Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/7142 E. , 2022/274 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7142
Karar No : 2022/274
DAVACILAR : 1- ... Enerji San. ve Tic. A.Ş.
2- ... Enerji San. ve Tic. A.Ş.
3- ... Enerji San. ve Tic. A.Ş.
4- ... Enerji San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Huk. Müş. ...
DAVANIN KONUSU : Davacılar tarafından; 02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği"nin
1) "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (9) numaralı alt bendinin, 2) "Kapsam dışı tesisler" başlıklı geçici 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Elektrik üretimi ve ticareti yapmak amacıyla kuruldukları, bu amaca yönelik olarak Konya Seydişehir Organize Sanayi Bölgesi sınırları içerisinde kalan Konya İli, Seydişehir İlçesi, ... Köyü, ... ada ... nolu parsel, ... ada ... ila ... nolu parseller, ... ada ..., ..., ... nolu parseller ve ... ada ..., ..., ..., ..., ..., .... nolu parsellerin adlarına tahsis edilmesi için yaptıkları başvurulara istinaden 30/04/2014 tarih ve 2014/12-13-14-15 sayılı Organize Sanayi Bölgesi Yönetim Kurulu kararlarıyla başvurulara konu parsellerin "fotovoltaik enerji üretim santrali (güneş enerjisi santrali)" kurulması amacıyla kendilerine tahsisine karar verildiği, arsa tahsis durum belgelerinin düzenlendiği ve imzalanan kira sözleşmelerine istinaden tahsis bedellerinin tamamının ödendiği, müteakiben Meram Elektrik A.Ş.'ye bağlantı başvurusu yapıldığı, adlarına çağrı mektubu düzenlendiği, projelerin TEDAŞ'ın 09/12/2015 tarihli yazılarıyla onaylandığı, süreç devam etmekte iken, arsa tahsislerinin Organize Sanayi Bölgesi Müteşebbis Heyetinin 29/09/2015 tarih ve 2015/05 sayılı kararıyla iptal edildiği, Seydişehir Asliye Hukuk Mahkemesi'nin E:2016/67-68-69-70 sayılı dosyaları nezdinde açılan davalar sonucunda anılan kararın iptaline karar verildiği, mahkeme kararları sonrasında dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı, Yönetmeliğin 54. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin iptali istenen (9) numaralı alt bendinin kamu yararı gözetilmeksizin, kendilerinin yatırımlarını engellemek amacıyla düzenlendiği, mülga Yönetmelikte, elektrik santral türlerinden sadece nükleer güç santralleri ve reaktörlerinin kuruluşuna izin verilmediği, bu Yönetmelik döneminde organize sanayi bölgelerinde bir çok güneş enerji santrali kurulduğu, güneş enerji santrallerinin çevreye ve doğaya zararının bulunmadığı ve organize sanayi bölgesi sınırlarında kurulamayacak tesisler arasında kabul edilmesinin yasaklanan tesislerin belirlenmesinde esas alınan gerekçelerle uyuşmadığı, bu durumun ülkemizin enerji ve ekonomi politikalarıyla uygunluk göstermediği, güneş enerji santrallerine ilişkin projelerin ayrı ayrı teknik özellikleri bir tarafa bırakılarak, tesis türü açısından genel bir değerlendirme yapılmasında ve olumsuz çevresel etki doğurmayan güneş enerjisinden elektrik üretimi faaliyet alanındaki tüm projelerin yasak kapsamına alınmasında kamu yararı bulunmadığı, davalı idarenin 24/08/2015 tarihli olumsuz görüşüne rağmen, mülga Yönetmelikte 18/11/2015 ve 11/08/2018 tarihlerinde yapılan değişikliklerde dahi güneş enerjisi santral kurulumunun sınırlandırılmadığı, geçici 1. maddenin hukuki güvenlik ilkesine aykırı olduğu, geçmişe yürümezlik ve belirlilik unsurlarının gözardı edildiği, 01/04/2002 tarihi ile Yönetmeliğin yayımı tarihine kadar geçen süreçte organize sanayi bölgelerinde hukuka uygun olarak kurulan tesislerin faaliyetlerinin geçici 1. madde uyarınca sonlandırılacağı, 01/04/2002 tarihinden sonra güneş enerjisi santrali kurulumu amacıyla OSB sınırları içinde kendilerine arsa tahsis edilenlerin, tesis için gerekli izin ve onayı alanların ve güneş enerjisi santrali kurulumuna başlayıp henüz tamamlayamayanların yasak kapsamına girdiği, bu durumda olanların mülkiyet haklarının ölçüsüz şekilde sınırlandırıldığı, geriye etkili olacak şekilde düzenlenen maddenin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Organize sanayi bölgelerinin, mal ve hizmet üretimi için özel imtiyazlar ile kurulan planlı alanlar olduğu, bu amaçla kurulan tesisler ile bu tesisleri destekler nitelikte olan yapıların organize sanayi bölgesi içerisinde yer almasının Kanunun amacına uygun düştüğü, organize sanayi bölgelerinin, sınırları içerisinde yer alan sanayi parsellerinde üretim faaliyetinin yürütülebilmesi için gerekli olan altyapı imkanları ile donatıldığı, güneş veya rüzgardan elektrik üreten tesislerin ise bu altyapı imkanlarını kullanmaksızın faaliyet gösterdiği, organize sanayi bölgesi içinde sanayi parsellerinde bu tesislerin kurulmasına izin verilmesi halinde kamu kaynaklarının etkinliğinin ve verimliliğinin ortadan kalkacağı, Yönetmeliğin 54. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin iptali istenen (9) numaralı alt bendinde yer alan düzenleme ile sanayi üretimi olmaksızın güneş veya rüzgardan elektrik üreterek enerji ticareti yapmak isteyen bir tesise organize sanayi bölgesi içerisinde yer verilmemesinin amaçlandığı, Yönetmeliğin 43. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sanayi parsellerinde; parsel alanının 1/4'ünden az taban alanlı proje üretilemez." şeklindeki düzenleme uyarınca da sanayi parsellerinde bu tesislerin kurulmasının uygun olmadığı, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinin 11. maddesinin üçüncü fıkrası ve 23. maddesinin birinci fıkrası uyarınca lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçları dışında ticarete konu olacak şekilde elektrik üretimi yapmasının ve organize sanayi bölgesi içi ya da dışı fark etmeksizin yerde güneş enerjisinden elektrik üretim tesisi kurmasının mümkün olmadığı, Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun 15/04/2000 tarihinde yürürlüğe girmesini takiben 01/04/2002 tarihli Resmi Gazete'de Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği'nin yayımlandığı, organize sanayi bölgesi uygulamalarına ilişkin Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 01/04/2002 tarihi esas alınarak, ilk yönetmelikte ve devamında yürürlüğe giren uygulama yönetmeliklerinde yer alan geçici maddelerle bu tarihten önce kurulmuş olan ve daha sonra kurulamayacak tesisler kapsamına giren tesislerin müktesep haklarının korunmasının amaçlandığı, 54. madde kapsamına sonradan giren tesislerin, ilgili hükmün yayımlandığı tarihten önce gerekli ruhsat ve izinleri almış olması ve diğer hükümlere de aykırılık teşkil etmemesi halinde bu madde hükmünden etkilenmeyeceği, iptali istenen "Kapsam dışı tesisler" başlıklı geçici 1. maddede yer alan düzenleme ile 01/04/2002 – 02/02/2019 tarihleri arasında organize sanayi bölgelerinde organize sanayi bölgesi tüzel kişiliği ve katılımcının kendi ihtiyacı için kurulan/kurulacaklar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgardan elektrik enerjisi üretmek amacıyla kurulan tesislerin kapatılmasının amaçlanmadığı, davacı şirketlerin dava konusu Yönetmeliğin geçici 1. maddesi yönünden menfaat ihlali şartının gerçekleşmediği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (9) numaralı alt bendi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, "Kapsam dışı tesisler" başlıklı geçici 1. maddesi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 2.2.2019 gün ve 30674 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinin 54'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının b bendinin 9'uncu alt bendi ile geçici madde 1'in iptali istemiyle açılmıştır.
02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının (b) bendinin iptali istenen (9) numaralı alt bendinin dava açıldığı tarihteki "OSB tüzel kişiliği ve katılımcının kendi ihtiyacı için kurulan/kurulacaklar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesisler," şeklindeki hali; 6.8.2019 tarih ve 30854 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 11'inci maddesi ile; "Katılımcının tesisinin çatı ve cephesine kurulanlar hariç olmak üzere, sanayi parselleri ile hizmet destek alanında güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesisler," olarak değiştirilmiştir. Ayrıca iptali istenilen madde son olarak da, 16.4.2020 gün ve 31101 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 19'uncu maddesi ile, “9) Sanayi parselleri ile hizmet destek alanlarında katılımcının kendi ihtiyacı için kurulanlar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgar enerjisine dayalı elektrik enerjisi üreten tesisler” şeklinde değiştirilmiştir.
