DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/741 E. , 2020/2066 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/741
Karar No : 2020/2066
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onbeşinci Dairesinin 27/11/2018 tarih ve E:2017/936, K:2018/7865 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin; 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresi ile 5. fıkrasının son cümlesinin, 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının, ve 26. maddesinin 6. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onbeşinci Dairesinin 27/11/2018 tarih ve E:2017/936, K:2018/7865 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönetmeliğin, 14. maddenin 3. ve 5. fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu düzenlemenin, "(3) Komisyon tarafından kararlar en fazla 30 iş günü içerisinde ve oy birliği ile alınır. Eşitlik olması halinde konu Eczane İtiraz Değerlendirme Üst Komisyonuna intikal ettirilir.
(5) Komisyon toplantılarına reçetesi incelenen eczacı veya yerine yetkilendirilen kişinin mücbir sebepler hariç olmak üzere katılmaması halinde, diğer üyeler tarafından bu durum tutanak altına alınır ve yapılan kesintilere ait itirazlar katılımcılar tarafından değerlendirilerek karara bağlanır. Alınan kararlar nihai olup karar ile ilgili Kuruma itirazda bulunulamaz." şeklinde düzenlendiği,
Davacı tarafından, dava konusu 3. fıkrada yer alan "oy birliği" ibaresinin, faturası incelenen eczacıyı kendi aleyhine oy kullanmaya zorlar mahiyette olduğu, dört kişilik komisyonun alacağı kararlarda, oyların eşitliği halinde itiraz dosyasının bir üst komisyona intikal ettirilmesi öngörülmüş iken, oy çokluğu halinde itiraz hakkında ne gibi bir işlem yapılacağının tayin edilmemesinin hukuki belirsizliğe neden olacağının iddia edildiği,
Davalı idare tarafından ise, düzenlemenin eczacı lehine olduğu, kararların "oy birliği" ile alınamadığı durumlarda itiraz dosyasının bir üst komisyona intikal ettirilmesi ile eczacıların mağduriyetlerinin giderileceği, dava konusu fıkraların hukuka uygun olduğunun savunulduğu,
Yönetmeliğin 14.maddesinde düzenlenen "Eczane İtiraz Değerlendirme Komisyonu" nun ikisi idare temsilcisi, biri eczacı odası temsilcisi, diğeri ise reçeteleri incelenen eczacı olmak üzere dört kişiden oluştuğu, komisyonun kararlarını kural olarak oybirliği ile alacağı, oyların eşitliği halinde itiraz dosyasının bir üst komisyon olan "Eczane İtiraz Değerlendirme Üst Komisyonu"na intikal ettirileceği, oyların eşit olmaması halinde ise itiraz hakkında ne tür bir işlem tesis edileceğinin Yönetmelik'te düzenlenmediği,
Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisinin konu bakımından sınırlandırılmadığı, idarelerin bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilecekleri, Anayasa'nın 124. maddesine göre yönetmeliklerin, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabileceği,
Hukuk devleti ilkesi uyarınca, idari düzenlemelerin, öngörülebilir olması ve keyfiliğe neden olabilecek uygulamalara yol açmaması gerektiği, düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olmasının, hukuk güvenliğinin dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu,
Hukuk devletinin ayırt edici vasıflarından bir diğerinin de, hukuki güvenlik ilkesi olduğu, hukuk devletinde kişilerin, kendilerine uygulanacak hukuk kurallarının neler olduğunu önceden bilme ve davranışlarını ona göre ayarlayabilme imkanına sahip olması gerektiği, kişilerin, haklarını kullanırken belli kısıtlamalara tabi olacağını önceden bilmesi ve bu kısıtlamaların da somut, objektif ve öngörülebilir nitelikte ve açıklıkta olması gerektiği,
