T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7073
Karar No : 2022/2292
DAVACI : … Birliği
VEKİLLERİ : Av. … - Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri …
DAVANIN_KONUSU : 15/05/2018 tarih ve 30422 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin, 8. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci fıkralarının, 9. maddesinin ikinci fıkrasının, 10. maddesinin birinci fıkrasının ve Ek-1 sayılı listenin uzman tabip/tabip bölümünün hukuka aykırı olduğu iddiasıyla; 1., 3., 5. ve 8. maddelerinin ise eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından;
Dava konusu Yönetmeliğin 1., 5. ve 8. maddelerinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemine ilişkin olarak: Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmelik ile yataklı tedavi dışında kalan ayaktan sağlık hizmetleri kapsamında verilecek konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetleriyle termal, engelli bakımı hizmetleri ve yaşlı bakımı hizmetlerinin birlikte verilebildiği konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, ancak dava konusu Yönetmelik maddelerinde, konaklamalı bakım ve rehabilitasyon hizmetleri verilmek üzere açıldığı belirtilen merkezlerin, faaliyet alanları ve hizmet kapsamlarının açıklanmadığı, merkezlerde sağlık hizmeti sunumuna ihtiyacı olan bireyin tanımlanmadığı, hangi hallerde bu merkezlerde sağlık hizmeti kararı verileceğine ilişkin açık bir düzenlemenin bulunmadığı; bu alandaki hizmet gereksinimlerine dönük olarak, toplumdaki hangi özellikli gruplara nasıl bir planlama ile ne tür hizmetlerin verileceği, mevcut kuruluşların hangi yetersizliğinin giderilmesi ya da iyileştirilmesinin amaçlandığına yönelik hükümlerin bulunmadığı; konaklama tesislerinde verilebilecek sosyal hizmetler ve sağlık hizmetlerinin hangi kapsamda sunulacağı, nasıl bir iş çeşidi ve yükünü oluşturacağı ve buna göre bulundurulması gereken personelin türü ve sayısı konusundaki düzenlemelerin de nitelikli bir hizmeti güvence altına alacak yeterlilikten uzak olduğu; düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin, sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve gösteren, maddi olaylara uygulanabilecek hükümler içermesi gerektiği, düzenleyici işlemin söz konusu niteliği, Anayasanın 124. maddesiyle birlikte değerlendirildiğinde, yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi bulunan idarenin, söz konusu düzenleme yetkisini, yasanın uygulanmasını gösterme kabiliyetini haiz olmayan, objektif, belirli ve açık kurallar koymayan, bütünüyle uygulamayı yapacak birimlere bırakacak biçimde (içi boş) kullanamayacağı; bu bağlamda, Yönetmeliğin amacına, merkezin özelliklerine, faaliyet esaslarına ilişkin öngörülen, ancak içermesi gereken niteliklerden yoksun bulunan düzenlemelerinin hukuka aykırı olduğu;
Dava konusu Yönetmeliğin 2. ve 3. maddesinin iptali istemine ilişkin olarak: Yönetmeliğin amaç ve kapsam maddelerinden sosyal hizmetler ile sağlık hizmetlerinin birlikte verileceği bir hizmet organizasyonunun planlandığının anlaşıldığı, kapsam maddesinde bu nedenle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığına yer verildiği, ancak hizmetlere ilişkin 2828 sayılı Kanun ile 633 sayılı Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerinin dayanak kanunlar arasında gösterilmediği, Yönetmeliğin hazırlanmasında anılan Bakanlığın katkısının alınıp alınmadığının bilinmediği, Yönetmelikteki düzenlemelerin sosyal hizmetler alanından çıkarıldığı ve mevzuat uyarınca mevcut sosyal hizmet kurumları ve hizmetleri ile uyumu ve iyileştirilmesi yönünde uygulama işlemlerini göstermediği, bu durumun Yönetmeliklerin uygulamayı göstermek amacı ile yayımlandığı gerçeğiyle örtüşmediği; mevcut sosyal hizmet kuruluşlarının sağlık hizmet organizasyonu ve sağlık personeli yönünden giderilmesi, iyileştirilmesi gereken ihtiyaçları bulunduğunun bilindiği, toplumdaki bireylerin ihtiyaçlarının giderilmesi bakımından Sağlık Bakanlığı ile Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının ve gerektiğinde diğer ilgili kuruluşlar ile bir arada iyileştirme çalışmalarının yapılmasının gerekli olduğu ve bunun Yönetmelikte yer alması gerektiği, sosyal hizmetler alanında çıkarılmış mevzuata yer verilmemesi nedeni ile Yönetmeliğin 3. maddesinin iptali gerektiği; 1219 sayılı Kanun ve Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik uyarınca özel hastaneler haricinde kalan ayakta sağlık hizmeti veren merkezler, poliklinikler ya da muayenehaneler gibi özel sağlık kuruluşlarının hekimler tarafından açılıp işletilebildiği, ilgili mevzuatı uyarınca fizik tedavi ve rehabilitasyon müesseselerini açmaya yetkili kişilerin fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı hekimler olduğu, dava konusu 2. maddeyle otel sahiplerine ya da herhangi bir özel hukuk tüzel kişisine hekim yetkisinin verilmesinin, hem toplum sağlığına zararlı hem de hekimlik mesleğine ilişkin kurallara aykırı olduğu;
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin beşinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Kamu hizmeti olan bir hakkı kişilerin iradesine bağlı kılan, idarenin sağlık hizmeti organizasyonunun bütüncül bir biçimde yapılması görevini yerine getirmemesi anlamına gelen bu düzenlemenin sağlık hakkını ihlal ettiği, konaklamalı fizik tedavi merkezinin ihtiyaç duyması durumunda hastalarını gönderilebileceği en az bir sağlık tesisiyle tedavi sözleşmesi yapma keyfiyetinin devletin yükümlülüğünün yerine getirilmediği, sevk zincirine uygun bütüncül bir organizasyonun yapılmadığı anlamına geldiği; sağlık hizmeti sunumuna ihtiyacı olan bireyin tanımlanmadığı, bireyin sağlık durumundaki iyilik halinin düzeyinin açıklanmadığı, standartların oluşturulmadığı bir ortamda merkeze bir başka kuruluşla sözleşme yapma yetkisi tanınmasının, bunun kamusal bir organizasyon ve hizmet bütünlüğü ile oluşturulmamasının ciddi olumsuz sonuçlara yol açacağı, hizmet gerekleri ile örtüşmeyen bu düzenlemenin iptali gerektiği;
