Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/8160 E. , 2022/2302 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/8160
Karar No : 2022/2302
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN_KONUSU : Davacı tarafından, 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesine, 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile eklenen 2. fıkrada, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için aranan ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan" koşulunun iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Daha evvel aynı konunun Standart adı altında bir alt düzenleyici işlem ile düzenlendiği ve bu düzenlemenin Danıştay tarafından iptal edildiği, iptal kararında önceki düzenleme sebebiyle oluşan kazanılmış hakların ve haklı beklentilerin korunması gerektiğinin belirtildiği, dava konusu düzenleme ile yargı kararını etkisiz kılacak şekilde bir Yönetmelik değişikliği yapıldığı, üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmek için sertifikalı eğitim programına katılmak isteyen biyologların doktora yapmalarının zorunlu kılındığı, evvelki düzenlemelerde yüksek lisans şartı yeterli iken hiçbir geçiş hükmüne yer verilmeden doktora şartının getirilmesinin hukuki güvenlik ilkesini ihlal ettiği, önceki düzenlemeye güvenerek birçok biyoloğun üniversitelerin Klinik Embriyoloji Anabilim Dalı’nda yüksek lisansa başladıkları veya tamamladıkları, bunların haklı beklentilerinin ihlal edildiği, kaldı ki bunların histoloji ve embriyoloji alanında doktora yapmalarının mümkün olmadığı, çünkü bu alanda doktora yapmak için histoloji ve embriyoloji alanında yüksek lisans yapılması gerektiği, hiçbir geçiş süreci öngörülmeden getirilen doktora şartının telafisi imkânsız zararlara sebebiyet vereceği, tıp fakültesi histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora eğitiminin çok kapsamlı olduğu ve ÜYTE merkezlerinde verilen hizmet ile de uyumlu olmadığı, doktora eğitiminin uygulamaya yönelik olmadığı, akademik kariyer için yapıldığı, düzenlemenin çalışma hürriyetini ortadan kaldırdığı, bir biyoloğun bu eğitimleri tamamlayıp ÜYTE merkezinde çalışabilmesi için 30 yaşını aşması gerektiği, oysa biyologlarla aynı işlemi yapan tekniker ve teknisyenlerin 18-20 yaşlarında merkezlerde istihdam edileceği, temel hak ve hürriyetlerin Anayasa’nın 13. maddesi gereği ancak kanunla sınırlanabileceği, dava konusu düzenlemenin kanuni dayanağının olmadığı, söz konusu düzenlemenin 22/05/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları İle Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik’te yer alan biyologların görev tanımı ile de çeliştiği, burada yer alan çalışma alanlarının kısıtlandığı, bu düzenleme sonrası biyologların doktora şartını tamamlamadan ÜYTE merkezlerinde çalışamayacağı, düzenleme ile çalışma koşullarına ek şartlar getirildiği iddia edilmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : ÜYTE merkezlerinin özellikli bir alan olduğu, bu alanda hızlı bilimsel ve teknolojik gelişmelerin yaşandığı dikkate alındığında yapılan düzenlemenin amacının, hem bu gelişmelere ayak uydurabilmek hem de verilen hizmetin daha verimli ve kaliteli sunulabilmesini sağlamak olduğu, dava konusu düzenleme ile sertifikalı eğitim için doktora şartının öngörüldüğü, biyologların yanı sıra histoloji ve embriyoloji uzmanı, pratisyen hekim veya sağlık meslek mensubu personelin de sertifika eğitiminden sonra laboratuvar sorumlusu olabildiği, doktora şartının sadece biyologlar için değil diğer meslek mensupları için de getirildiği, dava konusu düzenleme ile 1219 sayılı Kanun uyarınca tababet icrası ve hasta tedavi edebilme yetkisine sahip tabip ile yine tıpta uzmanlık mevzuatına göre histoloji ve embriyoloji ana dalında uzman olan tabiplere ÜYTE merkezi laboratuvar sorumluluğu için ilave bir eğitim öngörülürken, laboratuvar sorumluluğu yapacak biyologlar için doktora şartı getirilmesinin kamu hizmetinin bir gereği olduğu ve hizmetin daha kaliteli yürütülmesi amacını taşıdığı, böylece eğitim alacak sağlık meslek mensupları arasında asgari standardın sağlanmış olduğu, 22/05/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları İle Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik’te yer alan görev tanımından da anlaşılacağı üzere, biyologların çalışma alanının geniş olduğu, çalışma hürriyetinin engellenmediği, ülkede ÜYTE laboratuvar sorumlusu ihtiyacına bakıldığında ihtiyaçtan fazla sertifikalı kişi bulunduğu, Avrupa’da standartların daha ağır olduğu, 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik ile getirilen düzenlemeler sonrası Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çerçevesinde yeni ÜYTE eğitim başvurusu alımlarının durdurulduğu, mevzuat güncelleme çalışmalarına başlandığı, daha önceden yerleştirilmiş kursiyerlerin eğitimlerine devam edildiği, müteakiben getirilen 17/11/2015 tarihli ÜYTE Laboratuvar Uygulamaları Sertifikalı