Dava konusu düzenlemeler incelendiğinde, komisyonun dört kişiden oluştuğu, hakkında inceleme yapılan eczacının da komisyonun üyesi olduğu, ancak alınacak kararlarda oybirliği şartının arandığının görüldüğü, düzenleyici bir işlem ile reçetesi incelenen eczacının da katıldığı komisyon toplantısından oybirliği ile karar alınmasının öngörülmesinin temel hukuk mantığıyla çelişir mahiyette olduğu, komisyon kararlarında belirli bir çoğunluk şartı aranılması gerekliliğinin tabii olduğu ancak burada tartışılması gereken hususun bu çoğunluğun ne olacağı olduğu, oybirliği şartı aranmasının, komisyonu karar alamaz hale getireceği,
Ayrıca, komisyonda oyların eşitliği halinde itirazın bir üst komisyona devri öngörülür iken, oyçokluğu halinde itirazın kabul veya reddi hususunun açıkça düzenlenmesi gerekirken bu yönde bir düzenleme yapılmamasının, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmadığı, bu nedenle 14. maddesin 3. fıkrasında yer alan "oy birliği" ibaresinde hukuka uyarlık görülmediği,
Aynı şekilde, 14. maddenin 3. fıkrasında, komisyonun kurulması ve karar alması için üyelerinin tamamının bulunması ve kararın oybirliği ile alınmasının şart koşulduğu, ayrıca oyların eşitliği halinde itiraz dosyasının bir üst komisyona intikali öngörülmüşken, maddenin 5. fıkrasında, reçetesi incelenen eczacı veya yetkilendireceği eczacının katılmadığı toplantılarda üç kişi ile karar alınabileceği ve alınan kararların nihai karar olarak kabul edileceği yolundaki düzenlemenin kendi içinde de çeliştiği, bu haliyle hukuki güvenlik ve hukuki belirliliği sağlamaktan uzak bir mahiyette olan dava konusu bu düzenlemenin bir bütün olarak değerlendirilmesi ve komisyonun toplantı ve karar nisabının, temel hukuk mantığına uygun bir şekilde yeniden belirlenmesi gerektiği anlaşıldığından, dava konusu edilen 14. maddenin 5. fıkrasının son cümlesinin de hukuka aykırı olduğu,
Dava konusu Yönetmeliğin 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu kuralların; "(8) Kurumca sözleşmesi/protokolü feshedilen veya yeni sözleşme/protokol yapılmayan sağlık hizmeti sunucusuna; Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz.
(9) Kurumca sözleşmesi/protokolü nitelikli dolandırıcılık nedeniyle feshedilen sağlık hizmeti sunucusuyla herhangi bir nedenle sözleşme yenilenmiş olsa dahi Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz." şeklinde düzenlendiği,
Davacı tarafından, eczacının faturalarının herhangi bir süre sınırlamasına tâbi olmaksızın inceleme, denetim veya itiraz süresince geri ödemesinin yapılmamasının hukuki belirsizlik içerdiği, keyfi uygulamalara neden olabileceği için hukuka aykırı olduğunun ileri sürüldüğü,
Davalı idare tarafından ise, düzenlemenin kurum zararlarını engellemek amacıyla yapıldığı ve hukuka uygun olduğunun savunulduğu,
5510 sayılı Kanun'un 97. maddesinin 7. fıkrasına; göre sözleşme imzalanmış sağlık hizmet sunucularının faturalarının Kanun'da öngörülen süreler içinde incelenip ödemelerinin yapılması gerektiği,
5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinden; bahisle,
Ayrıca Sosyal Güvenlik Kurumunun Türk Eczacıları Birliği ile yaptığı 01/04/2016 tarihli İlaç Temini Protokolü'nün 6.2.maddesinde; “6.2. Hakkında suç duyurusunda bulunulan ve sözleşmesi feshedilen eczacı veya mesul müdür hakkında takipsizlik kararı verilmesi ve bu kararın kesinleşmesinden sonra talep halinde sözleşme yapılır.” kuralının yer aldığı,
Anayasa Mahkemesinin 14/05/2015 tarih ve E:2014/177, K:2015/49 sayılı kararında da belirtildiği üzere, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularının Kuruma sundukları sağlık hizmetinden doğan alacaklarının, mülkiyet hakkı kapsamında olduğu ve bu hakka yapılacak müdahelenin koşullarının kanunda açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlenmesi, kanunun bu hakkın korunması açısından da yeterli güvenceler içermesi ve malike, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmemesi icap ettiği,
Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisinin konu bakımından sınırlandırılmadığı, idarelerin bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilecekleri, Anayasa'nın 124. maddesine göre yönetmeliklerin kanunların uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabilecekleri, düzenleyici işlemlerin dayanağı olan üst normun uygulamasını gösterir şekilde açık, net, anlaşılabilir nitelikte olması, yani hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkelerine uygun olması gerektiği,
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5510 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen maddelerinde, sözleşmesi feshedilen, yeniden sözleşme yapılmayan veya nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedildikten sonra tekrar sözleşme imzalanan eczanelerin, reçete ve eki belgelerin, inceleme, denetim ve itiraz süreçleri açık, net, öngörülebilir bir şekilde belirlendiği halde, bu Kanun'un uygulanmasını göstermek amacıyla çıkartılan Yönetmelik'te, yukarıda bahsedilen süreçlere ilişkin yeterli açıklıkta düzenleme yapılmamasının, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmadığı, dava konusu düzenlemelerde hukuka uyarlık görülmediği,
Dava konusu Yönetmeliğin 26. maddesinin 6. fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak;
Yönetmeliğin 26. maddesinin; "(1) Komisyon, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü veya Genel Müdürünün görevlendireceği bir Genel Müdür Yardımcısı başkanlığında Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü bünyesinde görev alan iki Daire Başkanı, Strateji Geliştirme Başkanlığında görevli bir daire başkanı, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığında görevli bir refakat müfettişi, Hukuk Müşavirliğinde görevli bir hukuk müşaviri ile komisyona iletilen dosyanın ön incelemesini yapan birimden yetkili bir personel olmak üzere yedi üyeden oluşur.
(2) Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonu ve Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Üst Komisyonu sekretarya işlemleri sağlık hizmeti sunucuları sözleşmelerini yürüten Daire Başkanlığınca yürütülür.
(3) Komisyon, ön incelemesi yapılan sağlık hizmeti sunucusunu değerlendirmek üzere dosyanın Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü kayıtlarına girdiği tarihi takip eden 5 iş günü içinde toplanır.
(4) Komisyonun kurulması ve karar alması için üyelerin tamamının bulunması esastır, kararlar oy çokluğu ile alınır. Alınan karar ilgili sağlık hizmeti sunucusuna ve Kurumun ilgili birimlerine uygulanmak üzere ivedilikle tebliğ edilir.
(5) Alınan kararlara yapılacak itirazların, sağlık hizmeti sunucusuna tebliğ edildiği tarihi takip eden beş işgünü içinde Kuruma elden yapılması gerekir. İtiraz kararın uygulanmasını durdurmaz. Komisyon kararına yapılan itirazlar Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Üst Komisyonunca değerlendirilir.
(6) Komisyon ödemesi durdurulacak tutarın üst sınırını, her bir ay için aylık fatura tutarının % 80’ini geçmeyecek şekilde belirler." şeklinde düzenlendiği,
Davacı tarafından; dava konusu düzenlemenin, 5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrasına açıkça aykırı olduğu, Kanun hükümlerinin Yönetmelik ile bertaraf edildiği, dava konusu düzenlemenin mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğu ve kanuni dayanaktan yoksun olduğu, dava konusu kural ile eczacıların Kurum nezdindeki alacaklarının Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonu tarafından süresi belirsiz şekilde, onaya tabi olmaksızın ve teminat kabul edilmeksizin durdurulabilmesinin yolunun açıldığı, düzenlemenin dayanak Kanun maddesine açıkça aykırı olduğunun ileri sürüldüğü,
Davalı idare tarafından ise; düzenlemenin kurum zararını önlemeye yönelik olarak yapıldığı, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğunun savunulduğu,
5510 sayılı Kanun'un, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri ve sağlanacak haklarını, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlediği, anılan Kanun’un 73. maddesinde sağlık hizmeti sağlama yönteminin düzenlendiği, buna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlandığı,
