Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/8158 E. , 2022/2318 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/8158
Karar No : 2022/2318
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri …
DAVANIN_KONUSU : Davacı tarafından, özel müstakil tıbbi laboratuvar açmak amacıyla yapılan başvurunun reddine ilişkin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağını teşkil eden 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'nin "Tıbbi laboratuvarların planlanması ve açılışı" başlıklı 18. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı olduğu, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik'te, hekimlerin serbest meslek icra etmek üzere açtıkları muayenehanelerin planlama hükümlerinden muaf tutulduğu, özel müstakil tıbbi laboratuvarların da muayenehane niteliğinde sayılarak planlamadan ayrık tutulması gerektiği hâlde anılan düzenlemede buna ilişkin istisnai bir hükme yer verilmemesinin noksanlık oluşturduğu, tıpta uzmanlık dallarından birinde uzmanlık eğitimini tamamlamış bir hekimin planlama sınırlamalarına tabi tutulmaksızın kendi muayenehanesini açabilmesine karşın biyokimya ve klinik biyokimya uzmanı olan hekimlerin müstakil tıbbi laboratuvar açma taleplerinin planlama ölçütlerine tabi tutulmasının eşitlik ilkesine ve hakkaniyete aykırı olduğu, özel müstakil tıbbi laboratuvarların açılışının planlamaya tabi tutulmasının, kamu yararı ve hizmet gereklerine de uygun olmadığı, öte yandan düzenlemede öngörülen planlama çalışmalarının halen devam ettiği, planlama ölçütlerinin belirlenmediği, bu durumun çalışma hakkının özünü zedeler nitelikte olduğu, keyfiliğe sebebiyet verdiği, hukukî güvenlik ilkesinin ihlal edildiği, bu yönüyle dava konusu bireysel işlem ve dayanağı düzenlemenin anayasal ilkelere ve üst hukuk normlarına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Kamu ve özel sağlık kurum, kuruluşlarının ülke genelinde dengeli şekilde dağılımlarının gerçekleştirilmesi amacıyla planlama yapılması ve standartların belirlenmesi konusunda Bakanlığın yetkili olduğu, bu kapsamda yapılan düzenlemelerde mevcut olan, planlamaya ilişkin hükümlerin yargı kararları ile hukuka uygun bulunduğu, muayenehane ve laboratuvarların farklı statü ve niteliklerinin bulunduğu, 992 sayılı Seriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanunu kapsamında olan laboratuvarların 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'da belirtilen muayenehaneler kapsamına dahil edilmesinin mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemenin ve bu düzenlemeye uygun olarak tesis edilen bireysel işlemin üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Düzenleyici işlem yönünden davanın reddine, bireysel işlemin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, özel laboratuvar açmak üzere yapılan başvurunun reddine dair Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … gün ve … sayılı işlemi ile işleme dayanak alınan 9.10.2013 tarih ve 28790 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin 18'inci maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124'üncü maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Kanunun 3'üncü maddesinde; Sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanıp, koordine edileceği, koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfına yol açmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmetin ve verimliliğin esas alınacağı, kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerinin bakanlıkca denetleneceği, özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifesinin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının, kişilerin hekim ve sağlık kuruluşunu seçme hakkı kısıtlanmaksızın sağlık hizmet zinciri oluşturulacak şekilde düzenleneceği, sağlık kurum ve kuruluşlarının, coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tesbit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiş, anılan Kanunun 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan; 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
992 sayılı Kanunun, 1'inci maddesinde, umuma mahsus bakteriyoloji ve kimya laboratuvarlarının, yapılacak tahlilat ve araştırmanın cinsine göre ihtisas vesikasına sahip ve Türkiye'de icrayı sanata mezun tabipler tarafından Sağlık Bakanlığının izniyle açılacağı düzenlenmiştir. Kanunun 7'nci maddesinde ise, laboratuvarların fiziki yapısı, asgari alet ve teçhizatı ile tabi olacakları diğer genel düzenlemelerin Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak bir talimatname (yönetmelik) ile düzenleneceği öngörülmüştür.