Eğitim Programı Standartlarında, sertifikalı eğitime başvuru için tıp fakültesinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora şartının getirildiği, eğitim süresinin 6 ay olarak belirlendiği, son olarak dava konusu düzenlemenin yapıldığı, biyologlar ve ÜYTE laboratuvar sorumlusu olacaklar için ilave kriterler aranmasının yeni bir durum olmadığı, 2001 yılından bu yana ilave bir eğitim öngörüldüğü, 2010 yayım tarihli yönetmelikten itibaren de başvuruda sadece yüksek lisans değil doktora şartının da arandığı, Danıştay tarafından öncelikle yürürlüğü durdurulan akabinde iptal edilen Standartlara ilişkin kararın gerekçesinin bu alanın standart adı altında bir idari işlemle düzenlenmesinin hukuka uygun olmadığı, Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, iptal kararının gerekçesinde biyologların sertifikalı eğitim programına katılabilmeleri için doktora şartı aranmasına ilişkin düzenlemenin hukuka aykırı bulunmadığı, dava konusu düzenlemenin Danıştay kararına uygun olduğu, biyologların lisans eğitiminde tüm canlılara yönelik genel eğitim aldıkları, özellikli bir alan olan üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışacakları alana özgü eğitim şartı konulmasının hukuka aykırı olmadığı, biyologların ÜYTE merkezlerinde çalışabildikleri, bu alanda çalışmalarının engellenmediği, sadece sertifika şartını sağlamadan laboratuvar sorumlusu olamayacakları, doktora zorunluluğunun laboratuvar sorumluluğu için getirildiği, statü hukuku esasına dayalı, nesnel ve düzenleyici kuralların egemen olduğu idare hukuku alanında kazanılmış haktan söz edilemeyeceği, kazanılmış hakkın mutlak olarak kabulünün tıp biliminin bugün ulaştığı düzeyde, beklenen ve arzu edilen kalitede hizmet verilmesine engel teşkil edeceği, bunun da sağlık hakkı ile bağdaşmayacağı, hukuki durumlar ve statülerin hiçbir zaman kazanılmış hak konusu olamayacağı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleyici işlemin, önceki düzenlemeler sebebiyle oluşan kazanılmış haklar ve haklı beklentilere ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmemesi şeklindeki eksik düzenlenen kısmının iptaline, diğer kısımları yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 14.4.2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1'inci maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22'nci maddesine eklenen 2'nci fıkrada yer verilen, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124'üncü maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Kanunun 3'üncü maddesinde; Sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanıp, koordine edileceği, koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfına yol açmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmetin ve verimliliğin esas alınacağı, kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerinin bakanlıkca denetleneceği, özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifesinin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının, kişilerin hekim ve sağlık kuruluşunu seçme hakkı kısıtlanmaksızın sağlık hizmet zinciri oluşturulacak şekilde düzenleneceği, sağlık kurum ve kuruluşlarının, coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tesbit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiş, anılan Kanunun 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan; 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin dava konusu işlem itibarıyla yürürlükte olan 40'ıncı maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu yönetmelikle değişiklik yapılan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik, 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Kanunun 3'üncü maddesi, 9'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendi ile ek 11'inci maddesi ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesine dayanılarak, çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden, tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi metotları vasıtasıyla çocuk sahibi olmaları için yapılacak uygulamanın esaslarını, bu uygulamayı yapacak merkezlerin açılması, çalışması ve denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanmış, 30.9.2014 tarihli ve 29135 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip oldukları gibi kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda da takdir yetkisine sahip olup; yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir. İptali istenilen düzenleme bu çerçevede incelendiğinde;