5510 sayılı Kanun’un 103. maddesinin 3. fıkrasında; Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak oluşabilecek Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceğinin hüküm altına alındığı,
Anayasa’nın 35. maddesinin 1. fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.” denilmek suretiyle mülkiyet hakkının güvenceye bağlandığı, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularının Kuruma sundukları sağlık hizmetinden doğan alacaklarının mülkiyet hakkı kapsamında bulunduğu, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin durdurulmasının, mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşıdığı, Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkının, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceğinin öngörüldüğü,
Sağlık hizmet sunucularının Kurum nezdindeki alacaklarının ödenmesinin durdurulmasının mülkiyet hakkına bir müdahale niteliğinde olduğu ve bu müdahalenin açık, net ve öngörülebilir bir kanuni dayanağının bulunmasının zorunlu olduğu, alacakların ödenmesinin durdurulması konusunda karar verme yetkisinin 5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrasında belirtilen komisyona ait olduğu, dava konusu Yönetmeliğin 26. maddesi ile oluşturulan "Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonu"nun oluşumunun, 5510 sayılı Kanun'da öngörülen komisyondan farklı olduğu, Yönetmelik ile oluşturulan bu komisyona, mülkiyet hakkı kapsamındaki sağlık hizmet sunucularının Kurum nezdindeki alacaklarının ödenmesini durdurma yetkisi tanınmasının, Anayasa'nın 35. maddesi ile 5510 sayılı Kanun'un 103. maddesine aykırı olduğu, gerekçesiyle dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, idareleri ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan Protokolün 3.2.4. maddesinde, ilaç takip sistemi üzerinden satış onayı alınarak Kuruma fatura edilen ilaçlarla ilgili olarak Sağlık Bakanlığı ve Kurumca belirlenecek usul ve esaslara göre işlem yapılacağının kurala bağlandığı, Kurumla sözleşme imzalayan eczanelerin de bu protokole uyacaklarını taahhüt ettikleri, Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesindeki "oy birliği" ibaresinin, komisyon toplantılarına katılmayan eczacı aleyhine sonuçlar doğmasını önlemek amacıyla getirildiği, Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin ise, komisyon toplantılarına mücbir nedenler dışında itiraz sahibi eczacıların katılımlarını sağlamak ve Kurum içi iş ve işlemlere ilişkin süreçlerin uzamasının önüne geçmek amacıyla yapıldığı, Kurumun sözleşme yaptığı sağlık hizmet sunucularından teminat almadığı, yapılan incelemeler sonucunda genellikle sağlık hizmet sunucularından kesintiler yapılarak sürecin devamının sağlandığı, Yönetmeliğin 24. maddesinin 8. ve 9. fıkrasındaki düzenlemelerin, kurum zararını engellemek veya azaltmak amacıyla yapıldığı, sözleşmesi/protokolü feshedilen, yenilenmeyen ya da nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedilen sağlık hizmeti sunucularına karşı kurum zararlarını önlemek amacıyla yapılan düzenlemenin hukuka aykırı olmadığı, 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinin 12. fıkrası uyarınca, Kurumun fatura denetimi konusunda kriterler koymaya, alternatif geri ödeme modelleri oluşturmaya ve bu konularda tespit ve denetim yapmaya veya yaptırmaya yetkili olduğu, Yönetmeliğin 26. maddesinin 6. fıkrasında yer alan düzenlemenin Kurum zararını engellemek veya azaltmak amacıyla yapıldığı ve hukuka ve üst normlara uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Daire kararının, Yönetmeliğin 26. maddesinin 6. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının bozulması, temyiz isteminin kısmen reddi ile Daire kararının diğer kısımlarının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, 08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü girmiştir.
