Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/8164 E. , 2022/1411 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/8164
Karar No : 2022/1411
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in eki EK-2/B Hizmet Başı İşlem Puan Listesi ile EK-2/C Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi'nde yer alan “Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları” başlıklı uygulamaların işlem puanlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Tebliğ değişikliği ile Hizmet Başı İşlem Puan Listesi ve Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesinde yer alan “Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları”na ilişkin işlem puanlarının düşürüldüğü, anılan düzenleme yapılırken yasal olarak dikkate alınması gerekli hususların gözetilmediği, düzenlemenin yapılmasına temel teşkil eden bir istatistiki çalışma, mâliyet-etkililik ölçütleri hususunda araştırma ve bilimsel çalışmanın bulunmadığı, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile derneklerin görüşü alınmadan değişiklik hükümlerinin tanzim edildiği, idarenin takdir hakkını ve düzenleme yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri uyarınca kullandığını ortaya koyacak somut bir gerekçenin sunulmadığı, algoloji alanında topluma sunulan sağlık hizmetinin gerekliliği ve yararlılığı konusunun bilimsel çalışmalar ile ortaya konulması, son yıllarda enflasyon ve dövizde ciddi artış olması, kullanılan malzeme bedellerinin artması hususları birlikte değerlendirildiğinde, Kurumun hizmet bedellerinde indirime gitmesinin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu, algoloji biliminin son yıllarda geliştiği, Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından yan dal olarak kabul edildiği, minimal invaziv girişimler olan algolojik uygulamalar sayesinde gereksiz açık cerrahi uygulamaların önlendiği, hastaların hayat kalitelerinde iyileştirme, sağlık harcamalarında tasarruf sağlandığı, yapılan uygulamaların hizmet gereklerine uygun olduğu, hal böyle iken anılan düzenleme ile uygulama işlem puanlarının azaltılmasının algoloji uzmanları tarafından verilecek sağlık hizmetine erişimi sınırladığı, analiz çalışmasına dayanmayan, salt ekonomik kaygılarla yapılan değişikliğin, kamu yararı, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davanın ehliyet yönünden reddinin gerektiği, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 63. maddesinde, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemlerini, türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, dava konusu Tebliğ hükümlerinin, 5510 sayılı Kanunu’nun 63. ve 72. maddelerinde yer verilen hükümler doğrultusunda Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu üyeleri tarafından alınan 04/07/2018 tarihli karara istinaden düzenlendiği, 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesi uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumuna verilen görevlerin yerine getirildiği, Sağlık Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı katılımlarıyla yapıldığı, çalışmaların her aşamasında üniversitelerin görüş ve önerilerinin değerlendirildiği, anılan Tebliğin Kurumun tek taraflı yaptığı bir düzenleme niteliğinde olmadığı, ülkenin sağlık politikalarını belirleyen ilgili tarafların uzlaşısı ile yapıldığı, bu şekilde yetkinin hukuka ve kamu yararına uygun olarak kullanıldığı, dava konusu düzenlemede tanımlanan cerrahi işlemlerin, tanıya dayalı ödeme kapsamında ve EK-2/C listesinde yer alan işlemler olduğu, bu listede yer verilen işlemlerin paket işlem olduğu, paket işlemin, dahili ve cerrahi branşlarda sık karşılaşılan hastalıkların tedavisi sırasında hizmet içeriği bakımından hasta bazında çok değişiklik göstermeyen, yaklaşık mâliyeti önceden tahmin edilebilen işlemleri kapsadığı, bu işlemlere laboratuvar, patoloji ve radyoloji tetkikleri, anestezi bedeli, muayene ve konsültasyonlar, kullanılan ilaçlar ve operasyonların da dahil olduğu, anılan düzenlemenin bilimsel ve üst hukuk normlarına uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in EK-2/B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin "Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları" başlığındaki uygulamaların işlem puanları ile EK-2/C Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi'nin "Algoloji Ağrı Tedavi Uygulamaları" başlığındaki uygulamaların işlem puanlarının; Algoloji-Ağrı tedavisi uygulamaları için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden, ilgili derneklerin görüşü alınmadan ve somut bir gerekçe ortaya konulmadan, idarenin düzenleme yapma yetkisine istinaden işlem puanlarında azaltmaya gidildiği iddia edilerek iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun, "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinin birinci fıkrasında, "Genel sağlık sigortalısının ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını; hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını; iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri: a) Kişilerin hastalanmalarına bakılmaksızın kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile insan sağlığına zararlı madde bağımlılığını önlemeye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri. b) Kişilerin hastalanmaları halinde ayakta veya yatarak; hekim tarafından yapılacak muayene, hekimin göreceği lüzum üzerine teşhis için gereken klinik muayeneler, laboratuvar tetkik ve tahlilleri ile diğer tanı yöntemleri, konulan teşhise dayalı olarak yapılacak tıbbî müdahale ve tedaviler, hasta takibi ve rehabilitasyon hizmetleri, organ, doku ve kök hücre nakline ve hücre tedavilerine yönelik sağlık hizmetleri, acil sağlık hizmetleri, ilgili kanunları gereğince sağlık meslek mensubu sayılanların hekimlerin kararı üzerine yapacakları tıbbî bakım ve tedaviler.(...)"e yer verilmiş, ikinci fıkrasında, "Kurum, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkilidir. Ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınması (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsar. Kurum, bu amaçla komisyonlar kurabilir, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabilir. Komisyonların çalışma usul ve esasları Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirlenir.(...)" hükmü yer almış, "Sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerinin belirlenmesi" başlıklı 72. maddesi 1. fıkrasında, " 65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir." 2. fıkrasında, "Komisyon; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşur. Komisyon kararlarını salt çoğunluk ile alır. Komisyon kararları Resmî Gazete’de yayımlanır. Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabilir. Komisyonun sekretarya işlemleri Kurumca yerine getirilir.(...)", 4. fıkrasında, Kurum, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile dernek, vakıf, federasyon, konfederasyon ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görüşlerini alabilir. Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esaslar, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü getirilmiştir.
Sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları belirlemek amacıyla düzenlenmiş olan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 72 nci ve 73 üncü maddelerine dayanılarak hazırlanmış olan ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gereğince alternatif geri ödeme modelleri ve alım dahil Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye yetkili Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun çalışma, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Çalışma Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik hazırlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin, 4. maddesinde, "Komisyon; Kurum Başkanının başkanlığında, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını, Maliye Bakanlığını, Sağlık Bakanlığını, Kalkınma Bakanlığını ve Hazine Müsteşarlığını temsilen Genel Müdür düzeyinde birer üye ile üniversite sağlık hizmeti sunucularını temsilen Yükseköğretim Kurulu (YÖK) tarafından bildirilip Bakanlıkça belirlenecek olan bir üye ve özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) tarafından bildirilip Bakanlıkça belirlenecek olan bir üye olmak üzere dokuz üyeden oluşur." kuralına, 6. maddesinde, "(1) Komisyonun görevleri arasında a) bendinde, "Kurumca tespit edilen finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri ile ilgili raporları değerlendirerek Kurumca ödenecek bedellerini belirlemek" görevine yer verilmiş, "Sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek tutarlarının belirlenmesi" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri ile ödenecek gündelik, yol, yatak, refakat ve yemek giderlerinin verilmesine ilişkin usul ve esaslar Kurumca tespit edilir. (2) Tespit edilen sağlık hizmetlerinin ve diğer hakların Kurumca ödenecek tutarları Komisyonca belirlenir. (3) Komisyon, sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, sağlık hizmetlerinin maliyeti, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayatî öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, teşhis ve tedavi maliyetini esas alan maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirleyebilir." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Kanunla, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile ödeme usul ve esaslarını belirlemeye Kurum yetkili kılınmış, ancak, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak, Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye, toplam dokuz üyeden oluşan bir Komisyon yetkilendirilmiş, uygulamayı sağlamak üzere hazırlanmış olan Yönetmelik ile de aynı doğrultuda düzenleme yapılmış ve Komisyonu oluşturacak üyelerin hangi makamlardan geleceği de sayılmak suretiyle ; Kurum Başkanının başkanlığında, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını, Maliye Bakanlığını, Sağlık Bakanlığını, Kalkınma Bakanlığını ve Hazine Müsteşarlığını temsilen Genel Müdür düzeyinde birer üye ile üniversite sağlık hizmeti sunucularını temsilen Yükseköğretim Kurulu (YÖK) tarafından bildirilip Bakanlıkça belirlenecek olan bir üye ve özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) tarafından bildirilip Bakanlıkça belirlenecek olan bir üye olmak üzere dokuz üyeden oluşacağı belirlenmiştir.
Yasanın emredici kuralı ile, sağlık hizmetinin teşhis ve tedavi yöntemlerine göre belirlenen ölçütler esas alınarak ödenecek bedellerin belirlenmesi ancak ödenecek bedellerin bir Komisyon marifetiyle tespit edilmesi ve ödenecek bedellerin tespiti sırasında esas alınacak kriterler açıklığa kavuşturulmuştur.
Dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 7. maddesi ile; "Aynı Tebliğ eki “EK-2” Listelerinde; a) “Hizmet Başı İşlem Puan Listesi (EK-2/B)” Ek-1’deki şekilde değiştirilmiştir. b) “Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi (EK-2/C)” Ek-2’deki şekilde değiştirilmiştir." şeklinde düzenlemeler yapılmıştır.
İdari işlemlerin iptal davasına konu olması halinde, hukuka uygunluk denetiminin; yetki, şekil,sebep, konu ve maksat yönlerinden birisiyle incelenerek gerçekleştirilmesi İdari Yargılama Usulü Kanunu gereğidir.