Dava konusu Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği; 19/3/1927 tarihli ve 992 sayılı Seriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanununun 7'nci maddesi, 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3'üncü maddesi ile 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendi ve 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesine dayanılarak, tıbbi laboratuvarların planlanması, ruhsatlandırılması, açılması, faaliyetlerinin düzenlenmesi, sınıflandırılması, izlenmesi, denetlenmesi ve faaliyetlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek, kaliteli ve verimli hizmet sunmalarını sağlamak amacıyla hazırlanmış, 9.10.2013 tarihli ve 28790 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip oldukları gibi kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda da takdir yetkisine sahip olup; yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir. İptali istenilen düzenlemenin bu çerçevede incelenmesinde;
Yönetmeliğin "Tıbbi Laboratuvarların Açılması ve Planlanması" başlıklı 18'inci maddesinde "Yeni açılacak olan tıbbi laboratuvarların açılmasına Bakanlıkça planlama kapsamında izin verilir. Tıbbi laboratuvarların açılması ile ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça yürütülür." kuralına yer verilmiş olup; sağlık kuruluşlarının ve sağlıklı insan gücünün ülke genelinde dengeli dağılımı için davalı idarece planlama yapılmasının yasal gerekliliği göz önüne alınarak planlama hükümleriyle faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşlarıyla bunlara ait tıbbi hizmet birimleri, teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı ve sağlık insan gücü alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde sağlık hizmetinin dengeli dağılımı amacıyla, sağlık sektörünün bileşeni olan laboratuvarların da diğer sağlık kurum ve kuruluşları gibi planlama dahilinde açılmasını sağlamaya yönelik olarak idareye tanınan yetki çerçevesinde uygulamaya konulan dava konusu düzenlemede ve davacı adına tesis edilen işlemde kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normuna aykırılık bulunmamaktadır.
Kaldı ki; 09.10.2013 tarih ve 28790 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin, 4'üncü maddesinin m, n ve k bentlerinin; 11'inci maddesinin 4'üncü fıkrasının, 5'inci fıkrasındaki, "...Test bazında referans yetkili laboratuvar olabilme ölçütleri ve görevleri Bakanlıkça belirlenir..." cümlesinin, 7'nci fıkrasının; 12'nci maddesinin 6'ncı fıkrasında yer alan, "...ve Bakanlığın istediği verileri Bakanlığa göndermek zorundadır..." ibaresinin; 15'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde yer alan, "...hastanelerde, hastanenin başhekim /mesul müdürü, tıbbi laboratuvar mesul müdürüdür..." ibaresinin; 18'inci maddesinin 1'inci fıkrasında yer verilen "Yeni açılacak olan tıbbi laboratuvarların açılmasına Bakanlıkça planlama kapsamında izin verilir..." cümlesinin; 21'inci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "Bakanlıkça belirlenen ölçütlere uygunluk açısından değerlendirir..." ibaresinin; 24'üncü maddesinin (ç) bendinin, 32'nci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "...4.1.20202 tarihli ve 4734 sayılı Kamı İhale Kanunu uyarınca özel tıbbi laboratuvarlardan hizmet alabilir." ibaresinin; Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin ekinde yer alan EK-5 Tıbbi Laboratuvar Çalışma Ruhsatı düzenlemesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onbeşinci Dairesinin 20/04/2016 gün ve 2016/2730 sayılı kararıyla, Yönetmeliğin 11'inci maddesinin 5'inci fıkrasındaki, "...Test bazında referans yetkili laboratuvar olabilme ölçütleri ve görevleri Bakanlıkça belirlenir..." cümlesinin; 11'inci maddesinin 7'nci fıkrasının ve 21'inci maddesinin 1'inci fıkrasında yer alan, "Bakanlıkça belirlenen ölçütlere uygunluk açısından değerlendirir..." ibaresinin ve 12'nci maddesinin 6'ncı fıkrasında yer alan, "...ve Bakanlığın istediği verileri Bakanlığa göndermek zorundadır..." ibaresi ile 24'üncü maddesinin (ç) bendi yönünden iptaline; davanın diğer kısımlarının ise, reddine karar verilmiş olup, söz konusu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 2/5/03/2019 gün ve 2019/2052 sayılı kararı ile Yönetmeliğin 11'inci maddesinin 4'üncü fıkrası, 32'nci maddesinin 1'inci fıkrası ve Ek-5 kısmı yönünden hukuki değerlendirme yapılmış olmasına rağmen hüküm fıkrasında bu maddeler yönünden hüküm kurulmadığı gerekçesiyle bozularak, dava konusu düzenlemenin de içinde bulunduğu diğer kısımlar yönünden ise onanmak suretiyle kesinleşmiştir.
