T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7075
Karar No : 2022/4536
DAVACI : …
DAVALI : … / …
(Mülga …)
VEKİLLERİ : … Genel Müdürü …
Av. …
DAVANIN_KONUSU : Gazi Üniversitesi Tıp Fakültesi İç Hastalıkları/Hematoloji bilim dalında profesör kadrosunda görev yapan davacı tarafından, 20/07/2007 tarih ve 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Banka promosyonları" konulu 2007/21 sayılı Genelge'nin 5. maddesini değiştiren ve 05/08/2008 tarih ve 26958 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2008/18 sayılı Genelgenin eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Banka promosyonlarını düzenleyen 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin, 05/08/2008 tarihli ve 26958 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2008/18 sayılı Genelge ile 5. maddesinin ''Dağıtılacak Promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir.'' şeklinde değiştirildiği, söz konusu değişiklikten önceki düzenlemede, "her personel için eşit tutarlarda aktarılmak suretiyle altı aylık periyotlarla ödenecektir." hükmü öngörülmüş iken, dava konusu değişiklik ile promosyon ödemesinin esaslarının düzenlenmediği ve bu şekilde kurum yöneticilerine sebepsiz, sınırsız ve dolayısıyla keyfi uygulama hakkının verildiği algısı ile adaletsiz uygulamalara hukuki zemin yaratıldığı, oysa 2008/18 sayılı Genelge'yi dikkate alan ve bu konudaki takdir yetkisini adil kullanan Adalet Bakanlığınca ve Sosyal Güvenlik Kurumunca personel maaşlarına (gelire) endeksli promosyon ödemesinin yapıldığı, Gazi Üniversitesi Rektörlüğüne 2008/18 sayılı Genelge değişikliği sonucu ödenecek olan promosyonlar hakkında değişik tarihlerde yaptığı başvurularına olumlu bir cevap alamadığı ve sonuç olarak üniversitede çalışan tüm hak sahiplerine "gelirlerine göre banka promosyonu dağıtımını sağlayacak adil bir düzenlemenin yapılmasının zaruri olduğu", banka promosyonlarının gelire endeksli ve adaletli bir şekilde ödenebilmesi için uygulamada birliğin sağlanması gerektiği, bu hususa ilişkin takdir yetkisinin kurumlara bırakılmasının adaletsiz uygulamalara sebebiyet verdiği, bu birliğin Genelge ile sağlanması gerektiği, bu nedenle Genelge'nin eksik düzenleme içerdiği, banka promosyonlarının, maaş ve ek ödemelerin bir unsuru olduğu, dolayısıyla banka tarafından maaşı yüksek olan personelden daha fazla işletme geliri elde ettiğinden o kişilere daha fazla promosyon ödenmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ_SAVUNMASI : Kamu görevlilerinin aylık ve ücretlerinin 657 sayılı Kanun'un 164. maddesi gereğince çıkarılan, aylıkların banka aracılığıyla ödenmesine ilişkin 34 sıra nolu Genel Tebliğ'de belirtilen esas ve usuller çerçevesinde bankalar vasıtasıyla ödendiği, bu amaçla kamu kurum ve kuruluşları ile bankalar arasında aylık ve ücret ödeme protokollerinin yapıldığı, promosyon olarak adlandırılan ek mali imkanların da bu protokoller uyarınca verilecek bankacılık hizmetlerinden biri olarak sunulduğu, dolayısıyla banka promosyonlarının kamu görevlilerinin aylık ve ücretlerinin bir unsuru olmayıp kamu idareleri ile bankalar arasında sözleşme hukuku çerçevesinde akdedilen protokolde karşılığını bulan ödemeler niteliğinde olduğu, dava konusu değişiklikle banka promosyonlarının ödeme takvimi ve tutarı konularının bankalarla kurumlar arasında yapılan protokollere bırakıldığı, promosyonların dağıtımında esas alınacak usulün niteliği itibarıyla uygulamaya ilişkin olduğu, kurumların teşkilatı, personel yapısı ve hareketlerine göre değişebileceği göz önüne alındığında genel bir düzenlemeye konu edilmesi yerine kamu kurumlarının bankalarla yaptıkları protokoller kapsamında ele alınması amacıyla Genelge ile idarelere takdir yetkisinin sunulduğu ve kamu kurumlarına promosyon dağıtım usulü hususunda teşkilat ve personel yapılarına uygun yöntemleri tercih etmeleri