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Ek-1 sayılı listenin uzman tabip/tabip bölümünün iptali istemine ilişkin olarak: Yönetmelik maddelerinde uzman tabibin uzmanlık dalının ne olduğunun belirtilmediği, oluşan noksan düzenleme sonucu çeşitli mesleki personelin bir kısmı ile fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin verilebilmesine olanak tanındığı, anılan düzenlemenin, akut tedavisinin tamamlanmasının ardından başlayacak rehabilitasyon süreçlerinin büyük çoğunlukla ilgili bölüm uzmanlarının sorumluluğunda yürütülecek ve yetkinlik dışı uygulamalara neden olacağı; uzmanlık gerektiren alanlarda her uzman hekimin sadece kendi uzmanlık alanında müdahale ve uygulama yapma bilgi, beceri ve yetkinliğine sahip olduğu, uzmanlık gerektiren alanlarda kimin hangi yetkileri kullanabileceğinin ise hukuken tanımlanmış eğitim müfredat programları sonucu alınan eğitimlerle doğrudan ilgili olduğu, dolayısıyla tıpta uzmanlık dallarının yetkilerinin, uzmanlık eğitim süreleri, eğitim içerikleri ve bu süre içinde teorik ve pratik olarak edindikleri bilgi ve becerilere göre belirlendiği; dava konusu düzenleme ile getirilen, alanın uzmanı olmayan hekimce tanı konulup tedavinin de bu hekimce ya da yardımcı sağlık personelince uygulanmasının ilgili mesleki yükümlülük ve standartlara aykırı olduğu, hasta mağduriyetlerinin yaşanmasına uygun bir zemin oluşturduğu; sonuçta açıklık ve kural içermeyen, standartlara yer vermeyen, üst hukuk normlarını ihlal eder biçimdeki Yönetmelik düzenlemesinin sağlık hakkına zarar vereceği, anılan maddelerin bu nedenlerle iptali gerektiği;
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Eğitimini yurt dışında almış olan hekimlerin ülkemizde hekimlik yapabilmesi için 1219 sayılı Kanun’un Ek 14. maddesi uyarınca belirlenen alanlarda, eğitim süresi, eğitim içeriği ve yöntemine uygun olarak aldığı eğitimi gösterir uzmanlık diplomasına sahip olması gerektiği, bununla birlikte bu hekimlerin planlamadan muaf tutulmasının, yabancı uyruklulara kadro muafiyeti tanınmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu, müstakil merkezlerde, planlamadan bağımsız olarak yabancı uyruklu tabip/uzman tabip istihdamının ülkemize vatandaşlık bağı ile bağlı olan hekimlerin ve sağlık meslek mensuplarının çalışacakları kuruluşlar yönünden aleyhlerine ayrımcı bir uygulamaya tabi tutulması sonucunu doğurduğu, hekimler arasında istihdam koşulları açısından kimi farkların doğacak olmasının Anayasa'nın 10. maddesine aykırı olduğu, kaldı ki düzenlemede planlamadan bağımsız tutulmanın sadece yabancı sağlıkçının vatandaşı olduğu ülke hastaları ile de sınırlı olmadığı, sadece yabancı hastalarla ilgili bir zorunluluktan kaynaklı düzenleme tesis ediliyor olsa bu sınırlılıkta bir çalışma biçimi ve bu kapsamda planlamadan bağımsız olma şartı getirileceğinin de açık olduğu; öte yandan kurumsal sözleşme yapılarak hekim çalıştırılabileceği ifadesinin de söz konusu hekimin iradesinin ve çalışma hürriyetinin zedelenmesi sonucunu yaratacağı, birden çok yerde çalışmanın toplum yararı, sağlık hakkı, bilimsel gerekçeler ve hekimin özlük hakları göz önüne alınmadan büyük ölçüde ticari kaygılara ve çıkara dayalı olarak kurumsal sözleşme öncelenerek ortaya konulduğu, hekim için bir hak olmaktan çok baskı aracı durumuna dönüştüğü, bu yönüyle hukuka aykırı olduğu;
Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin birinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Dava konusu düzenlemenin, akut dönemi yeni atlatmış veya birçok morbiditesi vb. olan bir hasta grubuna hizmet verilecek bir sağlık merkezi için uygun olmadığı ve hizmet gerekleri ile örtüşmediği, devletin planlama yükümlülüğüne aykırı biçimde merkez açılmasına izin vermesi anlamına gelen bu düzenlemenin sağlık hakkı ve devletin pozitif yükümlülüğü ile ilgisinin bulunmadığı, anılan düzenlemenin bu nedenle iptali gerektiği;
İddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından;
Dava konusu Yönetmeliğin 1., 5. ve 8. maddelerinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemine ilişkin olarak: İlgili mevzuatı uyarınca yatarak fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetlerinin hastaneler bünyesinde verilebildiği, hastaların, akut (acil) tedavileri hastanelerde tamamlandıktan sonra tedavi eden hekim tarafından, belli bir süre daha ayakta fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmeti almasına karar verilebileceği gibi, bazı durumlarda yetkili hekim tarafından ayakta alacağı fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin planlandığı, bazı durumlarda ise, ayakta alacağı fizik tedavi ve rehabilitasyonun bu hizmeti alacağı merkezde görevli hekimler tarafından planlanabildiği ve bu kapsamda hastanın, ayakta fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmeti alabildiği, bu Yönetmeliğin amacının, sosyal hizmet vermek olmadığı, sadece otel gibi konaklama tesislerinde konaklamakta olan kişiler ile engelli ve yaşlı bakım merkezlerinde kendi mevzuatı çerçevesinde sosyal hizmet alan kişilere sağlık hizmeti verilmesi olduğu; Yönetmeliğin 9. maddesi ve eki Ek-1'de bu merkezlerde çalıştırılacak personele ilişkin esasların belirlendiği, fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin nasıl sunulacağının ise ilgili mevzuatında belirlenen esaslar çerçevesinde yürütüldüğü, bu mevzuata aykırı bir düzenlemenin Yönetmelikte yer almadığı, bu merkezlerde verilecek fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetlerinin, hastanelerde ve müstakil fizik tedavi ve rehabilitasyon müesseselerinde sunulan sağlık hizmetinden farklı olmadığı;