Dava konusu Yönetmeliğin "Merkez uygulamalarının değerlendirilmesi" başlıklı 22'nci maddesinin 2'nci fıkrasında, "ÜYTE klinik uygulamaları sertifikalı eğitim programına kadın hastalıkları ve doğum uzmanı tabipler, ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına ise tabip ve histoloji ve embriyoloji uzmanı tabipler ile tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan, 22/5/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelikte belirtilen sağlık meslek mensupları, veteriner hekim ve biyologlar başvurabilir." kuralına yer verilmiş olup; hizmet standartlarını yükseltmek amacıyla sağlık kuruluşlarının ve sağlıklı insan gücünün ülke genelinde dengeli dağılımı için davalı idarece planlama yapılmasının yasal gerekliliği göz önüne alınarak planlama hükümleriyle faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşlarıyla bunlara ait tıbbi hizmet birimleri, üremeye yardımcı tedavi uygulamaları alanındaki bilimsel ve teknik gelişmeler ile bu alanın özellikli bir alan olması göz önünde bulundurularak, hizmet standartlarını yükseltmek ve kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde sağlık hizmetinin dengeli dağılımı amacıyla, sağlık sektörünün bileşeni olan üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde sertifika eğitimi proğramlarına da diğer sağlık kurum ve kuruluşları gibi planlama dahilinde başvurulmasını sağlamaya yönelik olarak idareye tanınan yetki çerçevesinde uygulamaya konulmuştur.
Sonuç itibarıyla, dava konusu edilen düzenlemeyle, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmek için yeni standartlar getirilmesinde ve veteriner hekim ile biyologların üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun öngörülmesinde, kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normuna aykırılık görülmemiştir.
Ayrıca; davacı Dernek tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince; önceden belirlenen ve taraflara bildirilen 21/04/2022 tarihinde, davacıyı temsilen Av. … ile Av. … 'in, davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri Av. … 'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen 2. fıkrada, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için aranan ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan'' koşulunun iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır." hükmü; (e) bendinde, "Tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır." hükmü; (g) bendinde ise, "Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı; sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapar, ülke ihtiyacına uygun nitelikli sağlık personeli yetiştirilmesi amacıyla hizmet öncesi eğitim programları için Yükseköğretim Kurulu ile koordinasyonu sağlar. Serbest ya da kamu kuruluşlarında mesleklerini icra eden sağlık ve yardımcı sağlık personeline hizmetiçi eğitim yaptırır. Bunu sağlamak amacıyla üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kamu kurum ve kuruluşlarının imkânlarından da yararlanır. Hizmetiçi eğitim programının ne şekilde ve hangi sürelerle yapılacağı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkartılacak yönetmelikte tespit edilir." hükmü yer almaktadır.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir.
663 sayılı -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin (09/07/2018 tarihli mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile mülga) "Düzenleme yetkisi" başlıklı 40. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." yönünde düzenlemeye yer verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak hazırlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin “Eğitim” başlıklı 22. maddesinde, “Bu Yönetmelikte belirtilen üremeye yardımcı tedavi yöntemleri konusunda yapılacak sertifikalı eğitimler, Bakanlığın sertifikalı eğitim mevzuatı kapsamında Bakanlıkça eğitim vermek üzere yetkilendirilmiş merkezler tarafından verilir.” hükmü yer almakta iken; 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile 22. maddeye 2. fıkra eklenmiş ve bu fıkrada, "(2) ÜYTE klinik uygulamaları sertifikalı eğitim programına kadın hastalıkları ve doğum uzmanı tabipler, ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına ise tabip ve histoloji ve embriyoloji uzmanı tabipler ile tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan, 22/5/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelikte belirtilen sağlık meslek mensupları, veteriner hekim ve biyologlar başvurabilir.” yönünde düzenleme yapılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (mülga) Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkındaki Yönetmeliğin 14. maddesinde, veteriner ve biyologların, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmesi için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini, üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları koşulu aranmış iken; 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinin 4. fıkrasında, ÜYTE laboratuvarı sorumlusu olarak görevlendirilebilmek için, üremeye yardımcı tedavi konusunda Bakanlıkça onaylı sertifika sahibi olmak koşulu getirilmiştir. Aynı Yönetmeliğin 22. maddesinde ise, "Bu Yönetmelikte belirtilen üremeye yardımcı tedavi yöntemleri konusunda yapılacak sertifikalı eğitimler, Bakanlığın sertifikalı eğitim mevzuatı kapsamında Bakanlıkça eğitim vermek üzere yetkilendirilmiş merkezler tarafından verilir." yönünde düzenlemeye yer verilmiştir.
