Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/7121 E. , 2022/1414 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7121
Karar No : 2022/1414
DAVACI : ...Derneği
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ...Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri ...
2- ...Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin anesteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarını ilgilendiren;
1) 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “Hizmet Başı İşlem Puan Listesi (EK-2/B) Ek-1’deki şekilde değiştirilmiştir.” cümlesinin,
2) Anılan Ek-1 sayılı listede yer alan ...kodu ile ...kodu arasında davacı tarafından belirtilen uygulamaların azaltılmış puan kısımlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, anesteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarının yaptıkları işlemlerin tamamının özellikli tıbbi işlemler olduğu, bu branş hekimlerinin saatlerce ağır ameliyathane ve yoğun bakım koşullarında mesleklerini icra ettikleri, bu esnada kullanılan anestezik maddeye ve yoğun enfeksiyona maruz kaldıkları, dava konusu düzenleme ile anestezi, algoloji ve yoğun bakım uygulaması için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden, ilgili derneklerin görüşü alınmadan ve somut bir gerekçe ortaya konulmadan, idarenin düzenleme yapma yetkisi kötüyü kullanılarak puanlarda azaltmaya gidildiği, bu düzenlemenin Dernek mensuplarını ciddi olarak mağdur ettiği, anestezi ve reanimasyon ana bilim dalının grup puanları azaltılınca artan grupta da aynı azaltılmış puan üzerinden işlem yapılacağı, toplamda aldıkları ana puan grubu olan ameliyatlardan gelen anestezi grubu puanlarının hep düşük kalacağı, özellikle özel hastanelerde ciro üzerinden hakedişlerinin hesapladığı, bazı hastanelerde ise klinik ciroları üzerinden performans katsayılarının hesaplandığı, bu değişiklik ile anestezi klinik ciroları ve performansların en az %25 düşecek şekilde puanlama sistemi oluşturulduğu, kodları belirtilen puanları azaltılmış kalemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, dava konusu Tebliğ hükümlerinin 5510 sayılı Kanun’un 72. maddesi hükmü gereği, diğer davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca, Anayasanın 65. maddesi hükmü ve 5510 sayılı Kanun’da öngörülen kriterler esas alınarak gerekli çalışmalar yapılarak hazırlandığı, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun sekretaryasının Sosyal Güvenlik Kurumunca yürütüldüğü, dava konusu düzenlemelere Bakanlıklarının herhangi bir görüş bildirmediği savunulmaktadır.
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, dava konusu düzenlemenin 5510 sayılı Kanun’un 63. ve 72. maddelerinde yer verilen hükümler doğrultusunda Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu üyeleri tarafından alınan karar doğrultusunda yapıldığı, dayanak Kanun olan 5510 sayılı Kanun’da bu tür düzenlemeler yapılırken ilgili derneklerin görüşünün alınmasının zorunlu olduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, Kurumun isterse ve uygun görürse bu yerlerden görüş alabileceği, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ :Dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin anezteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarını ilgilendiren 7'nci maddesinin (a) bendinde yer verilen "Hizmet Başı İşlem Puan Listesi (EK-2/B) Ek-1’deki şekilde değiştirilmiştir" ibaresi ile Ek-1'de yer verilen ...kodu ile ...kodu arasında belirtilen uygulamaların azaltılmış puan kısımlarının iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulmuş olup; 5510 sayılı Kanunun 63'üncü maddesinin 1'inci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş; 2'nci fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu; aynı Kanunun 72'inci maddesinde ise, 65'inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını, fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63'üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu, Komisyonun; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşacağı, kararlarını salt çoğunluk ile alacağı, kararlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı, Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabileceği, Komisyonun sekretarya işlemlerinin Kurumca yerine getirileceği, çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği, kurallarına yer verilmiştir.
Anayasanın 2'inci maddesine göre, bir Hukuk Devleti olarak nitelendirilen Türkiye Cumhuriyeti bireylerinin sosyal ve ekonomik durumlarını etkileyecek keyfi uygulamalara neden olunmaması için, kamu kurum ve kuruluşlarına tanınan yetkinin, hukuk devletinin en önemli özelliği ve gereği olan "Yasallık İlkesi"ne ve Yasada belirtilen sınırlar içinde kalmak şartıyla şekil, sebep, konu ve amaç unsurları yönünden hukuka uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
5510 sayılı Kanunun 72'nci maddesinde, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin, ödeme usul ve esaslarını belirlemede Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce konunun uzmanı olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğunun bulunduğu belirtilmiş, görüş alınmadan ödeme usul ve esasların belirlenip Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girebileceğine ilişkin bir hükme yer verilmediği gibi, Sağlık Bakanlığından alınan görüşe uyulup uyulmamasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır. Dolayısıyla; dava konusu düzenlemede öncelikle şekil unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Ayrıca; davalı İdare tarafından Sağlık Uygulama Tebliği ile anezteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarını ilgilendiren 7'nci maddesinin (a) bendi Ek-1'de yer verilen ...kodu ile ...kodu arasında belirtilen uygulamaların puanının düşürülmesinin haklılığının geçerli nedenlerle ortaya konulamamış olması da, sebeb unsuru yönünden başka bir hukuka aykırılık halidir.