Bu itibarla; davacı Şirketler tarafından iptali istenilen söz konusu düzenleme yürürlükten kaldırıldığından, ayrıca da, maddede öngörülen kuralların an itibarıyla uygulanma imkanı kalmadığından, bu kısma ilişkin olarak karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin geçici 1'inci maddesinin iptali istemine gelince:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124'üncü maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Buna göre;
4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanununun 27'nci maddesinde, OSBÜK’ün görev ve yetkileri, teşkilatlanma ve işleyişi, organları, gelirleri ve bütçesi ile yönetim ve denetimine dair usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirleneceği; bu Kanunda öngörülen yönetmeliklerin, "OSB Uygulama Yönetmeliği" adı ile tek bir yönetmelik olarak, Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içerisinde çıkarılacağı, bakanlığın bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili olarak mevzuat çerçevesinde gerekli tedbirleri almaya ve düzenlemeleri yapmaya yetkili olduğu, hükümleri yer almış; bu Kanun maddelerine dayanılarak 22.8.2009 gün ve 27327 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği uygulamaya konulmuş; daha sonra da söz konusu Yönetmelik 2.2.2019 gün ve 30674 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren Yönetmeliğin 101'inci maddesiyle yürürlükten kaldırılmış ve yeni Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği yayımlanmıştır.
Söz konusu Yönetmeliğin 1'inci maddesinde, Bu Yönetmeliğin amacının, organize sanayi bölgelerinin kuruluşu, yapımı ve işletilmesi ile Organize Sanayi Bölgeleri Üst Kuruluşunun kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, aynı maddenin 2'nci fıkrasında ise, bu yönetmeliğin; organize sanayi bölgelerinin yer seçimini, kuruluş protokolünün onayını, imar ve parselasyon planlarının onayını, arsa tahsislerini, altyapı tesisleri kurma, kullanma ve işletme hakkı ile ilgili hususları, kredi kullanmakta olan OSB’lerde ihale usul ve esasları ile OSB üst kuruluşunun görev ve çalışma şekli ile Organize Sanayi Bölgeleri Kanununun uygulanmasına ilişkin diğer hususları kapsadığı hükümlerine yer verilmiş, 3'üncü maddesinde de, Yönetmelikte yer verilen "Tanımlar" açıklanmıştır.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; sanayinin uygun görülen alanlarda yapılanmasının sağlanması, kentleşmenin yönlendirilmesi, çevre sorunlarının önlenmesi, bilişim teknolojisinden yararlanılarak imalat sanayi türlerinin belirli bir plan dahilinde yerleştirilmeleri ile mal ve hizmet üreten organize sanayi bölgelerinde faaliyet gösteren firmaların ihtiyaçlarının karşılanması için ticaret, eğitim, sağlık, lojistik faaliyetlerinin birlikte planlanması amacıyla özel sektör girişimlerine imkan verecek şekilde yer ayrılma olanağının getirildiği, teknoloji geliştirme bölgeleri ile donatılıp planlı bir şekilde ve belirli sistem dahilinde sanayi için tahsis edilmesiyle oluşturulan, işletilen, mal ve hizmet üretim bölgesi olan Organize Sanayi Bölgeleri ile ilgili görev ve esaslar konusunda Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının yetkili kılındığı anlaşılmaktadır.
Organize Sanayi Bölgelerinin kuruluşu, yapımı ve işletilmesi amacıyla yürürlüğe konulan Yönetmelikte OSB kurmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerin ilk başvurudan itibaren yapması gereken iş ve işlemler, organlarının oluşumu, genel idare giderleri için kredi kullanan OSB'lerin teşkilatlanma ve sarf esasları, imar ve parselasyon planı yapımı esasları, ruhsat verme ve denetleme, katılma payları, kredi talepleri ve geri ödeme usul ve esasları, kurulamayacak tesisler, tesislerde aranacak nitelikler, arsa tahsisleri ve satışları, altyapı tesisleri kurma, kullanma ve işletme, bakanlık kredisi kullananlarda ihale esasları, üst kuruluşu konularında, Yasada öngörüldüğü üzere açıklamalara yer verilmiştir.