Dava konusu düzenlemenin iptali için bu davanın açılması üzerine Danıştay Onbeşinci Dairesince, anılan Yasanın öngördüğü bir incelemenin gerçekleştirilmesi amacıyla düzenleyici işlemde değişiklik yapılması sebebi sorularak, idari işlemlerin hukuki bir gerekçeye dayanması gereği değişiklik gerekçesinin yer aldığı bilgi ve belgenin gönderilmesi istenilmiş, ilgili bilgi ve belgelerin gönderilmemesi üzerine tekrar yasada yer verilen ölçütlere göre yapılan değerlendirmelerin de yer aldığı, işlemen gerekçesini ortaya koyan bilgi ve belgeler bir kez daha istenilmiş, cevap olarak Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı ve Ek-2/B ve Ek-2/C listelerin gönderildiği görülmüştür. Uyuşmazlığa konu kararın YÖK temsilcisi ve TOBB üyesi hariç Komisyonu oluşturan diğer üyelerin katılımıyla alındığı görülmüş olmakla birlikte, değişikliğe sebep olan gerekçenin açıklanmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idarenin dosyaya sunduğu savunmalar ve ara kararı cevaplarının incelenmesi sonucunda, dava konusu düzenlemenin gerekçesinin somut olarak ortaya konulamadığı; idareyi anılan düzenlemeyi yapmaya yönlendiren etkenlerin ve hangi kriterlerin incelenmesi sonucu bu değişikliğe gerek görüldüğünün açıklanmadığı, bir başka deyişle yapılan düzenlemenin tesis edilme sebebi yada amacının ortaya konulamadığı anlaşıldığından, hukuki bir gerekçeye dayanılmaksızın yapılan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in, EK-2/B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin "Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları" başlığındaki uygulamaların işlem puanları ile EK-2/C Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi'nin "Algoloji Ağrı Tedavi Uygulamaları" başlığındaki uygulamaların işlem puanlarının iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 17/03/2022 tarihinde davacıyı temsilen Av. …'nın, davalı idareyi temsilen Av. …'nün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin, ehliyete ilişkin usul itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu düzenleme ile, Sağlık Uygulama Tebliği'nin eki EK-2/B ''Hizmet Başı İşlem Puan Listesi'' ile EK-2/C "Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi" değiştirilerek yeniden yayımlanmış, listelerde bir kısım işlemlerin işlem puanı değiştirilmiştir.
Davacı Dernek tarafından, dava konusu düzenlemeler ile Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden, ilgili derneklerin görüşü alınmadan ve somut bir gerekçe ortaya konulmadan, idarenin düzenleme yapma yetkisi kötüyü kullanılarak işlem puanlarında azaltmaya gidildiği iddia edilerek dava konusu düzenlemelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; Sağlık Uygulama Tebliğinde öngörülen hizmet başı işlem puan listesi ile tanıya dayalı işlem puan listesinde değişikliğe giden dava konusu düzenlemeler çıkarılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu değişikliklerin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmış olup, bu nedenle düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, uyuşmazlık konusu olaya ilişkin davalı idarenin dosyaya sunduğu savunma ve ara karar cevabının incelenmesi sonucunda, dava konusu düzenlemelerin gerekçesinin somut olarak ortaya konulamadığı; idareyi anılan düzenlemeleri yapmaya iten etkenlerin açıklanamadığı anlaşılmıştır.
Oysa ki, idari işlemlerin gerekçeli olması gerektiği ilkesi ile idari işlemin sebep unsuru yakın ilişki içerisindedir. Belli etkenler idareyi işlem tesis etmeye ya da o alana ilişkin düzenleme yapmaya sevk etmektedir. Dolayısıyla idare tarafından tesis edilen her işlemin ya da düzenlemenin belli bir gerekçesi bulunmaktadır. İdari işlemin sebep unsurunu da, idareyi bu tasarrufu yapmaya yani işlemi/düzenlemeyi tesis etmeye sevk eden hukuki veya fiili objektif durum ya da neden oluşturmaktadır.
Eğer idare, işlemin gerekçesini açıklayamıyor ve salt düzenleme yapma yetkisine dayanarak işlemi tesis etmiş ise, işlem sebep unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
İdare, düzenleme yaparken dayandığı gerekçeyi ya da idareyi o alanda düzenleme yapmaya iten etkenleri yazılı olarak işlem ya da düzenleme metninde açıklamak zorunda değildir; fakat düzenlemeye ya da işleme karşı iptal davası açıldığı zaman yargı yerlerine işlem tesis etmesinin ya da düzenleme yapmasının gerekçelerini açıklamak zorundadır.
Buna göre, davalı idare tarafından dava konusu düzenlemelerin gerekçelerinin de ortaya konulamadığı anlaşıldığından, işlemin sebep unsuru açısından da hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması zorunluluğu yerine getirilmeden ve düzenlemelerin gerekliliği somut ve bilimsel olarak ortaya konulmadan hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in eki EK-2/B Hizmet Başı İşlem Puan Listesi ile EK-2/C Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi'nde yer alan “Algoloji-Ağrı Tedavisi Uygulamaları” başlıklı uygulamaların işlem puanlarının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 17/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.