Bu itibarla; salt düzenleme yapma yetkisinden bahsedilerek, 5510 sayılı Kanuna göre, SUT'ta öngörülen hizmet başı işlem puan listesinde değişikliğe giden dava konusu düzenleme çıkarılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal zorunluluğuna uyulmadan uygulamaya konulan düzenlemelerde sebeb ve şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin anezteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarını ilgilendiren 7'nci maddesinin (a) bendinde yer verilen "Hizmet Başı İşlem Puan Listesi (EK-2/B) Ek-1’deki şekilde değiştirilmiştir" ibaresi ile Ek-1'de yer verilen ...kodu ile ...kodu arasında belirtilen uygulamaların azaltılmış puan kısımlarının iptali yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 17/03/2022 tarihinde davacıyı temsilen Av. ...'ın, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ...'un, davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığını temsilen Av. ...'nun geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu düzenleme ile, Sağlık Uygulama Tebliği'nin eki EK-2/B "Hizmet Başı İşlem Puan Listesi" değiştirilerek yeniden düzenlenmiş ve listede bir kısım işlemlerin işlem puanları değiştirilmiştir.
Davacı Dernek tarafından, dava konusu düzenlemeler ile anestezi, algoloji ve yoğun bakım uygulaması için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden, ilgili derneklerin görüşü alınmadan ve somut bir gerekçe ortaya konulmadan, idarenin düzenleme yapma yetkisi kötüyü kullanılarak puanlarda azaltmaya gidildiği iddia edilerek 154 kalem işlemin azaltılmış işlem puanının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; Sağlık Uygulama Tebliğinde öngörülen hizmet başı işlem puan listesinde değişikliğe giden dava konusu düzenlemeler çıkarılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu değişikliklerin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmış olup, bu nedenle düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, uyuşmazlık konusu olaya ilişkin davalı idarelerin dosyaya sundukları savunmalar ve ara kararı cevaplarının incelenmesi sonucunda, dava konusu düzenlemelerin gerekçesinin somut olarak ortaya konulamadığı; idareleri anılan düzenlemeleri yapmaya iten etkenlerin açıklanamadığı anlaşılmıştır.
Oysa ki, idari işlemlerin gerekçeli olması gerektiği ilkesi ile idari işlemin sebep unsuru yakın ilişki içerisindedir. Belli etkenler idareyi işlem tesis etmeye ya da o alana ilişkin düzenleme yapmaya sevk etmektedir. Dolayısıyla idare tarafından tesis edilen her işlemin ya da düzenlemenin belli bir gerekçesi bulunmaktadır. İdari işlemin sebep unsurunu da, idareyi bu tasarrufu yapmaya yani işlemi/düzenlemeyi tesis etmeye sevk eden hukuki veya fiili objektif durum ya da neden oluşturmaktadır.
Eğer idare, işlemin gerekçesini açıklayamıyor ve salt düzenleme yapma yetkisine dayanarak işlemi tesis etmiş ise, işlem sebep unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
İdare, düzenleme yaparken dayandığı gerekçeyi ya da idareyi o alanda düzenleme yapmaya iten etkenleri yazılı olarak işlem ya da düzenleme metninde açıklamak zorunda değildir; fakat düzenlemeye ya da işleme karşı iptal davası açıldığı zaman yargı yerlerine işlem tesis etmesinin ya da düzenleme yapmasının gerekçelerini açıklamak zorundadır.
Buna göre, davalı idareler tarafından dava konusu düzenlemelerin gerekçelerinin de ortaya konulamadığı anlaşıldığından, işlemin sebep unsuru açısından da hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması zorunluluğu yerine getirilmeden ve düzenlemelerin gerekliliği somut ve bilimsel olarak ortaya konulmadan hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin anesteziyoloji ve reanimasyon uzmanlarını ilgilendiren; 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “Hizmet Başı İşlem Puan Listesi (EK-2/B) Ek-1’deki şekilde değiştirilmiştir.” cümlesinin ve anılan Ek-1 sayılı listede yer alan ...kodu ile ...kodu arasında davacı tarafından belirtilen uygulamaların azaltılmış puan kısımlarının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin, dava konusu düzenlemede Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...TL vekâlet ücretinin dava konusu düzenlemede Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 17/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.