Dava konusu Yönetmeliğin 2. ve 3. maddesinin iptali istemine ilişkin olarak: Anılan Yönetmeliğe göre, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin müstakil olarak açılmalarının mümkün olmadığı, Yönetmelik kapsamındaki merkezlerde sağlık hizmetinin diğer sağlık kuruluşlarında olduğu gibi hekimler ve diğer sağlık personeli eliyle sunulacağı, özel hukuk tüzel kişilerinin, ilgili mevzuatına uygun olarak bu merkezlerin işleteni olabileceği; konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin iki ana unsur üzerine kurulabileceği, birincisinin, konaklama hizmetinin verilebildiği bir tesis olması ki bu tesisin, otel olabileceği gibi, engelli ve yaşlı bakım veya engelli ve yaşlı bakım ve rehabilitasyon merkezi olabileceği, ikincisinin ise, fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetlerinin verilebileceği bir müessesenin olması gerektiği, ister konaklama tesisi olsun, isterse sağlık tesisi (müessese) olsun, her birinin kendi mevzuatına uygun olarak açılmak zorunda olduğu, bu Yönetmeliğin getiriliş maksadının, ayrı ayrı hizmet veren bu tesislerin birlikte hizmet vermesini sağlamak olduğu; sağlık bakımı, fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetleri, termal, engelli ve yaşlı bakımı hizmetleri, konaklama hizmetleri müstakil olarak yürütülmekte iken bu hizmetlerden bazılarının veya tamamının birlikte yürütülmesinin önünün açılmasının istenildiği ve Kültür ve Turizm Bakanlığı denetimindeki konaklama tesisleri ile Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığına bağlı ve/veya bu Bakanlık denetimindeki engelli ve yaşlı bakım veya bakım ve rehabilitasyon merkezlerinin bünyelerinde başta fizik tedavi ve rehabilitasyon olmak üzere sağlık bakımı hizmetleri, bunlara ilaveten termal hizmetlerin verilmesi için bu Yönetmeliğin düzenlendiği, ilgili Bakanlığın görüşünün alındığı;
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin beşinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Anılan düzenlemede, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin, bünyesinde hizmet alan hastaların yatarak veya ileri teşhis ve tedaviye ihtiyaç duyması durumlarında hastalarını gönderilebileceği en az bir sağlık tesisiyle tedavi sözleşmesi yapmış olmasının zorunlu olduğu hükmüne yer verildiği, söz konusu hükmün, Anayasa ve AİHS ile insan sağlığının korunması için gereken düzenlemeleri yapmak konusunda Devlete yüklenen pozitif yükümlülük çerçevesinde getirildiğinin açık olduğu;
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Ek-1 sayılı listenin uzman tabip/tabip bölümünün iptali istemine ilişkin olarak: Maddede geçen ilgili hekimin, yataklı tedavi kurumlarında hastanın akut fizik tedavisini yapan fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı olduğu, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde alanında uzmanı olmayan hekimce tanı konulup tedavinin de bu hekimlerce ya da yardımcı sağlık personelince uygulanmasına yönelik bir düzenlemenin bulunmadığı, Yönetmelikte yer alan düzenlemelerin, 1219 sayılı Kanun hükümleri ile birlikte uygulanacağının tabii olduğu, hasta kişiler için fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanının teşhisine bağlı olarak gerekli hizmetin sunulacağının açık olduğu, dolayısıyla Yönetmelikte de aksine bir düzenleme bulunmadığına göre Yönetmelik hükmünün Kanuna aykırılığından bahsedilemeyeceği;
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Yabancıların izinlerine dair mevzuat hükümleri çerçevesinde yabancı personelin çalıştırılabileceğinin düzenlendiği, Türkiye'de mesleklerini icra etmek isteyen yabancı sağlık meslek mensuplarının özel sağlık kuruluşlarında çalışmalarına ilişkin usul ve esasların, Yabancı Sağlık Meslek Mensuplarının Türkiye'de Özel Sağlık Kuruluşlarında Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelikte düzenlendiği, işbu Yönetmeliğe göre ülkemizde mesleğini icra etmek isteyen sağlık meslek mensuplarının Yönetmelikteki şartları yerine getirdikleri takdirde ülkemizde meslek icrası yapabilmekte oldukları, anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı;
Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin birinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak: Dava konusu hükümle, her konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinde tıbbi laboratuvar ve görüntüleme merkezinin kurulması zorunluluğunun önüne geçildiği, hastası az olan ve kapasitesinin altında çalışan konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin hizmet alımı yoluyla bu ihtiyacını gidermesinin amaçlandığı, bu şekilde ithal tıbbi cihazlara gereksiz harcama yapılarak ülkemizden döviz çıkışının da önüne geçilmek istenildiği, maddede, aynı ilde bu hizmetlerin alınabileceği sağlık kuruluşunun olmaması halinde bu hizmetlerin, en yakın başka bir ildeki sağlık kuruluşundan hizmet alımı yoluyla temin edilebileceğinin hükme bağlanmış olduğu, asli hizmet olan fizik tedavi ve rehabilitasyon sağlık hizmetinin bütün şartlar sağlandığı hâlde, sırf bazı tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmetinin aynı ilde alınamamasından dolayı, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin sunulamamasının önüne geçilmesinin hedeflendiği ve bu kapsamda en yakın ilden tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmeti alımına izin verildiği, dava konusu düzenleyici işlemin üst hukuk normları ile hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği;
Savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemeler hukuka uygun olduğundan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 15/05/2018 tarih ve 30422 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan, Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 2'nci maddesinin, 8'inci maddesinin 1, 2 ve 5'inci fıkralarının, 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasının, 10'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının ve Ek-1 nolu listenin uzman tabip/tabip bölümünün hukuka aykırı olduğu iddiasıyla, 1, 3, 5 ve 8'inci maddelerinin ise eksik düzenleme nedeniyle iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, hükme bağlanmış; "Yönetmelikler" başlıklı 124'üncü maddesinin 1'inci fıkrasında da, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almıştır.