Bu durumda, kanun ile OSB'lerin kuruluşundan işletilmesine kadar OSB ile ilgili konuları belirleme yetkisi verilen Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından kendisine tanınan yetkiye dayanılarak usul ve esaslar belirlenmiş olup, dava konusu edilen düzenlemenin iptali istenilen hükmünde, gerek Anayasada yer alan ilkelere, gerekse, yetki veren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 385 ve 390'ıncı maddeleri ile 4562 sayılı Kanunun 27'nci maddelerine aykırılık görülmediğinden, düzenleyici işlemin dava konusu edilen kısmında yasal isabetsizlik bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, 2.2.2019 gün ve 30674 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinin 54'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının b bendinin 9'uncu alt bendinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına kararı; davanın diğer kısmının ise reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Organize sanayi bölgelerinin kuruluşu, yapımı ve işletilmesi ile Organize Sanayi Bölgeleri Üst Kuruluşunun kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 385. ve 390. maddeleri ile 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun 27. maddesine dayanılarak hazırlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği, 02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış; Yönetmeliğin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (9) numaralı alt bendinde, OSB tüzel kişiliği ve katılımcının kendi ihtiyacı için kurulan/kurulacaklar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesislerin karma OSB'lerde kurulamayacağı; "Kapsam dışı tesisler" başlıklı geçici 1. maddesinde ise, 01/04/2002 tarihinden önce OSB’lerde kurulmuş, bu Yönetmeliğin 54. maddesinde belirtilen konularda faaliyet gösteren tesislerin bu kapsama dahil olmadığı düzenlemelerine yer verilmiştir.
Seydişehir Organize Sanayi Bölgesi Yönetim Kurulunun 30/04/2014 tarih ve 2014/12-13-14-15 sayılı kararları ile OSB sınırları içerisinde güneş enerjisi santrali kurulması amacıyla arsa tahsisi yapılan, daha sonra arsa tahsisleri (adli yargıda dava konusu edilen) 29/09/2015 tarih ve 2015/05 sayılı Seydişehir Organize Sanayi Bölgesi Müteşebbis Heyeti kararı ile iptal edilen davacı şirketler tarafından, 29/03/2019 tarihli dilekçe ile bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 385. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde, organize sanayi bölgeleri ve endüstri bölgelerinin planlanmasına, kuruluşuna, yapılaşmasına ve işleyişine ilişkin mevzuatla verilen görevleri yapmak; organize sanayi bölgelerini ve sanayi sitelerini mevzuatta belirlenen kapsamda kredi ile desteklemek, organize sanayi bölgelerine iç ve dış kaynaklardan kullanacakları krediler için mevzuatta belirlenen miktar ve oranlarda kredi finansman desteği vermek, destekleme şart ve niteliklerini belirlemek ve denetlemek Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'nın; 390. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (c) bentlerinde ise, organize sanayi bölgeleri ve endüstri bölgelerinin planlanması ve geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak ve organize sanayi bölgeleri ve endüstri bölgelerinin planlanmasına, yer seçimine, imar planlarının yapılmasına, yapılaşmasına, kuruluş ve işleyişine ilişkin mevzuatla verilen iş ve işlemleri yürütmek Sanayi Bölgeleri Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı organize sanayi bölgelerinin kuruluş, yapım ve işletilmesi esaslarını düzenlemektir."; "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Kanunun uygulanmasında;
a) Bakanlık: Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığını, ... "
h) Organize Sanayi Bölgesi (OSB): Sanayinin uygun görülen alanlarda yapılanmasını sağlamak, çarpık sanayileşme ve çevre sorunlarını önlemek, kentleşmeyi yönlendirmek, kaynakları rasyonel kullanmak, bilgi ve bilişim teknolojilerinden yararlanmak, sanayi türlerinin belirli bir plan dâhilinde yerleştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla, sınırları tasdik edilmiş arazi parçalarının imar planlarındaki oranlar dâhilinde gerekli ortak kullanım alanları, hizmet ve destek alanları ve teknoloji geliştirme bölgeleri ile donatılıp planlı bir şekilde ve belirli sistemler dâhilinde sanayi için tahsis edilmesiyle oluşturulan ve bu Kanun hükümlerine göre kurulan, planlanan ve işletilen, kaynak kullanımında verimliliği hedefleyen mal ve hizmet üretim bölgelerini, ...ifade eder."; "Organize Sanayi Bölgeleri Üst Kuruluşu ile yönetmelikler ve düzenlemeler" başlıklı 27. maddesinde ise, "... Bakanlık, bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili usul ve esasları yönetmelik ile belirlemeye, mevzuat çerçevesinde gerekli tedbirleri almaya ve düzenlemeleri yapmaya yetkilidir." hükümleri yer almaktadır.