Sağlık alanında, Sağlık Bakanlığınca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çıkarılmıştır. Bu Yönetmeliğin 5. maddesiyle sertifikalı eğitim alanları ile standartlarının belirlenmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Buna göre her bir eğitim alanı için kurulan bilimsel komisyona, sertifikalı eğitimin süresi, müfredatı, merkezin niteliği, program sorumlusu, eğitici ve programa katılacak katılımcıların nitelikleri, eğitim materyalleri, eğitim sonunda uygulanacak sınavların usul ve esasları, sertifikanın geçerlilik süresi ve yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirleme yetkisi verilmiştir. Maddenin devamında ise belirlenen standartların Bakanlığın internet sayfasında yayımlanacağı belirtilmiştir.
Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yayımlanan, 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardı, Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği kapsamında oluşturulan komisyon tarafından hazırlanarak alınan uygun görüşten sonra Bakanlığın internet sayfasında kamuya duyurulmuştur.
Söz konusu Standardın, eğitimin amacını düzenleyen 2. maddesinde, "Üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları yapacak; a) Tabiplere, b) Tıpta uzmanlık mevzuatına göre histoloji ve embriyoloji uzmanlık belgesine sahip olanlara, c) 22.5.2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 'Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik'te belirlenen sağlık meslek mensubu, veteriner hekim veya biyologlardan, tıp fakültesi histoloji ve emriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlayanlara görevlerini eksiksiz yerine getirebilmeleri için gerekli bilgi, beceri ve tutum kazandırmaktır." ibaresine; katılımcılar ve niteliklerini düzenleyen 6. maddesinde ise, "Eğitime; a) Histoloji ve embriyoloji uzmanlık dalında TUKMOS'a göre ÜYTE yetkinliklerini düzey 4'e çıkaramayan uzman tabipler, b) Tabipler, c) 22.5.2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 'Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik'te belirlenen sağlık meslek mensubu, veteriner hekim veya biyologlardan, tıp fakültesi histoloji ve emriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlayanlar katılır." ibaresine yer verilmiştir.
Anılan Standardın 2. maddesinin (c) bendi ve 6. maddesinin (c) bendinin, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 11/05/2016 tarihli ve E:2016/104 sayılı kararı ile öncelikle yürütmesinin durdurulmasına, ardından 26/04/2017 tarihli ve E.2016/104, K.2017/2046 sayılı kararı ile iptaline karar verilmiştir.
Kararın gerekçesinde; 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardının 2. maddesinin (c) bendinde ve 6. maddesinin (c) bendinde yer alan düzenlemelerin, ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak sağlık hizmeti sunacakların belirlenmesine yönelik temel esaslar içermesi nedeniyle konunun daha önce üst normlarla düzenlenip idareye tanınan, bu normları açıklayıcı nitelikte, tebliğ, genelge veya yönerge gibi işlemlerle düzenleme yapma yetkisi kapsamında olmadığı, düzenlemenin sağlık hizmetini sunacak personelin belirlenmesine yönelik olması ve kamuyu yakından ilgilendirmesi nedeniyle ancak bir yönetmelikle yapılması gerekmekte iken standart adı altında bir işlemle yapılmasında hukuka uyarlık bulunmadığı belirtildikten sonra hukuka bağlı bir idarenin ihtiyaç oluşması halinde kamu gücünü kullanarak yeni bir düzenleme yapması ve bireylerin bu yeni düzenlemeyi tek taraflı olarak kabul etmek zorunda olmasının yanında, eski düzenleme nedeniyle bireylerin oluşan kazanılmış haklarının ya da haklı beklentilerinin koruma altına alınmasına yönelik birtakım düzenlemeler yapılmasının gerekliliğine değinilmiştir.
İptal kararı sonrası, 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine ikinci fıkra eklenerek “(2) ÜYTE klinik uygulamaları sertifikalı eğitim programına kadın hastalıkları ve doğum uzmanı tabipler, ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına ise tabip ve histoloji ve embriyoloji uzmanı tabipler ile tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan, 22/5/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelikte belirtilen sağlık meslek mensupları, veteriner hekim ve biyologlar başvurabilir.” yönünde düzenlemeye gidilmiştir.