Öte yandan, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir. Aynı Kanunun 9'uncu maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği, hükmüne yer verilmiş olup; anılan hükümler uyarınca, davalı Bakanlığın, çıkaracağı yönetmeliklerle, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırmasını değiştirme ve öngörülen amaçlara uygun olarak teşkilatlanmalarını sağlayabilme konusunda görevli ve yetkili olduğu tartışmasızdır.
Ayrıca; 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 8'inci maddesinin (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, (e) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının mevzuata, Bakanlık politika ve düzenlemelerine uyumunu denetlemek, gerekli yaptırımları uygulamak, (i) bendinde, sağlık turizmi uygulamalarının geliştirilmesine yönelik düzenlemeler yapmak, ilgili kurumlarla koordinasyon sağlamak, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri olarak sayılmış; aynı Kanunun 40'ıncı maddesinde de, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmüne yer verilmiştir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip oldukları gibi kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda da takdir yetkisine sahip olup; yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Öncelikle eksik düzenleme nedeniyle Yönetmeliğin iptali istenilen 1, 3,5 ve 8'inci maddelerinin bu çerçevede incelenmesinde;
Dava konusu Yönetmelik, yataklı tedavi dışında kalan ayaktan sağlık hizmetleri kapsamında verilecek konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetleriyle termal, engelli bakımı hizmetleri ve yaşlı bakımı hizmetlerinin birlikte verilebildiği konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin; açılmasına, kapsamına, taşıması gereken fiziki şartlarına, asgari personel standartlarına, izinlerine, ruhsatlandırılmalarına, belgelendirilmelerine, faaliyetlerine ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, 3359 sayılı Kanunun 3'üncü maddesi ile 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendi ve ek 11'inci maddesine ve 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8'inci maddesinin a, c, e ve i bentleri ile 40'ıncı maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.
Günümüzde insanların yaşam kalitesinin arttırılması ve ihtiyaç olması halinde ulaşılmak istenilen sağlık hizmetinin sunulması, termal kaynaklar kullanılarak, rehabilitasyon hizmetleri veya daha sağlıklı yaşama hizmetlerinin verilmesi için, yurt içinden ve yurt dışından gelen insanların ulaşım ve barınma zorlukları da göz önüne alındığında bu hizmetlerle birlikte aynı zamanda otel ve misafirhane hizmeti de verilen konaklamalı tesislere ihtiyaç duyulacağı kuşkusuzdur. Sosyal Devlet ilkesi gereğince, herkesin hayatını beden ve ruh sağlığı içinde sürdürebilmesini sağlamakla görevli olan Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, yerine getireceği açıktır.
Yönetmeliğin eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilen 1'inci maddesinde, amacına, 3'üncü maddesinde, dayanağı olan mevzuata, 5'inci maddesinde, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin özelliklerine ve 8'inci maddesinde ise, fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin konaklama tesisinde açılması ve faaliyet esaslarına yer verilmiş olup; davacı Birlik tarafından, Yönetmelik kapsamında açılacak yerlerin fiziki ve teknik şartlarının belirlenmediği, sunulacak hizmetin kapsamının açıklanmadığı, özel hastaneler dışında kalan ve ayakta sağlık hizmeti veren merkezler ile poliklinik ve muayenehanelerin yalnızca hekimler tarafından açılıp işletilebileceği, 3153 sayılı Kanun uyarınca fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezleri açmaya fizik tedavi ve rehabilitasyon uzman hekimlerinin yetkili olduğu, hekimlere tanınan bu yetkinin otel sahiplerine ya da özel hukuk tüzel kişilerine de tanınmasında yasal isabet bulunmadığı, 2828 sayılı Kanun ile 633 sayılı KHK'nın yasal dayanaklar arasına alınmamasının özel mevzuat kurallarına aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de; yatarak fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin hastane bünyesinde verilmesi, tedaviden sonra hekim tarafından ayaktan fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmeti almasına karar verilen hastaların tercihine bağlı olarak yatılı kalınan tesisler açılmasına, fiziki şartlarının ve özelliklerinin belirlenmesine, bu konuda usul ve esasların düzenlenmesinin amaçlanmasında, muayenehane niteliğinde olmayan ve isteğe bağlı olarak ücret karşılığında yararlanılan bu tesislerle ilgili olarak hazırlanan Yönetmeliğin sadece 3359 sayılı Kanun ve 663 sayılı KHK hükümlerine dayandırılmasında, verilen hizmetin etkin ve verimli bir şekilde amacına uygun olarak yürütülmesine imkanını sağlayacak şekilde konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde bulunması gereken özelliklere yer verilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Ayrıca, bu açıklamalara göre, Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2'nci maddesinde yer verilen düzenleme ile fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin kurulmasının amaçlanmadığı, yönetmeliğin amacının, her biri kendi mevzuatı uyarınca kurulan ve faaliyet gösteren fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezi, engelli bakım merkezi, yaşlı bakım merkezi, termel merkez ve konaklama tesisinin konaklamalı biçimde ayaktan tedavi hizmeti kapsamında birlikte hizmet verebilmelerinin sağlanması olduğu göz önüne alındığında; konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin gerek 3153 sayılı Kanun da öngörülen müessese gerekse Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte tanımlanan muayenehane statüsünde olmadığından, anılan merkezlerde sunulacak sağlık hizmetlerinin de yasal düzenlemeler uyarınca mutlaka ilgili branş hekimi/uzman hekimi ile diğer sağlık meslek mensupları tarafından ifa edileceğinde kuşkusuz olduğundan; merkezlerin, bunların işletenleri ve personelinin yönetmelik kapsamına alınmasında da, kamu yararına, hizmet gereğine ve üst hukuk normuna aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 8'inci maddesinin 1, 2 ve 5'i'nci fıkralarının, 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasının, 10'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının ve Ek-1 nolu listenin uzman tabip/tabip bölümünün iptali istemine gelince;
Davacı Birlik tarafından, uzman tabibin uzmanlık dalının ne olduğunun belirtilmemesi ve fizik ve tedavi ve rehabilitasyon uzmanının zorunlu personel arasında sayılmaması sebebiyle düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Yönetmeliğin 8'inci maddesinin 1'inci fıkrasında; "Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde sadece akut tedavisi tamamlanmış ve konaklamalı tesiste konaklayan ve tedavisi ilgili hekimi tarafından planlanmış veya bu merkezin hekimlerince planlanacak kişilere yönelik hizmetler ilgili mevzuatına göre Bakanlıkça ruhsatlandırılması halinde verilebilir." hükmü, 2'nci fıkrasında da, "Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde, fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin ruhsata esas mevcut hekim kadro ve kapasiteleri kullanılarak hizmet sunulur." hükmü, 5'inci fıkrasında ise, "Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin, bünyesinde hizmet alan hastaların yatarak veya ileri teşhis ve tedaviye ihtiyaç duyması durumlarında hastalarını gönderilebileceği en az bir sağlık tesisiyle tedavi sözleşmesi yapmış olması zorunludur." hükmü yer almaktadır.