02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Organize Sanayi Bölgeleri Yönetmeliği'nin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin, davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "(1) OSB’lerde, aşağıdaki tesisler kurulamaz: ...
b) Karma OSB’lerde;
...
9) OSB tüzel kişiliği ve katılımcının kendi ihtiyacı için kurulan/kurulacaklar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesisler,
kurulamaz.
(2) Bu madde hükmünden, yürürlükteki çevre mevzuatı hükümlerinin yerine getirilmesi ve diğer katılımcıların faaliyetlerini olumsuz etkilememesine yönelik tüm tedbirlerin OSB yönetimlerince alınması kaydıyla;
a) Kullanılmış yağın yeniden rafine edilmesi ve/veya başka bir ürüne çevrilerek tekrar kullanımı ile atık ve hurdaları münferiden ara veya nihai ürüne çeviren tesisler,
b) Ormansal, tarımsal ve bitkisel atıklar ile atıksu arıtma tesisi çamurunu hammadde olarak kullanarak enerji üreten tesisler,
c) OSB’ye ait teknik altyapı alanında olması şartı ile OSB’nin, kendi katı atıklarını ve müşterek arıtma tesisinden çıkan çamurların bertarafı için kuracağı tesisler,
müstesnadır.
(3) Birinci ve ikinci fıkra haricinde, karma OSB’lerde, OSB’nin kuruluş protokolü çerçevesinde kurulması planlanan sektörler, mevcut sektör yapısı, kurulacak tesisin altyapı ve atık su arıtma tesislerine etkisi, herhangi bir olumsuzluk anında tetikleyici etkisi, insanların çalışma ve yaşam koşullarına etkisi gibi hususlar dikkate alınarak konu ile ilgili kurumlardan alınacak raporlar çerçevesinde karar verilir."; "Kapsam dışı tesisler" Başlıklı Geçici 1. maddesinde ise, "1/4/2002 tarihinden önce OSB’lerde kurulmuş, bu Yönetmeliğin 54 üncü maddesinde belirtilen konularda faaliyet gösteren tesisler bu kapsama dahil değildir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
A) Yönetmeliğin "Kurulamayacak tesisler" Başlıklı 54. Maddesinin 1. Fıkrasının (b) Bendinin (9) Numaralı Alt Bendinin İncelenmesi;
02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptali istenen (9) numaralı alt bendinin dava açıldığı tarihteki hali "OSB tüzel kişiliği ve katılımcının kendi ihtiyacı için kurulan/kurulacaklar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesisler," şeklindedir.
İptali istenen bu düzenleme; 06/08/2019 tarih ve 30854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 11. maddesi ile "Katılımcının tesisinin çatı ve cephesine kurulanlar hariç olmak üzere, sanayi parselleri ile hizmet destek alanında güneş ve rüzgârdan elektrik enerjisi üreten tesisler," olarak; 16/04/2020 tarih ve 31101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 19. maddesi ile ise, "Sanayi parselleri ile hizmet destek alanlarında katılımcının kendi ihtiyacı için kurulanlar hariç olmak üzere, güneş ve rüzgar enerjisine dayalı elektrik enerjisi üreten tesisler," olarak değiştirilmiştir.