Ayrıca; davacı tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince; önceden belirlenen ve taraflara bildirilen 21/04/2022 tarihinde, davacıyı temsilen Av. ...'nın, davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı tarafından, 17/11/2017 tarihinde özel müstakil tıbbi laboratuvar açmak amacıyla davalı idareye yapılan başvurunun, tıbbi laboratuvar açılışlarının planlama kapsamına alındığı, bu husustaki çalışmanın devam ettiği, sürecin Bakanlığın internet sayfasından takip edilebileceği belirtilerek, … tarih ve … sayılı işlem ile reddedilmesi üzerine, söz konusu bireysel işlem ve bu işlemin dayanağını teşkil eden 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'nin "Tıbbi laboratuvarların planlanması ve açılışı" başlıklı 18. maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanun'la ilgili diğer hususların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
19/03/1927 tarihli ve 992 sayılı Seriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanunu’nun 1. maddesinde, umuma mahsus bakteriyoloji ve kimya laboratuvarlarının, yapılacak tahlilat ve araştırmanın cinsine göre ihtisas vesikasına sahip ve Türkiye'de icrayı sanata mezun tabipler tarafından Sağlık Bakanlığının izniyle açılacağı kurala bağlanmıştır.
11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı -Yönetmeliğin yayımlandığı tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin -09/07/2018 tarihli mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı KHK ile mülga- 40. maddesinde ise; Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun hükümlerine dayanılarak, tıbbi laboratuvarların planlanması, ruhsatlandırılması, açılması, faaliyetlerinin düzenlenmesi, sınıflandırılması, izlenmesi, denetlenmesi ve faaliyetlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek, kaliteli ve verimli hizmet sunmalarını sağlamak amacıyla hazırlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği 09/10/2013 tarihli ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde, tıbbi laboratuvar, "insanlarda, sağlığın değerlendirilmesi, hastalıkların önlenmesi, tanısı, takibi, tedavinin izlenmesi ve prognoz öngörüsü amacı ile insana ait biyolojik numunelerin veya dolaylı olarak ilişkili olduğu numunelerin incelendiği, sonuçların raporlandığı, gerektiğinde yorumlandığı ve ileri incelemeler için önerileri de içeren hizmetlerin sunulduğu laboratuvarlar" şeklinde; (m) bendinde ise, özel müstakil tıbbi laboratuvar, "gerçek veya tüzel kişiler tarafından müstakil olarak açılan ve işletilen tıbbi laboratuvar" şeklinde tanımlanmıştır.
Öte yandan, 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin, ayakta teşhis ve tedavi hizmeti sunulan ve özel sağlık kuruluşu olarak tanımlanan tıp merkezleri, poliklinikler, laboratuvarlar, müesseseler ve muayenehaneler ile bu kuruluşların işletenlerini kapsadığı belirtilmiş; 7. maddesinin 2. fıkrasında ise, muayenehane, "bir tabip tarafından mesleğini serbest olarak icra etmek üzere müstakilen açılan, bu Yönetmelik ile belirlenen asgari şartları taşıyan ve bu Yönetmelik'te tanımlanan tıbbi işlemlerin yapılabildiği sağlık kuruluşu" olarak tanımlanmıştır. Ayrıca, anılan Yönetmeliğin 7/A maddesinin 1. fıkrasında, "Laboratuvar, 992 sayılı Kanun kapsamında tıbbi tahlil işlemi yapar."; 5. fıkrasında, "...Tıbbi laboratuvarlar ise 9/10/2013 tarihli ve 28790 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği kapsamında faaliyet gösterir."; 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır: a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması, b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması, c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması, ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması."; aynı maddenin 2. fıkrasında ise, "Özel sağlık kuruluşu açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava Konusu Düzenleyici İşlemin İncelenmesi:
Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin "Tıbbi laboratuvarların açılması ve planlanması" başlıklı dava konusu 18. maddesinde, "Yeni açılacak olan tıbbi laboratuvarların açılmasına Bakanlıkça planlama kapsamında izin verilir. Tıbbi laboratuvarların açılması ile ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça yürütülür." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan düzenlemede, yeni açılacak olan tıbbi laboratuvarların Bakanlıkça planlama kapsamına alındığı anlaşılmaktadır. İlgili mevzuata göre, planlama hükümleriyle genel olarak faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşlarıyla bunlara ait tıbbi hizmet birimleri, teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı ve sağlık insan gücü alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde sağlık hizmetinin dengeli dağılımının amaçlandığı, muayenehanelerin planlamadan hariç tutulduğu görülmektedir.