Söz konusu düzenlemede yer verilen "ilgili hekim" ibaresinden, yataklı tedavi kurumlarında hastanın akut fizik tedavisini yapan fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanının anlaşılacağı tabiidir. Bir başka ifadeyle; 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanunun eki çizelgelerde, belirli bir veya birkaç ana dala bağlı olmak üzere 43 ana dal ve 45 yan dal uzmanlığına yer verildiği, Yönetmelik kapsamında yaşlı ve engelli kişilere yönelik hizmetlerde, farklı uzmanlık dallarından da yardım alınması karşısında, hizmeti veren kişiyi sınırlandıran fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı yerine tedavinin uzmanı olan "ilgili hekim" ibaresine yer verilmesinde hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır. Ayrıca, Yönetmeliğin ek-1 nolu listesinin uzman tabip/tabip bölümünde de, 1219 sayılı Kanuna aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasında, "Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde, Bakanlığın planlamalarından istisna olarak, yabancıların çalışma izinlerine dair mevzuat çerçevesinde yabancı personel çalıştırılabilir. Ayrıca, diğer özel sağlık kuruluşlarıyla yapılacak kurumsal sözleşme çerçevesinde uzman hekim/hekim çalıştırılabilir." hükmüne yer verilmiş olup; yurtdışından gelen hastalar ile ülkemizde bulunan sınırlı fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı sayıları göz önüne alındığında, Türkiye'de mesleklerini icra etmek isteyen yabancı sağlık meslek mensuplarının özel sağlık kuruluşlarında çalışmalarına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yayımlanan Yabancı Sağlık Meslek Mensuplarının Türkiye'de Özel Sağlık Kuruluşlarında Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelikte belirtilen şartları yerine getirdikleri takdirde yabancı personelin çalıştırılmasına dair düzenlemede hizmet gereği ve kamu yararı yönlerinden hukuka aykırılık görülmemiştir.
Nitekim, Yabancıların Türkiye'de çalıştırılmalarıyla ilgili olarak 27/05/2012 günlü, 28305 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7'nci maddesiyle değiştirilen esas Yönetmeliğin Ek 1'inci maddesine eklenen 11'inci fıkrasının iptali istemiyle açılan dava 1219 sayılı Kanunda ülkemizde çalışacak hekimlerin Türk vatandaşı olması zorunluluğunun kaldırılması karşısında, özel sağlık kuruluşlarında yabancı hekim ve hekim dışı sağlık meslek mensubu çalıştırabileceğine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle Danıştay 15. Dairesinin 1.4.2015 gün ve 2015/1860 sayılı kararıyla reddedilmiş ve bu kısım Danıştay İdari Dava Dairelerinin 27.12.2017 gün ve 2017/4587 sayılı kararıyla onanmıştır.
Öte yandan; Yönetmeliğin 10'uncu maddesinin 1'inci fıkrasında da, "Tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmetleri, aynı il içerisindeki diğer sağlık kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla temin edilebilir. Aynı ilde bu hizmetlerin alınabileceği sağlık kuruluşunun olmaması hâlinde, bu hizmetler, en yakın başka bir ildeki sağlık kuruluşundan alınabilir." hükmü yer almakta olup; aynı il içerisindeki diğer sağlık kuruluşlarından hizmet alımı yoluna gidilerek, gereksiz tüketimin önüne geçilmesi ve hizmetin sunumunda kolaylık sağlanması amacını taşıyan uygulamada kamu yararı, üst hukuk normu ve hizmet gereğine aykırılık bulunmamaktadır.