27/05/2021 tarih ve 31493 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile de dava konusu Yönetmeliğin 54. maddesinin OSB'lerde kurulamayacak tesislerin sayıldığı 1. ve kurulamayacak tesislerin istisnalarının sayıldığı 2. fıkraları yürürlükten kaldırılmış; 3. fıkrası ise, "OSB’de kurulmasında sakınca görülen tesisler hakkında, yürürlükteki çevre mevzuatı hükümlerinin yerine getirilmesi ve diğer katılımcıların faaliyetlerini olumsuz etkilememesine yönelik tüm tedbirlerin alınması kaydıyla; müteşebbis heyet veya genel kurulca belirlenen prensipler çerçevesinde yönetim kurulunca karar verilir. Gerekmesi halinde konu ile ilgili kurum ve kuruluşlardan görüş veya rapor alınır. OSB’de kurulamayacağına karar verilen tesise ilişkin nihai karar, ilgilinin başvurusu üzerine Bakanlık Makamından alınacak onay ile verilir." şeklinde değiştirilmiştir.
Davacılar tarafından iptali istenen düzenlemenin, dava tarihinden sonra yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle, anılan bendin iptali istemi yönünden esasının incelenme olanağı kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
B) Yönetmeliğin "Kapsam dışı tesisler" Başlıklı Geçici 1. Maddesinin İncelenmesi;
İptali istenen madde ile 01/04/2002 tarih ve 24713 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Yönetmeliği'nin yayımından önce OSB’lerde kurulmuş ve dava konusu Yönetmeliğin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinde belirtilen konularda faaliyet gösteren tesisler kapsam dışında bırakılmıştır.
Menfaat İhlali Yönünden
Davalı idare tarafından, davacı şirketlerin anılan maddenin iptalini isteme konusunda menfaat ihlali koşulunun oluşmadığı ileri sürülmekte ise de, davacıların iptali istenen madde ile 01/04/2002-02/02/2019 tarihleri arasında kendileri gibi güneş enerjisi santrali kurulumu amacıyla OSB sınırları içinde arsa tahsisi yapılanların yasak kapsamına alındığı ve bunun hukuka aykırı olduğu, bir başka deyişle eksik düzenleme yapıldığı iddiasıyla iptal isteminde bulunduğu, bu haliyle içinde bulundukları hukuki durumun (haklı beklenti) korunmadığı iddiasına dayanan davacıların, anılan maddenin iptali istemiyle dava açma ehliyetlerinin bulunduğu sonucuna ulaşıldığından, davalı idarenin aksi yöndeki savunması yerinde görülmemiştir.
Öte yandan; dava konusu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce OSB sınırları içerisinde kurulmuş güneş enerjisi santrali bulunmayan, 2014 yılında Seydişehir OSB sınırları içerisinde güneş enerjisi santrali kurulması amacıyla adına arsa tahsisi yapılan ve 2015 yılında arsa tahsisleri müteşebbis heyeti kararı ile iptal edilen davacı şirketlerin, eksik düzenlemeye yönelik iptal istemlerinin bu hususla sınırlı olarak incelenmesi gerekmekte olup, 01/04/2002-02/02/2019 tarihleri arasında OSB sınırları içerisinde kurulmuş güneş enerjisi santrallerinin yasak kapsamına alındığına yönelik iddianın bu davada incelenmesi mümkün değildir.
Esas Yönünden
Davacılar tarafından; iptali istenen madde ile dava konusu Yönetmeliğin 54. maddesinde belirtilen konularda faaliyet gösteren ve 01/04/2002 tarihinden önce kurulan tesisler kapsam dışı bırakılırken, 01/04/2002 tarihinden sonra arsa tahsisi yapılanların kapsam dışı bırakılmamalarının ve 54. maddede yer alan düzenlemenin bu durumdaki kişiler bakımından geriye yürütülmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Hukuk devleti ilkesinin temel gereklerinden biri de kazanılmış haklara saygı gösterilmesidir. Kazanılmış haklara saygı, hukuk güvenliği ilkesinin bir sonucudur. Kazanılmış hak kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş, kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır. Kazanılmış bir haktan söz edilebilmesi için bu hakkın yeni yasadan önce yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerekir. (AYM, E.2017/20, K.2018/75, 05/07/2018, § 33). Bir statüye bağlı olarak ileriye dönük, beklenen haklar kazanılmış hak niteliğinde kabul edilemez. (AYM, E.2015/46, K.2017/130, 26/07/2017, § 19).
Dolayısıyla; kazanılmış haktan söz edilebilmesi için, hukuki durumun tamamlanması ve bu hukuki duruma dayanan hakkın ilgilisi tarafından kullanılabilir hale gelmiş olması, bir başka deyişle; hakkın kesinleşmiş olması, muhtemel durumda kalmamış olması gerekmektedir.