Davacı tarafından, üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmek için sertifikalı eğitim programına katılmak isteyen biyologların doktora yapmalarının zorunlu kılındığı, evvelki düzenlemelerde yüksek lisans şartı yeterli iken hiçbir geçiş hükmüne yer verilmeden doktora şartının getirilmesinin hukuki öngörülebilirlik ilkesini ihlal ettiği, önceki düzenlemeye güvenerek birçok biyoloğun üniversitelerin Klinik Embriyoloji Anabilim Dalı’nda yüksek lisansa başladıkları veya tamamladıkları, bunların haklı beklentilerinin ihlal edildiği, hiçbir geçiş süreci öngörülmeden getirilen doktora şartının telafisi imkânsız zararlara sebebiyet vereceği, bu düzenleme sonrası biyologların doktora şartını tamamlamadan ÜYTE merkezlerinde çalışamayacağı, düzenleme ile çalışma koşullarına ek şartlar getirildiği iddia edilerek anılan düzenlemede yer alan ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan'' koşulunun biyolog ve veteriner hekimler yönünden iptali istenilmektedir.
Mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla düzenleyici işlemler yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesi gereği idareye tanınan anayasal bir yetkidir. Düzenleyici işlem yapma yetkisi olan idarenin, toplumsal ihtiyaçlar, teknolojik gelişmeler gibi farklı nedenlerle var olan düzenlemelerde değişikliğe gidilebileceği de kuşkusuzdur. Bununla birlikte, idarenin düzenleme yapma ya da bu düzenlemeleri değiştirme yetkisi sınırsız değildir. Bu yetki hukukun genel ilkeleri ile anayasal ve yasal ilkelerle sınırlandırılmış durumdadır.
Zira hukuk kurallarıyla bir yandan toplumun değişen ihtiyaçlarının karşılanması amaçlanırken, diğer yandan değişiklik tarihine kadar var olan mevcut hukuki durum sebebiyle ilgilisi lehine doğmuş olan hakların göz önünde bulundurulması ve korunması gerekir. Kazanılmış hak, objektif bir hukuk kuralının kişilere uygulanmasıyla objektif ve genel hukuki durumun kişisel bir işlemle özel hukuki duruma dönüşmesidir.
Yukarıda ayrıntılı olarak izah edildiği üzere, 06/03/2010 tarih ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkındaki Yönetmeliğin 14. maddesinde, veteriner ve biyologların, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmesi için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini, üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları koşulu aranmış iken; 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinde, ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak görevlendirilebilmek için, üremeye yardımcı tedavi konusunda Bakanlıkça belirlenen sertifikaya sahip olmak yeterli görülmüştür. Bu düzenleme çerçevesinde önce 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardında, ardından bu düzenlemenin iptali üzerine 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen dava konusu ikinci fıkrada, sertifikalı eğitim programına katılacaklar sayılmış, veteriner hekim ve biyologların ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına katılabilmesi için tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olmaları koşulu getirilmiştir.
Anılan düzenlemenin, davalı idarenin yukarıda aktarılan anayasal ve yasal görev ve yetkilerine istinaden, üremeye yardımcı tedavi uygulamaları alanındaki bilimsel ve teknik gelişmeler ile bu alanın özellikli bir alan olması göz önünde bulundurularak, hizmet standartlarını yükseltmek amacıyla öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Kamu yararı ve hizmet gerekleri güdülerek getirildiği anlaşılan düzenlemede bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, dava konusu düzenleme yapılırken veteriner hekim ve biyologlardan, önceki düzenleme döneminde gerekli şartları sağlayarak laboratuvar sorumlusu sertifika eğitimine başvurmuş, bu eğitime başlamış, eğitimini tamamlayarak sertifika almış ve/veya bu sertifika ile çalışmakta olanların kazanılmış haklarının dava konusu edilen maddede ya da Yönetmeliğin herhangi bir maddesinde korunduğuna ilişkin bir kurala yer verilmemiştir. Dava konusu Yönetmelik hükmü bu yönü ile eksik düzenleme niteliğindedir.