imkanının tanındığı, promosyonun dağıtım usulüne dair genel bir düzenleme yapılması halinde idarelerin takdir yetkisinin sınırlanacağı ve bu hususun sözleşme hukukuna aykırı uygulamalara sebep olabileceği, Büro Emekçileri Sendikası tarafından aynı konuda açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 29/11/2012 tarihli ve E:2008/8244, K:2012/6193 sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği, anılan kararın İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından onanarak kesinleştiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 20.7.2007 tarih ve 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Banka promosyonları" konulu 2007/21 sayılı Genelge'nin 5.maddesini değiştiren ve 5.8.2008 tarih ve 26958 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2008/18 sayılı Genelgenin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemiyle açılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164. maddesinde; Kanun kapsamındaki personele çeşitli adlar altında yapılan ayni ve nakdi tüm ödemelerle ilgili esas ve usulleri belirlemek, tahakkuk ve ödemeye karar almak hususunda Maliye Bakanlığı yetkili kılınmış; bu bağlamda aylık ve ücret ödemeleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından çıkartılan işlem tarihinde yürürlükte bulunan (Mülga) 6 sıra nolu Genel Tebliğin 2. maddesinde, "İlgili tahakkuk dairesi, banka şubesinin kurum ya da kuruluşa yakınlığı, lokal genişliği, personel, makine ve ekipman imkanları, işlem hacmi, otomasyon uygulamasına geçip geçmediği, otomatik para çekme makineleri (ATM) vasıtasıyla para çekme imkanı sağlaması gibi hususları dikkate alarak aylıkların hangi banka ve şubeden ödeneceğini belirleyecektir..."; 3. maddesinde de; "Yukarıda açıklandığı şekilde belirlenecek banka şubesi ile aylıkların zamanında ödenmesini sağlayan ve bunun için gerekli şartlar ve alınacak tedbirler ile bu Tebliğde belirtilen esasları içerecek şekilde bir protokol yapılacaktır..." düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu çerçevede, önceki yıllarda kamu idareleriyle kuruluşlarının aylıkların ödeneceği bankalarla protokol imzalamaları karşılığında, bankalar, yapılan bu protokoller karşılığında sunacakları hizmet kalitesinin dışında ilgili kurumlara promosyon adı altında ayni veya nakdi ek mali imkanlar sunmuş; ancak sunulan bu ek mali imkanların tasarrufuna ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığından uygulamada bu imkanlar kurum hizmetlerine tahsis edilmiş ve/veya çalışanlara paylaştırılmış, yani bu husus ilgili kurumların takdirine bırakılmıştır.
"Banka promosyonları" konulu, 20.7.2007 tarih ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle, bankalar tarafından sunulan ek mali imkanların tasarrufuna ilişkin olarak kamu kurum ve kuruluşları arasında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla gerekli düzenlemeler yapılmıştır.
2007/21 sayılı Genelgenin 5.maddesinde, "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba her personel için eşit tutarda aktarılmak suretiyle altı aylık periyotlarla ödenecektir." hükmüne yer verilmiş iken, bu kural dava konusu olan 2008/18 sayılı Genelge ile "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir." şeklinde değiştirilmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu Genelge hükmü ile kamu kurumlarının, bankalarla yaptıkları sözleşmelerle personele ödenecek promosyon miktarını belirlemede serbest bırakıldığı, bu durumun aynı işi yapan ve aynı hizmeti üreten kamu çalışanları yönünden farklı miktarda promosyon ödemelerine yol açarak eşitsiz uygulamaya neden olduğu, nitekim çalıştığı kurum tarafından gelire göre değil herkese eşit promosyon dağıtımına devam edildiği, bu durumun, dolayısıyla bu konuda açık düzenleme içermeyen Genelgenin hukuka aykırı olduğu öne sürülerek dava konusu maddenin iptali istenilmektedir.