22/08/2009 tarih ve 27327 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve dava konusu Yönetmeliğin 101. maddesiyle yürürlükten kaldırılan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği'nin 101. maddesinde, OSB'lerde kurulamayacak tesisler sayılmış, OSB'nin maddede belirtilen tesislerin dışında, belli kriterleri dikkate alarak kurulmasında sakınca gördüğü diğer tesisler için üniversite ve benzeri kuruluşlardan alınacak raporlar çerçevesinde karar vereceği; 107. ve 108. maddelerinde ise, taksitlerin ödenmemesi, belli süreler içerisinde yapı ruhsatı alınmaması, çevresel etki değerlendirmesine ilişkin kararların alınmaması, inşaata başlanmaması, üretime geçilmemesi gibi durumlarda arsa tahsisinin yönetim kurulu tarafından iptal edileceği düzenlemelerine yer verilmiştir.
Benzer düzenlemeler, 01/04/2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve anılan Yönetmeliğin 182. maddesiyle yürürlükten kaldırılan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği'nde de yer almıştır.
Anılan düzenlemeler uyarınca; dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde, bir tesisin, Yönetmelikte kurulamayacak tesisler arasında sayılmamasına rağmen OSB sınırları içerisinde kurulmasının belli kriterlere bağlı olarak engellenmesinin hukuken mümkün olduğu ve arsa tahsislerinin de belli şartlar dahilinde geri alınabileceği veya iptal edilebileceği açıktır.
Görüldüğü üzere; herhangi bir tesisin dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde uygulanan Yönetmeliklerde OSB'lerde kurulamayacak tesisler arasında sayılmamış olması ve anılan Yönetmelikler uyarınca arsa tahsisi yapılması, ilgilisine OSB sınırları içinde tesis kurma ve faaliyette bulunma konusunda kesinleşmiş bir hak tanımamaktadır. Zira; anılan tahsisin, belli şartlar dahilinde tek yanlı olarak iptal edilmesi yasal düzenlemelerin bir gereğidir.
Bu durumda; dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde yasak olmayan tesislerin kurulması amacıyla adına arsa tahsisi yapılan, ancak henüz mevzuatta belirlenen şartları sağlayarak faaliyete geçmeyen kişilerin, yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş bir haklarının bulunmaması nedeniyle, arsa tahsisine konu faaliyete ilişkin olarak OSB sınırları içinde tesis kurma konusunda kazanılmış haklarının bulunduğunun kabul edilmesi mümkün değildir.
Öte yandan; hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukuki güvenlik ilkesi, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerir. Bu nedenle hukuki güvenlik ilkesi, yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak teessüs etmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde korumaktadır (AYM, E.2016/195, K.2017/158, 16/11/2017, § 68).
Anayasa Mahkemesinin 20/9/2012 tarih ve E.2012/65, K.2012/128 sayılı kararında da ifade edildiği üzere kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukuki iş ve işlemlere girişen bireyin bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmektedir. Ancak hukuki güvenlik ilkesi, her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmaz. Aksi takdirde kanun koyucunun hukuk düzeninde değişiklik yapması olanaksız hâle gelir. Zira her hukuk kuralının yürürlüğe girdiği andan itibaren bireylerde az veya çok bir beklenti yaratması ve değişmesi durumunda da beklentilerin boşa çıkması, bireylerin az veya çok hayal kırıklığı yaşaması işin doğası gereğidir. Bu nedenle her türlü beklentinin hukuki güvenlik ilkesi kapsamında koruma görmesi düşünülemez. Korunmaya değer beklenti belli bir yoğunluğa ulaşan, diğer bir ifadeyle meşru (haklı) hâle gelen beklentilerdir. (AYM, E.2016/195, K.2017/158, 16/11/2017, § 69).