Ayrıca; davacı Birlik tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 21/04/2022 tarihinde davacıyı temsilen Av. …'ın, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 15/05/2018 tarih ve 30422 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin, 8. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci fıkralarının, 9. maddesinin ikinci fıkrasının, 10. maddesinin birinci fıkrasının ve Ek-1 sayılı listenin uzman tabip/tabip bölümünün hukuka aykırı olduğu iddiasıyla; 1., 3., 5. ve 8. maddelerinin ise eksik düzenleme nedeniyle iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği; ek 11. maddesinde de, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemlerin Sağlık Bakanlığınca denetleneceği; olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenlerin, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılacağı; özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşlarının, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılacağı; Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşlarının iki defa uyarılacağı; uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verileceği; Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına, personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanacağı; bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezalarının bir kat artırılarak uygulanacağı; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyetinin on güne kadar durdurulacağı; aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunun bulunması hâlinde idari yaptırımların sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanacağı; bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu; bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
663 sayılı -Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin yayımı tarihi olan 15/05/2018 tarihindeki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin -09/07/2018 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile mülga- 8. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, "Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak."; (c) bendinde, "Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek."; (e) bendinde, "Sağlık kurum ve kuruluşlarının mevzuata, Bakanlık politika ve düzenlemelerine uyumunu denetlemek, gerekli yaptırımları uygulamak."; (i) bendinde, "Sağlık turizmi uygulamalarının geliştirilmesine yönelik düzenlemeler yapmak, ilgili kurumlarla koordinasyon sağlamak." ve "Düzenleme yetkisi" başlıklı 40. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." yönünde düzenlemeler yer almıştır.
Dava konusu düzenlemenin yürürlüğünden sonra 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde de aynı doğrultuda düzenlemelere yer verilmiş; bu kapsamda Kararname'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (ı) bendinde, sağlık turizmi uygulamalarının geliştirilmesine yönelik düzenlemeler yapmak, ilgili kurumlarla koordinasyonu sağlamak Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak, yataklı tedavi dışında kalan ayaktan sağlık hizmetleri kapsamında verilecek konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetleriyle termal, engelli bakımı hizmetleri ve yaşlı bakımı hizmetlerinin birlikte verilebildiği konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin; açılmasına, kapsamına, taşıması gereken fiziki şartlarına, asgari personel standartlarına, izinlerine, ruhsatlandırılmalarına, belgelendirilmelerine, faaliyetlerine ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Konaklamalı Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Merkezleri Hakkında Yönetmelik 15/05/2018 tarih ve 30422 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
Hukuki Değerlendirme:
Dava konusu Yönetmeliğin 1., 5. ve 8. maddelerinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemine ilişkin olarak:
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin yataklı tedavi dışında kalan ayaktan sağlık hizmetleri kapsamında verilecek konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetleriyle termal, engelli bakımı hizmetleri ve yaşlı bakımı hizmetlerinin birlikte verilebildiği konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin; açılmasına, kapsamına, taşıması gereken fiziki şartlarına, asgari personel standartlarına, izinlerine, ruhsatlandırılmalarına, belgelendirilmelerine, faaliyetlerine ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulduğu belirtilmiş; 5. maddesinde, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin özelliklerine; 8. maddesinde ise, anılan merkezlerin konaklama tesisinde açılması ve faaliyet esaslarına yer yerilmiştir.
Davacı tarafından, Yönetmelik maddelerinde, konaklamalı bakım ve rehabilitasyon hizmetleri verilmek üzere açıldığı belirtilen merkezlerin, faaliyet alanları ve hizmet kapsamlarının açıklanmadığı, merkezlerde sağlık hizmeti sunumuna ihtiyacı olan bireyin tanımlanmadığı, hangi hallerde bu merkezlerde sağlık hizmeti kararı verileceğine ilişkin açık bir düzenlemenin bulunmadığı; bu alandaki hizmet gereksinimlerine dönük olarak, toplumdaki hangi özellikli gruplara nasıl bir planlama ile ne tür hizmetlerin verileceğine yönelik hükümlerin bulunmadığı; konaklama tesislerinde verilebilecek sosyal hizmetler ve sağlık hizmetlerinin hangi kapsamda sunulacağı, nasıl bir iş çeşidi ve yükünü oluşturacağı ve buna göre bulundurulması gereken personelin türü ve sayısı konusundaki düzenlemelerin de nitelikli bir hizmeti güvence altına alacak yeterlilikten uzak olduğu; bu bağlamda, Yönetmeliğin amacına, merkezin özelliklerine, faaliyet esaslarına ilişkin olan, ancak içermesi gereken kurallardan yoksun olarak bulunan dava konusu düzenlemelerin hukuka aykırılık teşkil ettiği ve eksik düzenleme nedeniyle iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Dava konusu Yönetmelik hükümlerinin incelenmesinden; konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin, bir konaklama tesisinde, fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin veya fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezi yanında termal merkez veya engelli veya yaşlı bakım merkezinden en az birinin hizmet verdiği merkez ya da bir engelli veya yaşlı bakım merkezinde, fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin veya fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezi yanında termal merkezin birlikte hizmet verdiği merkez olarak tanımlandığı; anılan düzenlemeler ile fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin kurulmasının amaçlanmadığı, Yönetmeliğin amacının, her biri kendi mevzuatı uyarınca kurulan ve faaliyet gösteren fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezi, engelli bakım merkezi, yaşlı bakım merkezi, termal merkez ve konaklama tesisinin konaklamalı biçimde ayakta tedavi hizmeti kapsamında birlikte hizmet verebilmelerinin sağlanması olduğu, dolayısı ile konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin gerek 3153 sayılı Kanun'da öngörülen müessese, gerekse Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte tanımlanan muayenehane statüsünde olmadığı; Yönetmeliğin 9. maddesi ve eki Ek-1'de bu merkezlerde çalıştırılacak personele ilişkin esasların belirlendiği, Yönetmeliğin 6. maddesinde de açıkça vurgulandığı üzere, gerek fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin gerekse konaklama tesisi, engelli bakım merkezi, yaşlı bakım merkezi ve termal merkezin kendi mevzuatında belirlenen esaslar çerçevesinde yürütüleceği; dolayısıyla her bir merkezin faaliyet alanı, hizmet kapsamı, istihdam etmekle yükümlü personel türü ve sayısı gibi hususların tabi oldukları kendi mevzuatına göre belirleneceği, bu çerçevede Yönetmelik kapsamındaki merkezlerde verilecek fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetlerinin akut tedavisi tamamlanmış ve tedavisi ilgili hekim tarafından planlanmış veya merkez hekimince planlanacak olan kişilere sunulan sağlık hizmeti ile sınırlı olduğunun açıkça düzenlendiği, buna göre davacının iddiasının aksine her bir merkezin tâbi olacağı kuralların hukuki belirlik ilkesi çerçevesinde açıklığa kavuşturulduğu anlaşılmakla, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek tesis olunan dava konusu düzenlemelerde davacının iddiaları doğrultusunda bir eksiklik ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 2. ve 3. maddesinin iptali istemine ilişkin olarak:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, üniversiteler, belediyeler, gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından, konaklamalı olarak, yataklı tedavi hizmetleri dışında kalan konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon, termal, engelli ve yaşlı bakımı hizmetlerini vermek üzere açılacak konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerini, bunların işletenlerini ve personelini kapsar.” hükmüne; 3. maddesinde de, Yönetmeliğin dayanağı olan yukarıda zikredilen mevzuata yer verilmiştir.