Davacı Sendika tarafından, anılan Yönetmelik'in 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresi ile 5. fıkrasının son cümlesinin, 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının ve 26. maddesinin 6. fıkrasının iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi" başlıklı 73. maddesinin 12. fıkrasında; "(Ek fıkra:10/9/2014-6552/49 md.) Kurum, fatura denetimi konusunda kriterler koymaya, alternatif geri ödeme modelleri oluşturmaya ve bu konularda tespitler ve denetimler yapmaya ve/veya yaptırmaya, buna bağlı olarak hizmet alımı yapmaya yetkilidir.",
"Zamanaşımı, hakkın düşmesi ve avans" başlıklı 97. maddesinin 7. fıkrasında; "(Değişik yedinci fıkra: 18/2/2009-5838/2 md.) Sağlık hizmeti sunucuları, sunmuş oldukları hizmetlere ilişkin bir ay içinde düzenledikleri fatura ve eki belgeleri izleyen ayın onbeşine kadar Kuruma teslim ederler. Fatura teslim tarihi; süresi içinde teslim edilen faturalar için teslim edildiği ayın onbeşinci günü, süresi içinde teslim edilmeyen faturalar için ise teslim edildiği ayı takip eden ayın onbeşinci günü olarak kabul edilir. Fatura bedelinin tamamı, fatura teslim tarihinden itibaren, altmış gün içinde, sağlık hizmet sunucularına avans olarak ödenir. Fatura ve eki belgeler, fatura teslim tarihinden itibaren üç ay içinde incelenerek avans hesabı kapatılır. İnceleme süresinin takip eden mali yıla sirayet etmesi durumunda, avans artıkları hakkında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 35 inci maddesindeki akreditiflere ilişkin hükümler uygulanır.",
"İdarî yaptırımlar ve fesih" başlıklı 103. maddesinde;
"(Değişik:17/4/2008-5754/61 md.) Kurumca yapılan inceleme neticesinde;
a) Sağlık hizmeti sunulmadığı halde sağlık hizmetini fatura ettiği,
b) Faturayı veya faturaya dayanak oluşturan belgeleri, gerçeğe aykırı olarak düzenlediği,
c) 64 üncü madde gereğince kapsam dışı tutulan sağlık hizmetlerini, kapsam içinde olan sağlık hizmetleri gibi gösterdiği,
d) Sağlık hizmetlerine hak kazanmayan kişilere, sağlık hizmeti sunarak Kuruma fatura ettiği,
e) 73 üncü madde gereğince belirlenen tavanın üzerinde ilave ücret aldığı,
tespit edilen sağlık hizmeti sunucuları hakkında genel hükümlere göre takip yapılır. Bu fiiller nedeniyle Kurumun yersiz ödediği tutar 96 ncı maddeye göre geri alınır. Ayrıca bu fiilleri işleyen veya sağlık hizmeti satınalınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davrandığı tespit edilen sağlık hizmeti sunucularının Kurum ile yaptıkları sözleşmeleri feshedilebilir ve Kurumca belirlenecek süre içinde tekrar sözleşme yapılmaz.
71 inci maddede yer alan kimlik tespiti yükümlülüğünü yapmayan ve bu nedenle bir başka kişiye sağlık hizmeti sunulması nedeniyle Kurumun zarara uğramasına sebebiyet veren sağlık hizmeti sunucularından uğranılan zarar geri alınır.
(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/54 md.) Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabilir. Altı aylık süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise durdurma kararı kendiliğinden kalkar ve bu tarihten itibaren muaccel olan alacakları ödenmeye devam olunur. Altı aylık süre sonuna kadar ödemesi durdurulan alacaklar ise inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ödenmez. Ancak, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel olan alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanunun l0 uncu maddesinin birinci fıkrasının 2 nci ve 3 üncü bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararı bu kararı uygulayan Kurum ünitesi tarafından kaldırılır ve Kurum nezdindeki alacakları ödenir.
(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/54 md.) Kurum tarafından sözleşmesi feshedilmiş sağlık hizmeti sunucusuyla feshe neden olan fiillere bağlı olarak oluşan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve fesih süresi tamamlanmadan yeni bir sözleşme yapılmaz. Söz konusu sağlık hizmeti sunucusunun devri hâlinde ise feshe neden olan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve en az bir yıllık fesih süresi geçmeden devralan sağlık hizmeti sunucusu ile sözleşme yapılmaz. Sözleşme yapılmayan veya sözleşmesi feshedilen sağlık hizmeti sunucusunun muayene ve işlemlere ilişkin fatura bedelleri ödenmez.