Her ne kadar davacı tarafından, özel müstakil tıbbi laboratuvarların da muayenehane niteliğinde sayılarak planlama hükümlerinden muaf tutulması gerektiği ileri sürülmüş ise de; Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik'te yer alan düzenlemelerde tıbbi laboratuvarların, yürütülen faaliyet ve tabi oldukları hükümler açısından muayenehanelerden ayrı tutulduğu göz önünde bulundurulduğunda, davacı tarafın iddialarına itibar edilmemiştir.
Bu durumda, ülke genelinde sağlık hizmetinin dengeli dağılımını sağlamak amacıyla sağlık sektörünün bileşeni olan laboratuvarların diğer sağlık kurum ve kuruluşları gibi planlama dahilinde açılmasını sağlayan dava konusu düzenlemede kamu yararı, hizmet gerekleri ve dayandığı mevzuat hükümlerine aykırılık görülmemiştir.
Nitekim, 21/03/2014 tarih ve 28948 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 9. maddesinin birinci fıkrasında muayenehaneler ibaresinden sonra gelmek üzere "laboratuvar ve müessese" ibaresine yer verilmediğinden, eksik düzenleme nedeniyle esas yönetmeliğin 9. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemini içeren davada; davalı idare tarafından, muayenehanelerin hiçbir zaman planlama kapsamına alınmadığı, kanun koyucunun, müessese ve laboratuvarları muayenehane olarak kabul etmediği, aksi halde, bunlar için ayrı kanunların çıkartılmasına ihtiyaç duyulmayacağı, kaldı ki pek çok müessese ve laboratuvarın farklı cihazlarla ve birden fazla uzman hekimle faaliyet gösterdiği, 1219 sayılı Kanun'da muayenehanelerin açılacağı usulün belirlendiği, birden çok hekimin çalıştığı yerin muayenehane olarak değerlendirilemeyeceği, tıbbi laboratuvar ve radyoloji müesseselerinin özellikle çok sayıda ve fazla maliyet gerektiren tıbbi cihazlara dayalı olması nedeniyle, bu kaynakların planlamaya tabi tutulmasının, atıl kapasite oluşumunun ve kaynak israfının engellenmesi ile sağlık hizmetinin dengeli dağılımı açısından önem taşıdığı savunulmuş olup, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 17/02/2016 tarih ve E:2014/3860, K:2016/952 sayılı kararıyla, bu kısım yönünden yukarıda yer alan gerekçeyle aynı doğrultuda davanın reddine karar verilmiş, taraflarca temyiz yoluna başvurulması üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/05/2019 tarih ve E:2016/3712, K:2019/2051 sayılı kararıyla, söz konusu kararın bahse konu kısmının onanmasına karar verilmiştir. Karara karşı yapılan karar düzeltme istemleri de reddedilmiştir.
Dava Konusu Bireysel İşlemin İncelenmesi:
Yukarıda ifade edildiği üzere, sağlık hizmetinin dengeli dağılımını sağlamak amacıyla tıbbi laboratuvarların planlama kapsamına alınmasında hukuka aykırılık bulunmamakla birlikte; dava konusu Yönetmeliğin 09/10/2013 tarihinde Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, özel müstakil tıbbi laboratuvar açma talebiyle davacının 17/11/2017 tarihinde davalı idareye başvurduğu ve başvurunun planlama çalışmalarının sürdüğü belirtilerek reddedildiği, aradan geçen sürenin planlama çalışmalarının tamamlanması açısından makul ve yeterli olmasına rağmen planlamanın halen tamamlanamadığı anlaşılmakla, hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olarak davacının belirsiz bir süre boyunca ve ölçüsüz şekilde çalışma hakkına engel olması nedeniyle dava konusu uygulama işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, uygulama işleminin iptal edilmiş olması, davacının başvurusunun diğer koşullar yönünden incelenmek suretiyle yeniden işlem tesis edilmesine engel teşkil etmeyecektir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 09/10/2013 tarih ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'nin "Tıbbi laboratuvarların planlanması ve açılışı" başlıklı 18. maddesi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Davalı idarenin … tarih ve … sayılı işleminin İPTALİNE,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret şeklinde sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderlerinin yarısı olan … TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan … TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya, … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/04/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.