Davacı tarafından, 1219 sayılı Kanun ve Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik uyarınca özel hastaneler haricinde kalan ayakta sağlık hizmeti veren merkezler, poliklinikler ya da muayenehaneler gibi özel sağlık kuruluşlarının hekimler tarafından açılıp işletilebildiği, ilgili mevzuatı uyarınca fizik tedavi ve rehabilitasyon müesseselerini açmaya yetkili kişilerin fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı hekimler olduğu, dava konusu 2. maddeyle otel sahiplerine ya da herhangi bir özel hukuk tüzel kişisine hekim yetkisinin verilmesinin, hem toplum sağlığına zararlı hem de hekimlik mesleğine ilişkin kurallara aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Dava konusu Yönetmelik bir bütün olarak incelendiğinde, yukarıda belirtildiği üzere, Yönetmelik ile fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin kurulmasının amaçlanmadığı, Yönetmeliğin amacının, halihazırda davalı Bakanlıkça 3153 sayılı Radiyoloji, Radiyom ve Elektrikle Tedavi ve Diğer Fizyoterapi Müesseseleri Hakkında Kanun ve Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik uyarınca ruhsatlandırılmış olan fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin (müessese), her biri kendi mevzuatı uyarınca kurulan ve faaliyet gösteren engelli bakım merkezi veya yaşlı bakım merkezi ya da konaklama tesisinin bünyesinde ayakta tedavi hizmeti kapsamında konaklamalı olarak hizmet verebilmelerinin sağlanması olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, yataklı tedavi hizmetleri dışında kalan ayakta tedavi hizmetleri kapsamında konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon, termal, engelli ve yaşlı bakımı hizmetlerini vermek üzere Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, üniversiteler, belediyeler, gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından mevzuatına uygun olarak açılacak merkezlerde sunulacak sağlık hizmetlerinin yasal düzenlemeler uyarınca mutlaka ilgili branş hekimi/uzman hekim ile diğer sağlık meslek mensupları tarafından ifa edileceğinde kuşku bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu 2. maddede hukuka aykırılık görülmemektedir.
Yönetmeliğin dava konusu 3. maddesine gelince; konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin, termal merkez veya engelli veya yaşlı bakım merkezini barındırıyor olmasının, dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanunu ile 633 sayılı Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine yer verilmesi zorunluluğunu doğurmayacağı açık olduğundan, davacının Yönetmeliğin 3. maddesine ilişkin bu yöndeki iddialarına da itibar edilmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin beşinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak:
Yönetmeliğin 8. maddesinin beşinci fıkrasında, "Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinin, bünyesinde hizmet alan hastaların yatarak veya ileri teşhis ve tedaviye ihtiyaç duyması durumlarında hastalarını gönderilebileceği en az bir sağlık tesisiyle tedavi sözleşmesi yapmış olması zorunludur.” kuralına yer verilmiştir.
Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezleri tarafından dava konusu Yönetmelik kapsamında verilen hizmetin, sadece akut tedavisi tamamlanmış ve konaklamalı tesiste konaklayan ve tedavisi ilgili hekimi tarafından planlanmış veya bu merkezin hekimlerince planlanacak kişilere yönelik hizmetleri kapsadığı görülmektedir. Bu haliyle anılan hizmeti alan hastaların yatarak veya ileri teşhis ve tedaviye ihtiyaç duyması durumlarında merkezin bir sağlık tesisiyle tedavi sözleşmesi yapmış olması, tedavinin tamamlanıp akamete uğramaması, dolayısıyla hastaların mağdur olmamaları için elzemdir.
Bu durumda, anılan hükmün, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile insan sağlığının korunması için gereken düzenlemeleri yapmak konusunda Devlete yüklenen pozitif yükümlülük çerçevesinde getirildiği anlaşıldığından, söz konusu düzenlemede, kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Ek-1 sayılı listenin uzman tabip/tabip bölümünün iptali istemine ilişkin olarak:
Yönetmeliğin “Açılması ve faaliyet esasları" başlıklı 8. maddesinde, "(1) Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde sadece akut tedavisi tamamlanmış ve konaklamalı tesiste konaklayan ve tedavisi ilgili hekimi tarafından planlanmış veya bu merkezin hekimlerince planlanacak kişilere yönelik hizmetler ilgili mevzuatına göre Bakanlıkça ruhsatlandırılması halinde verilebilir.
(2) Konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde, fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinin ruhsata esas mevcut hekim kadro ve kapasiteleri kullanılarak hizmet sunulur.” kuralına yer verilmiş; Yönetmelik eki Ek-1'de bu merkezlerde çalıştırılacak asgari personel arasında uzman tabip/tabip de sayılmıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinde adı geçen "ilgili hekim"in, hastanın fizik tedavisini planlayan, alanında uzman hekim olduğu, "merkezin hekimi" tabirinin konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde istihdam edilecek uzman hekimleri, Ek-1 sayılı ekinde geçen "uzman tabip" ibaresinin de ilgili hizmet tanımına uygun branşa sahip tabibi ifade ettiği, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde alanın uzmanı olmayan hekimce tanı konulup tedavinin de bu hekimlerce ya da yardımcı sağlık personelince uygulanmasına yönelik bir düzenlemenin bulunmadığı, Yönetmelikte yer alan düzenlemelerin, 1219 sayılı Kanun hükümleri ile birlikte uygulanacağı, ilgili hekimce planlanan tedaviye bağlı olarak gerekli hizmetin sunulacağı hususlarının açık olduğu görülmekle anılan düzenlemede üst hukuk normları ile hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak:
Yönetmeliğin “Personel esasları"nı düzenleyen 9. maddesinin ikinci fıkrasında, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde, Bakanlığın planlamalarından istisna olarak, yabancıların çalışma izinlerine dair mevzuat çerçevesinde yabancı personel çalıştırılabileceği, ayrıca, diğer özel sağlık kuruluşlarıyla yapılacak kurumsal sözleşme çerçevesinde uzman hekim/hekim çalıştırılabileceği kuralına yer verilmiştir.