Buna göre, dava konusu düzenlemede, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmek için yeni standartlar getirilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Ancak anılan düzenlemede, önceki düzenlemeler sebebiyle ortaya çıkmış olan kazanılmış haklara ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmemesinde, eksik düzenleme yapılmış olması nedeniyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesine 14/04/2018 tarih ve 30391sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile eklenen 2. fıkrada, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için aranan ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan'' koşulu yönünden oy birliğiyle DAVANIN REDDİNE, anılan düzenlemede önceki düzenlemeler sebebiyle ortaya çıkmış olan kazanılmış haklara ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmediğinden eksik düzenleme nedeniyle esasta oy birliğiyle, gerekçede oy çokluğuyla İPTALİNE,
2. Dava kısmen iptal, kısmen ret şeklinde sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderlerinin yarısı olan … TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ... TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya, … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/04/2022 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Kazanılmış hak, objektif bir hukuk kuralının kişilere uygulanmasıyla objektif ve genel hukuki durumun kişisel bir işlemle özel hukuki duruma dönüşmesidir.
Haklı beklenti ise, makul bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklenti olarak tanımlanmıştır. (Anayasa Mahkemesi'nin 01/07/2015 tarihli ve E:2015/39; K:2015/62 sayılı kararı)
06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (mülga) Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkındaki Yönetmeliğin 14. maddesinde, veteriner ve biyologların, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmesi için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini, üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları koşulu aranmış iken; 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinde, ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak görevlendirilebilmek için, üremeye yardımcı tedavi konusunda Bakanlıkça belirlenen sertifikaya sahip olmak yeterli görülmüştür. Bu düzenleme çerçevesinde önce 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardında, ardından bu düzenlemenin iptali üzerine 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen dava konusu ikinci fıkrada, sertifikalı eğitim programına katılacaklar sayılmış, veteriner hekim ve biyologların ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına katılabilmesi için tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olmaları koşulu getirilmiştir.
Dava konusu düzenleyici işlemde ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmek için yeni standartlar getirilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, dava konusu düzenleme yapılırken veteriner hekim ve biyologlardan, önceki düzenleme döneminde laboratuvar sorumlusu sertifika eğitimini tamamlayarak sertifika almış olanların ve/veya bu sertifika ile çalışmakta olanların kazanılmış haklarının korunması gerekirken, dava konusu edilen maddede ya da Yönetmeliğin herhangi bir maddesinde önceki düzenleme doğrultusunda alınmış olan sertifikaların geçerli olduğuna ya da bu şekilde sertifika sahibi olanların ÜYTE laboratuvar sorumlusu olarak çalışmaya devam edebileceğine ilişkin bir kurala yer verilmemiştir.
Yine, önceki düzenleme döneminde gerekli şartları sağlayarak sertifikalı eğitime başlamış olanların eğitime başladıkları dönemdeki düzenlemeler doğrultusunda bu eğitimi tamamlayarak başarılı olmaları halinde sertifika alabileceklerine yönelik haklı beklentilerinin varlığının kabulü gerekirken, dava konusu düzenlemede buna yönelik de bir kural bulunmamaktadır.
Her ne kadar davalı idare savunmasında, 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte, bu alanda ihtiyaçtan fazla sertifikalı bireyin bulunduğu, bu sebeple sertifikalı eğitime yeni alımların durdurulduğu, devam eden eğitimlerin ise önceki Yönetmelik hükümleri doğrultusunda tamamlandığı belirtilmekte ise de; dava konusu düzenlemede devam eden sertifikalı eğitimlerin önceki Yönetmelik hükümleri doğrultusunda sürdürülerek tamamlanacağına ilişkin olarak herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesi, bu konuda bir belirsizliğe sebebiyet vermektedir.
Bunun dışında, veteriner hekim ve biyologlardan ileride ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak çalışabilmek ümidiyle önceki Yönetmelik döneminde ve bu Yönetmelikle belirlenen alanda yüksek lisans programına başlayanlar ile aynı ümitle dava konusu düzenleme öncesi bu eğitimi tamamlayanların ÜYTE laboratuvar sorumlusu sertifikalı eğitim programına katılacakları ve bu eğitim sonunda sertifika alarak bu alanda çalışabileceklerine yönelik haklı beklentilerinin varlığının da hukuk devleti ilkesi doğrultusunda kabulü ve dava konusu düzenleme ile bu beklentinin korunmasına yönelik düzenleme yapılması gerekir.
Dava konusu Yönetmelik hükmü bu yönleri ile eksik düzenleme niteliğindedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemede önceki düzenlemeler sebebiyle oluşan kazanılmış haklar ve haklı beklentilere ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmemesi şeklinde ortaya çıkan eksik düzenlemenin belirtilen gerekçe ile iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla Daire kararının iptale ilişkin kısmına gerekçe yönünden katılmıyorum.