(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/54 md.) 5237 sayılı Kanunda belirtilen ve Kurum zararına neden olan nitelikli dolandırıcılık suçunun işlendiği kesinleşmiş mahkeme kararıyla sabit görülmesi şartıyla; söz konusu fiillerin sağlık hizmeti sunucusunun yöneticileri ve/veya ortakları tarafından işlendiği durumda aynı sağlık hizmeti sunucusuyla veya bunların daha sonra yönetici ve/veya ortak olduğu sağlık hizmeti sunucusuyla hiçbir şekilde sözleşme yapılmaz, bu fiillerin hekimler tarafından işlendiği durumda ise ilgili hekimlerle en az üç yıl süre ile sözleşme yapılmaz. Kesinleşmiş mahkeme kararının beklenmesi sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen fesih sürelerinin uygulanmasına engel olmaz.
(Ek fıkra:10/9/2014-6552/54 md.) 5237 sayılı Kanunda belirtilen nitelikli dolandırıcılık fiillerini işleyen sağlık hizmeti sunucusu ve/veya ilgili hekimler hakkında ruhsat iptali de dâhil olmak üzere gerekli tüm iş ve işlemler için keyfiyet Sağlık Bakanlığına bildirilir. Nitelikli dolandırıcılık fiillerini işleyerek Kurum zararına neden olmuş hekimlerden gelen muayene ve işlemlere ilişkin fatura bedelleri en az üç yıl süre ile ödenmez." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onbeşinci Dairesi kararının, anılan Yönetmeliğin dava konusu 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresi ve 5. fıkrasının son cümlesi ile 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptaline ilişkin kısımları, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının, Yönetmeliğin dava konusu 26. maddesinin 6. fıkrasının iptaline ilişkin kısmına gelince;
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73. maddesinin 12. fıkrası ile, davalı idare, fatura denetimi konusunda kriterler koymak, alternatif geri ödeme modelleri oluşturmak, bu konularda tespitler ve denetimler yapmak veya yaptırmak hususunda yetkili kılınmıştır.
Anılan Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrasında ise, Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceği, altı aylık süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise durdurma kararının kendiliğinden kalkacağı ve bu tarihten itibaren muaccel olan alacakların ödenmeye devam olunacağı, altı aylık süre sonuna kadar ödemesi durdurulan alacaklar ise inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ödenmeyeceği, ancak, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel olan alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanun'un 10. maddesinin 1. fıkrasının 2. ve 3. bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararının bu kararı uygulayan Kurum ünitesi tarafından kaldırılacağı ve Kurum nezdindeki alacakların ödeneceği düzenlenmiştir.
08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Sağlık hizmeti sunucuları değerlendirme" başlıklı 25. maddesinde; Kuruma iletilen şikâyet ve ihbar sonucu yapılan denetimler ile Kurum tarafından yapılan planlı denetim, inceleme ve soruşturmalar doğrultusunda, sağlık hizmeti sunucularının mevzuata aykırı fiil ve eylemlerinin tespit edilmesi halinde, konunun ilgili sağlık hizmeti sunucusu hakkında karar alınmak üzere Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonuna iletileceği belirtilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 26. maddesinde ise, Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonunun oluşumu, toplanma ve karar alma nisabı ile alınan kararlara karşı başvurulacak itiraz yoluna ilişkin hususlar düzenlenmiş ve dava konusu 6. fıkra ile de, ödemesi durdurulacak tutarın üst sınırının, her bir ay için aylık fatura tutarının %80'ini geçmeyecek şekilde komisyon tarafından belirleneceği kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden açıkça anlaşılacağı üzere, Kurum müfettişlerince yapılan inceleme ve soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, sağlık hizmeti sunucusunun, Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin durdurulabileceğinde tereddüt bulunmamaktadır. Buna göre bahse konu durdurma yetkisinin, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayı ile, altı ayı geçmemek üzere inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ve tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak kullanılabileceği açıktır.