Davacının iddia ettiği gibi tüm kamu çalışanları aynı işi yaparak aynı hizmeti üretmedikleri gibi kamu çalışanların herbirinin farklı görev ve stütüleri nedeniyle farklı miktarda ücret aldıkları tartışmasız olup, dava konusu Genelge ile promosyonların ödenme şeklinin her kurumun kendi insiyatıfine bırakılarak kurumlar tarafından çalışanlar yönünden farklı uygulamaların ortaya çıkması ve kamu kurumlarında personele farklı uygulamaların yapılması sonucunun doğacağı ve kamu kurumlarında çalışan personel yönünden hakkaniyete aykırı uygulamaların ortaya çıkacağı anlaşılmakla, uygulama birliğinin sağlanması amacıyla yürürlüğe konulan 2008/18 sayılı Genelgede promosyonların ödenme şeklinin açıkça düzenlenmesi gerekirken eksik düzenleme içeren madde hükmünde dayanağı mevzuat hükümlerine uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle, 20.7.2007 tarih ve 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Banka promosyonları" konulu 2007/21 sayılı Genelge'nin 5.maddesini değiştiren ve 5.8.2008 tarih ve 26958 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2008/18 sayılı Genelgenin eksik düzenleme nedeniyle iptali yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 18/10/2022 tarihinde, davacı … 'nın ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Gazi Üniversitesi Tıp Fakültesi …/… bilim dalında profesör kadrosunda görev yapan davacı tarafından, görevli bulunduğu Gazi Üniversitesi Rektörlüğü ile … Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü arasında, 01/01/2018-31/12/2022 tarihleri arasında geçerli olmak üzere 20/12/2017 tarihinde imzalanan aylık ve promosyon ödenmesine ilişkin protokole istinaden her personelin hesabına eşit oranda promosyon yatırılması üzerine, 20/07/2007 tarih ve 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Banka promosyonları" konulu 2007/21 sayılı Genelge'nin 5. maddesini değiştiren ve 05/08/2008 tarih ve 26958 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2008/18 sayılı Genelgenin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 164. maddesinde, Kanun kapsamındaki personele çeşitli adlar altında yapılan ayni ve nakdi tüm ödemelerle ilgili esas ve usulleri belirlemek, tahakkuk ve ödemeye karar almak hususunda Maliye Bakanlığı yetkili kılınmış; bu bağlamda aylık ve ücret ödemeleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından çıkartılan işlem tarihinde yürürlükte bulunan (Mülga) 6 sıra nolu Genel Tebliğin 2. maddesinde, "İlgili tahakkuk dairesi, banka şubesinin kurum ya da kuruluşa yakınlığı, lokal genişliği, personel, makine ve ekipman imkanları, işlem hacmi, otomasyon uygulamasına geçip geçmediği, otomatik para çekme makineleri (ATM) vasıtasıyla para çekme imkanı sağlaması gibi hususları dikkate alarak aylıkların hangi banka ve şubeden ödeneceğini belirleyecektir." hükmüne; 3. maddesinde de, "Yukarıda açıklandığı şekilde belirlenecek banka şubesi ile aylıkların zamanında ödenmesini sağlayan ve bunun için gerekli şartlar ve alınacak tedbirler ile bu Tebliğde belirtilen esasları içerecek şekilde bir protokol yapılacaktır." hükmüne yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Kanunun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsadığı; 83. maddesinde ise, bu Yasa hükümlerinin Bakanlar Kurulunca yürütüleceği öngörülmüş, böylece davalı idare mali konularda düzenleme yapma konusunda yetkili kılınmıştır.
12/05/2007 tarihli ve 26520 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2007/12069 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 16/10/2006 tarihli ve 2006/11188 sayılı Kararname eki "Mevduat ve Kredi Faiz Oranları ve Katılma Hesapları Kâr ve Zarar Katılma Oranları ile Özel Cari Hesaplar Dahil Bu İşlemlerde Sağlanacak Diğer Menfaatler Hakkında Karar"ın 4. maddesinin 1. fıkrasında değişiklik yapılmıştır. Anılan madde; "Mevduata faiz dışında, katılma hesaplarına ise kâr payı dışında menfaat temin edilemez. Mevduat ve katılım fonu sahipleri lehine verilecek özel sigorta teminatı ve operasyonel işlemlerin tamamlanması için gereken tutarın ödemeden önce belirli bir hesaba yatırılması haricinde belirli bir mevduat veya katılım fonu bakiyesinin bankada tutulması zorunluluğunun bulunmaması kaydıyla maaş ödeme ve/veya belirli hizmetlerin sunulması kapsamında yapılan protokoller uyarınca anlaşma yapılan kurumlara ve/veya kurum çalışanlarına sağlanacak ayni veya nakdi menfaatler bu düzenlemenin dışındadır." şeklinde değiştirilerek bankalar ile kurumlar arasında yapılan protokollerin hukuksal dayanağı oluşturulmuştur.
