu kadar analitik olarak da önemli olan ve yorum gerektiren testler olup, Tıpta Uzmanlık Kurulu Müfredat Oluşturma ve Standart Belirleme Sistemi (TUKMOS) Uzmanlık Çekirdek Eğitim Müfredatı kapsamında ilgili laboratuvyar uzmanının eğitimi ve yetkinliği doğrultusunda çalışılması ve değerlendirilmesi gerekmektedir.
Tıbbi laboratuvarlarda toplam test süreci; analiz öncesi (preanalitik), analiz (analitik), analiz sonrası (postanalitik) evrelerden oluşmaktadır ve her evrenin kendine özgü kuralları bulunmaktadır. Bu evrelerde standardizasyonun sağlanması, kontrol edilmesi ve denetlenmesi tıbbi laboratuvar uzmanının yetki ve sorumluluğundadır. Teknolojik gelişmeler doğrultusunda hasta başı test (pointof- care testing) olarak da çalıştlabilen bu testler hasta başı test olarak veya kuru kimya sistemleri ile çalışılsa dahi ilgili laboratuvar uzmanının eğitim ve yetkinliğini gerektirmektedir.
Test sürecinde yönetimi son derece önemli olan preanalitik evre; klinisyenin test istemiyle başlayıp, numunenin analize hazırlanması ile son bulan kapsamlı ve karmaşık bir süreçtir. Ayrıca laboratuvar kaynaklı tıbbi hataların çoğunluğu da bu aşamada ortaya çıkmaktadır. Analitik evrede, kaliteli, doğru ve güvenilir sonuçlar için standardizasyonu olan izlenebilir testlere ihtiyaç vardır. Farklı üreticiler tarafından piyasaya sürülen ve kalite anlamında farklılık gösterebilen cihaz, kit ve testlerin seçimi ile iç kalite kontrol ve dış kalite değerlendirme süreçleriyle son derece sıkı kontrollerden geçen testlerin ölçümünde ilgili laboratuvar uzmanının eğitim ve yetkinliğine ihtiyaç duyulmaktadır. Postanalitik evre ise hastaya ait test sonuçlarının değerlendirilmesini, onayını ve raporlanmasını içerir ve oldukça kapsamlı bir evredir. Bu evrede kullanılacak referans aralıkları, klinik karar sınırları ve kritik değerlerin belirlenmesinde de ilgili laboratuvar uzmanının görüşü, bilgisi ve deneyimi son derece önemlidir.
Bu bağlamda yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda ilgili laboratuvar uzmanları haricinde çalışılacak testlerin telafisi mümkün olmayan sorunlara yol açabileceği değerlendirilmektedir.” yönünde açıklamalara yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ara kararı cevabı ile birlikte değerlendirildiğinde, davalı idarenin tıbbi laboratuvarların sınıflandırılması ve belirlenen sınıflarda çalışacak personelin nitelikleri ile bu yerlerde hangi testlerin çalışılacağını belirleme yetkisinin olduğu, bu yetki çerçevesinde tıbbi laboratuvarların sınıflandırılmasında, uygulanacak testlerin kapsamlı ve karmaşık bir sürece sahip olup olmadığı; tıbbi laboratuvarlarda yapılacak testlerin niteliği gereği, testin yapılmasından yorumlanmasına kadar sürecin tamamında laboratuvar uzmanı gerekip gerekmediği; laboratuvar uzmanının eğitim ve yetkinliğine ihtiyaç duyulup duyulmadığı gibi unsurlar gözetilerek kamu yararı amacının güdüldüğü, davacılar tarafından eklenmesi istenilen testlerin uzmanlık alanı ile ilgili ruhsat düzenlemesi gerektiren testler olduğu, bu testlere muayenehanelerde laboratuvar uzmanı olmaksızın çalışılmasına müsaade edilmemesinin kamu sağlığı açısından zorunlu olduğu anlaşılmakla, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek tesis edilen dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 08/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.