Yönetmeliğin 26. maddesinin 6. fıkrasında yer alan düzenleme ile, Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonuna verilen yetkinin, sağlık hizmeti sunucularının Kurum nezdindeki alacaklarının ödenmesinin durdurulmasına ilişkin değil, 5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrası uyarınca en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayı ile durdurulacak ödemelerin üst sınırının belirlenmesine ilişkin bir yetki olduğu anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, 5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenen komisyona verilen, sağlık hizmeti sunucularının, Kurum nezdindeki alacaklarının durdurulması yetkisinin, dava konusu düzenleme ile Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonuna verildiğinin kabulüne imkanı bulunmamaktadır.
5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinin 12. fıkrası ile fatura denetimi konusunda kriterler koymak, alternatif geri ödeme modelleri oluşturmak, bu konularda tespitler ve denetimler yapmak veya yaptırmak hususunda yetki kılınan davalı idarenin, sağlık hizmeti sunucularının, Kurum nezdinde bulunan ve ödemesi durdurulacak alacaklarının üst sınırını belirleme yetkisinin bulunduğu ve bu yetkisini de Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonunu eliyle kullanabileceği sonucuna varıldığından dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, Daire kararının Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dava konusu 26. maddesinin 6. fıkrasının iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Danıştay Onbeşinci Dairesinin temyize konu 27/11/2018 tarih ve E:2017/936, K:2018/7865 sayılı kararının, 08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin, 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresi ile 5. fıkrasının son cümlesinin iptaline ilişkin kısmın ONANMASINA oybirliğiyle,
3. Daire kararının, anılan Yönetmeliğin, 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptaline ilişkin kısımının ONANMASINA oyçokluğuyla,
4. Daire kararının, anılan Yönetmeliğin, 26. maddesinin 6. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının BOZULMASINA oybirliğiyle,
5. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Başkanlık Kurulunun 07/03/2019 tarih ve 2019/24 sayılı kararıyla kapatılan Danıştay Onbeşinci Dairesi yerine, aynı tarih ve 2019/25 sayılı Başkanlık Kurulu kararıyla yeniden belirlenen iş bölümü kararı doğrultusunda Danıştay Onuncu Dairesine gönderilmesine,
6. Kesin olarak, 05/11/2020 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY
X- 08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin, "Ödeme işlemleri" başlıklı 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu düzenleme; "(8) Kurumca sözleşmesi/protokolü feshedilen veya yeni sözleşme/protokol yapılmayan sağlık hizmeti sunucusuna; Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz.
(9) Kurumca sözleşmesi/protokolü nitelikli dolandırıcılık nedeniyle feshedilen sağlık hizmeti sunucusuyla herhangi bir nedenle sözleşme yenilenmiş olsa dahi Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz." şeklindedir.
5510 sayılı Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 97. maddesinin 7. fıkrasında, sağlık hizmet sunucularınca ilgili ay içinde sunulan sağlık hizmetine ilişkin fatura ve eki belgelerin takip eden ayın on beşinci gününe kadar teslim edileceği, fatura teslim tarihinden itibaren incelemenin üç ay içinde neticelendirilerek avans hesabının kapatılacağı düzenlenmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 3. fıkrasında da, Kurum müfettişleri tarafından yapılan denetimlerde, Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi halinde, alacakla orantılı olacak şekilde altı ayı geçmemek üzere ödemelerin durdurulabileceği, fakat bu sürenin sonunda inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise, bu tedbirin kendiliğinden kalkacağı ve ödemelerin yapılacağı hususuna yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesinde ise; itiraza ilişkin dilekçenin, Kurum kayıtlarına girdiği tarihten itibaren beş iş günü içinde komisyonun toplanacağı ve en fazla 30 iş günü içinde itirazların sonuçlandırılacağı belirtilmiştir.
Tüm bu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, sözleşmesi feshedilen, yeniden sözleşme yapılmayan veya nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedildikten sonra tekrar sözleşme imzalanan eczanelerin, reçete ve eki belgelerin, inceleme, denetim ve itiraz süreçleri, 5510 sayılı Kanun ve dava konusu Yönetmelik'te belirlendiğinden, dava konusu düzenlemede, bu süreçlere açıkça yer verilmemiş olması, ihtilafa konu olabilecek olaylarda 5510 sayılı Kanun hükümlerin uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. Bu nedenle Yönetmeliğin 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptali yolunda verilen Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.