Türkiye’de mesleklerini icra etmek isteyen yabancı sağlık meslek mensuplarının özel sağlık kuruluşlarında çalışmalarına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 22/02/2012 tarih ve 28212 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yabancı Sağlık Meslek Mensuplarının Türkiye'de Özel Sağlık Kuruluşlarında Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliğin "Çalışma başvurusu" başlıklı 6. maddesinde, yabancı sağlık meslek mensubu tarafından çalışmak istenilen özel sağlık kuruluşuna başvuru yapılacağı, başvuru dosyasının, Bakanlıkça planlama kapsamında ve Yönetmelik ekinde yer alan belgeler açısından değerlendirileceği, uygun bulunması halinde yabancı sağlık meslek mensubunun diplomasının tescil edilerek mesleğini icra etmesinin Bakanlıkça uygun bulunduğuna dair belge düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Buna göre, Türkiye’de mesleklerini icra etmek isteyen yabancı sağlık meslek mensuplarının özel sağlık kuruluşlarında çalışmalarının, Bakanlıkça yapılacak planlama kapsamında olduğu görülmektedir.
Her ne kadar davacı tarafından, anılan düzenlemeyle yabancı hekimlerin Bakanlık planlamalarından istisna olarak çalıştırılmalarına izin verildiği, Türk vatandaşı hekimler aleyhine olacak biçimde yabancı hekimlere tanınan bu kadro muafiyetinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüşse de; davalı idarenin savunmaları incelendiğinde, en temel insan haklarından olan sağlıklı yaşam hakkının ticari amaçlar güdülerek ihlal edilmemesi için, idareye verilen özel sektörde faaliyet gösteren sağlık kuruluşlarına yönelik denetim ile çalışma usul ve esaslarını düzenleme yetkisi çerçevesinde, planlamanın amacının, atıl kapasite ve kaynak israfına neden olmadan sağlık insan gücünün kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde ülkede dengeli dağılımının sağlanması olduğu, buna göre ülkemizde fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı sayısının sınırlı olduğu, dava konusu düzenleme ile, bu merkezlere özgü olacak şekilde, Yabancı Sağlık Meslek Mensuplarının Türkiye'de Özel Sağlık Kuruluşlarında Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelik uyarınca ülkemizde çalışma imkânına sahip fizik tedavi ve rehabilitasyon uzmanı hekimlerin özel sektörde istihdam edilerek sunulan sağlık hizmetinin kalite, verim ve ulaşılabilirliğinin artırılmasının sağlanmasının amaçlandığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik hükmünde bu yönden hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Ayrıca davacı tarafından, kurumsal sözleşme ile hekim çalıştırılabilmesine ilişkin düzenlemenin, hekimin çalışma hürriyetini zedelediği, birden çok yerde çalışmanın toplum ve hekim yararına olmadığı, hekim için baskı aracı olduğu iddia edilerek iptali istenilmekte ise de; düzenleme ile özel sağlık kuruluşlarında kadrolu olarak çalışan hekimlere, konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezlerinde kurumsal sözleşme ile çalışma imkanı tanındığı, böylece, planlama kapsamındaki kısıtlı tabip insan gücünün verimli kullanılabilmesinin amaçlandığı, düzenlemenin hekimin çalışma hürriyetini zedelemediği gibi sağlık hizmeti sunumunda verimi ve ulaşılabilirliği sağlaması sebebiyle toplum ve hekim yararına olduğu anlaşılmakla, anılan düzenlemede de hukuka aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin birinci fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak:
Yönetmeliğin “Hizmet alımı yoluyla karşılanabilecek hizmetler" başlıklı 10. maddesinde, "Tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmetleri, aynı il içerisindeki diğer sağlık kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla temin edilebilir. Aynı ilde bu hizmetlerin alınabileceği sağlık kuruluşunun olmaması hâlinde, bu hizmetler, en yakın başka bir ildeki sağlık kuruluşundan alınabilir.” kuralı yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik hükmünün incelenmesinden; düzenleme ile konaklamalı fizik tedavi ve rehabilitasyon merkezinde tıbbi laboratuvar ve görüntüleme merkezinin kurulması zorunluluğunun önüne geçildiği, hastası az olan merkezlerin hizmet alımı yoluyla bu ihtiyacını gidermesinin amaçlandığı, ayrıca, aynı ilde bu hizmetlerin alınabileceği sağlık kuruluşunun olmaması halinde bu hizmetlerin, en yakın başka bir ildeki sağlık kuruluşundan hizmet alımı yoluyla temin edilebileceğinin öngörülmesinin de, asli hizmet olan fizik tedavi ve rehabilitasyon sağlık hizmetinin bütün şartlar sağlandığı hâlde, sırf bazı tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmetinin aynı ilde alınamamasından dolayı, fizik tedavi ve rehabilitasyon hizmetinin sunulamamasının önüne geçilmesinin kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hedeflendiği ve bu kapsamda en yakın ilden tıbbi laboratuvar ve görüntüleme hizmeti alımına izin verildiği, öte yandan laboratuvar ve görüntüleme hizmetlerinin diğer sağlık kuruluşlarından temininin zorunlu kılınmadığı ve ihtiyari bırakıldığı anlaşılmakla, anılan hükümlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL
yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/04/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.