Anayasa Mahkemesinin 4.5.2017 tarihli ve E.2015/41, K.2017/98 sayılı kararında haklı beklenti ve haklı beklentinin şartları ele alınmıştır. Buna göre haklı beklenti, bireyin kendisine güvenerek hareket ettiği lehine olan bir kanunda öngörülemez bir değişiklik yapılması ve bu öngörülemez değişikliğin herkes yönünden objektif olarak beklenebilecek bir beklentiyi sonuçsuz bırakması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gündeme gelmektedir. Ancak bir beklentinin hukuken korunabilmesi için anılan koşulların gerçekleşmesi yeterli olmayıp bu beklentinin ihlalini gerektiren bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir. Bu yönüyle anayasa yargısında kişi yararıyla kamu yararının karşı karşıya geldiği durumlarda ancak önemli bir kamu yararının bulunmadığı durumlarda haklı beklentinin korunması kabul edilebilir. Aksi takdirde kanun koyucunun kamu yararını gerçekleştirmek üzere değişen koşullara göre yeni politikalar belirlemesi imkânı önemli ölçüde zedelenebilir. (AYM, E.2016/195, K.2017/158, 16/11/2017, § 70)
Anayasa Mahkemesi'nin, yukarıdaki alıntısı yapılan 16/11/2017 tarih ve E:2016/195, K:2017/185 sayılı kararında, vekâlet ücretinin miktarının, davanın başarıya ulaşıp ulaşmamasına ve davadaki başarı seviyesine göre değiştiği, vekâlet ücretine hükmedilip hükmedilmeyeceğinin veya hükmedilecekse miktarının ne olacağının ancak yargılamanın sonucunda belli olduğu, yargılama sonucunda, davanın aleyhine sonuçlanan tarafa hiç vekâlet ücretine hükmedilmemesi durumuyla karşılaşılabileceği gibi lehine sonuçlanan taraf lehine davanın açılış tarihindeki değerine oranla daha düşük bir miktarda vekâlet ücretine hükmedilmesinin de söz konusu olabileceği, bu nedenle davada kendisini avukatla temsil ettiren tarafın yargılama sonucunda vekâlet ücretine kavuşacağının veya istediği düzeyde kavuşacağının garanti edilemeyeceği belirtilerek; önceden nispi tarife üzerinden hesaplanan vekâlet ücretinin maktu tarife üzerinden hesaplanmasını öngören kuralın kanunun yürürlüğe girdiği tarihte açılan ve henüz kesinleşmeyen davalara da uygulanmasının gerçekleşme ihtimali yüksek, korunmaya değer haklı beklenti ihlaline yol açmadığına karar verilmiştir.
Kurulamayacak tesisler arasında belirtilmeyen tesislerin de OSB'lerde kurulmasının engellenmesinin mevzuat uyarınca mümkün olması; arsa tahsisinin OSB sınırları içerisinde faaliyette bulunmak için tek başına yeterli olmaması; tahsis bedelinin ödenmesi, yapı ruhsatı alınması, inşaatın tamamlanması gibi şartların da sağlanmasının gerekmesi; yapılmış olan arsa tahsislerinin belli şartlar dahilinde tek yanlı olarak iptal edilmesinin yasal düzenlemelerin bir gereği olması hususları bir arada değerlendirildiğinde, arsa tahsisi yapılmış olan kişilerin OSB sınırları içerisinde tahsise konu faaliyette bulunacaklarının garanti edilemeyeceği açıktır.
OSB'lerde kurulamayacak tesislerin, OSB'lerin kuruluş amaçlarına uygun olarak kullanılması ve dolayısıyla kamu yararı amacıyla belirlendiği de dikkate alındığında, dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde adına arsa tahsisi yapılan, ancak henüz mevzuatta belirlenen şartları sağlayarak faaliyete geçmeyenlere iptali istenen maddede yer verilmemesinin gerçekleşme ihtimali yüksek, korunmaya değer haklı beklenti ihlaline yol açmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda; dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarih itibarıyla kurulmuş bir güneş enerjisi santrali bulunmayan davacıların ve davacı ile aynı durumda olan kişilerin, salt arsa tahsisine dayanarak kazanılmış haklarının bulunduğunun ve haklı beklenti içinde olduklarının kabulü mümkün olmadığından, davalı idare tarafından 01/04/2002 tarihinden sonra arsa tahsisi yapılan, ama henüz kurulmamış olan tesislerin, OSB'lerde kurulamayacak tesisler yönünden kapsam dışı bırakılmamasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği"nin "Kurulamayacak tesisler" başlıklı 54. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (9) numaralı alt bendi yönünden dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. 02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği"nin "Kapsam dışı tesisler" başlıklı geçici 1. maddesi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin 1/2'si olan ... TL'nin davacılar üzerinde bırakılmasına, 1/2'si olan ... TL'nin ise davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, ... TL vekâlet ücretinin ise davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/01/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.