Dava konusu Genelgenin yürürlüğe konulduğu tarihteki haliyle Anayasanın 112. maddesinde, "Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur.
...
Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan mevzuata dayanılarak çıkarılan ve 20/07/2007 tarihli, 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2007/21 sayılı, "Banka promosyonları" konulu Başbakanlık Genelgesinin 5. maddesinde, "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba her personel için eşit tutarda aktarılmak suretiyle altı aylık periyotlarla ödenecektir." kuralına yer verilmiş iken; bu kural, dava konusu olan ve 05/08/2008 tarihli, 26958 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2008/18 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir." şeklinde değiştirilmiştir.
Dava Konusu Düzenlemenin İncelenmesi:
20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 2007/21 sayılı, "Banka promosyonları" konulu Başbakanlık Genelgesiyle, bankalar tarafından sunulan ek mali imkanların tasarrufuna ilişkin olarak kamu kurum ve kuruluşları arasında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla gerekli düzenlemeler yapılmıştır.
Bu kapsamda, Genelgenin ilk haliyle (2007/21 sayılı Genelgenin) 5. maddesinde, dağıtılacak promosyonun her personelin hesabına eşit olarak yatırılacağı öngörülmüş iken; dava konusu değişiklik (2008/18 sayılı Genelge) ile "eşit şekilde dağıtım esası"na ilişkin düzenleme yürürlükten kaldırılarak promosyonların personele dağıtım usulü ilgili kamu kurumlarının takdirine bırakılmıştır.
Davacı tarafından, kamu personeline, gelirine endeksli promosyon ödemesinin yapılması gerekirken promosyonun ne şekilde ödeneceği hususunda dava konusu Genelge'de düzenleme yapılmayarak kamu kurumlarının, bankalarla yaptıkları protokollerle personele ödenecek promosyon miktarının belirlenmesinde serbest bırakıldığı, bu durumun aynı işi yapan ve aynı hizmeti üreten kamu çalışanları yönünden farklı miktarda promosyon ödemelerine yol açarak eşitsiz uygulamaya neden olduğu ileri sürülerek görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinin, dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde ise, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Anayasanın 124. maddesi, idarenin düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmakta olup, Anayasanın 123. maddesi gereği kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenen idarenin, bu görev alanlarını ilgilendiren yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak, başka bir ifadeyle normlar hiyerarşisi ilkesine uygun olmak şartıyla yönetmelik ve adsız düzenleyici işlem tesis edebileceği kuşkusuzdur. Bununla birlikte, 124. maddede, idareyi düzenleyici işlem yapma yetkisini kullanmaya zorlayan bir kurala yer verilmediği de açıktır.
Buna göre, banka promosyonlarının dağıtım esasına yönelik dayanak mevzuatta açık ve sınırlayıcı bir hüküm bulunmadığı, bu konunun idarelerin takdir yetkisine bırakıldığı, bakanların görevlerinin anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmekle görevli bulunan davalı idareyi (mülga Başbakanlığı) de bu alanda düzenleme yapmaya zorlayıcı bir hükmün bulunmadığı dikkate alındığında; dava konusu düzenlemenin hukuka ve normlar hiyerarşisi ilkesine uygun olduğu, promosyonların ödenmesine yönelik ilkenin her kurumun kendi inisiyatifine bırakılmasının mevzuata ve hizmet gereklerine aykırı bir yönü bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, protokol imzalayan kamu kurumlarının anılan promosyonları hukuka aykırı kullanıp kullanmadığı hususunun dava konusu edilmesi suretiyle yargı denetimine tabi tutulabileceği de açıktır.
Nitekim, Dairemizin E:2008/8244 sayılı esasına kayden aynı istemle açılan başka bir davada, Dairemizin 29/11/2012 tarihli ve K:2012/6193 sayılı kararıyla, 20/07/2007 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 2007/21 sayılı Genelgeden önce çıkarılmış herhangi bir düzenleme bulunmadığından, idarelerin, bankalar tarafından verilen promosyonları kamu yararı amacıyla kullanma veya personele dağıtma, başka bir ifadeyle, promosyonların kullanma şeklini belirleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu, 2008/18 sayılı Genelgede dayanağı mevzuat hükümlerine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi yolunda verilen karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/01/2015 tarihli ve E:2013/1684, K:2015/138 sayılı kararıyla onanmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 18/10/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.