T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/8211
Karar No : 2023/2477
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Başkanlığı / …
VEKİLİ: Av. …
2- … Birliği / …
VEKİLİ: Av. …
DAVANIN_KONUSU : Eczane sahibi davacı hakkında Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ... Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezince tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türk Eczacıları Birliği arasında 01/02/2012 tarihinde imzalanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokole, 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile ilave edilen 5.3.15 maddesinde yer alan "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Sahip ve mesul müdür eczacı olarak işlettiği Ahiler Eczanesi’nde yapılan denetimde, Kasım 2013 dönemine ait 10 adet katılım payı atlatılmış reçete fatura edildiği ve tarafına yersiz ödeme yapıldığının tespit edilmesi üzerine, Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol uyarınca yersiz ödeme kapsamında kendisine 2.535,78 TL cezai şart uygulandığı; davalı Kurum tarafından muayene katılım paylarının tahsili işlemlerinin eczanelere bırakıldığı, bu zorunluluk karşısında, eczacıların sadece aracılık yapmak suretiyle muayene katılım payını tahsil edip kuruma devrettiği, hiçbir menfaatlerinin bulunmadığı; muayene katılım payı ödemek istemeyen, ödeyecek durumu olmayan hastaların mâli yükünün geçici olarak hafifletilmesinin tercih edildiği; muayene ücreti atlatma olarak anılan uygulamada idarenin mâli bir kaybının bulunmadığı, zira, muayene katılım payının alınmaması değil ertelenmesinin söz konusu olduğu; uygulamada, en çok yatan hasta reçetelerinin sorun oluşturduğu, yatan hasta reçetelerinde muayene ücretini tahsil edecek hasta ya da yakınına ulaşılamaması durumunda eczacının reçeteyi reddetmek dışında başka bir yolunun bulunmadığı; belirtilen nedenlerle, dava konusu işlemin ve düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından; usule ilişkin olarak, dava konusu Protokolün özel hukuk kurallarına uygun olarak karşılıklı mutabakata varılarak imzalanmış özel hukuk hükümlerine tabi bir sözleşme olduğu, bu sebeple dava konusu düzenleme ile ilgili yargılamanın adlî yargının görevinde bulunduğu, davanın görev yönünden reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, Kanun gereği kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla protokol yapmaya yetkili olan Türk Eczacıları Birliği ile yine yasa gereği sağlık hizmet sunucuları ile sözleşme/protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın alan Kurum arasında dava konusu Protokolün imzalandığı; anılan Protokolde yer verilen cezai maddelerin, olası usulsüzlüğün ve eczaneler arasında haksız rekabetin engellenmesi amacıyla eczacıları temsilen Türk Eczacıları Birliği ile müzakere edilerek düzenlendiği; Sağlık Uygulama Tebliği ve Protokol hükümlerine göre eczaneler tarafından tahsil edilmesi gereken muayene katılım payının MEDULA sistemine reçete girilip silinmesi yoluyla tahsil edilmeksizin reçete olarak kaydedildiği, bu durumun eczaneler arasında eşitsizlik ve hak ihlallerine neden olduğu, bu ertelemeler sonucunda katılım paylarının tahsil edilemeyecek meblağlara ulaştığına yönelik geri bildirimlerin Kuruma ulaşması üzerine dava konusu düzenlemenin yapıldığı; Sağlık Uygulama Tebliği hükümlerine göre, yatarak tedavi gören hastalardan muayene katılım payının alınmasının söz konusu olmadığı, sıralı dağıtım uygulamasının ise istisnai bir durum olduğu ve düzenlemenin iptalini gerektirecek nitelikte olmadığı; anılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Türk Eczacıları Birliği tarafından; usule ilişkin olarak, dava konusu bireysel işlem ile ilgili yargılamanın adlî yargının görevinde bulunduğu, davanın bu kısmı bakımından görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sigortalılarından muayene katılım payları toplanamadığı gerekçe gösterilerek muayene katılım paylarının eczaneler tarafından toplanarak kendilerine ulaştırılmasının talep edildiği ve bu konuda protokol ile düzenleme yapıldığı, eczaneler tarafından tahsil işlemlerinin başlatıldığı; ancak ilerleyen zaman içinde eczaneler tarafından Kurum programının atlatılarak katılım paylarının toplanmasının geciktirildiği, bunun sistem üzerinden tespit edildiği, bu eylemin haksız rekabet oluşturduğu, bir eczanenin bu şekildeki eyleminin diğer eczanelerin hakkına tecavüz olduğu anlaşıldığından dava konusu düzenleme üzerinde davalı Kurum ile mutabakata varıldığı; Sosyal Güvenlik Kurumu kapsamındaki sigortalının herhangi bir sağlık kuruluşuna gidip muayene olduğu zaman muayene katılım payı ödemek zorunda kaldığı, bu ödemenin ancak ve ancak kendisine reçete yazılması ve eczaneye gitmesi halinde eczane tarafından tahsil edilebildiği, muayene olup reçete yazılmaz ise hesabında bunların borç olarak kaldığı, birçok muayene sonrası reçete yazılmadığı için hesabında muayene katılım payı borcu biriken bir sigortalı hakkında ilk reçete yazıldığında ilaçlarını almak için eczaneye gittiğinde eczacı tarafından reçetenin medula sistemine girilmesi ile bu borçların ortaya çıktığı, hastaların bunu ödemek istemediği, bu aşamada bazı eczanelerin keşfettiği bir yöntem ile bu biriken muayene katılım paylarının ertelenebildiği; böyle bir durumda, hastaların muayene katılım payı ödememek için reçete atlatan eczanelere gittiği, bu durumun haksız rekabet oluşturduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleyici işlem hukuka uygun olduğundan düzenleyici işlem yönünden davanın reddi, bireysel işlem hukuka aykırı olduğundan iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Eczane sahibi davacı hakkında tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türk Eczacıları Birliği arasında 01/02/2012 tarihinde imzalanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokole, 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile ilave edilen 5.3.15 maddesinde yer alan "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin Sahip ve mesul müdür eczacı olarak işlettiği Ahiler Eczanesi’nde yapılan denetimde, Kasım 2013 dönemine ait 10 adet katılım payı atlatılmış reçete fatura edildiği ve tarafına yersiz ödeme yapıldığının tespit edilmesi üzerine, Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol uyarınca yersiz ödeme kapsamında kendisine 2.535,78 TL cezai şart uygulandığı; davalı Kurum tarafından muayene katılım paylarının tahsili işlemlerinin eczanelere bırakıldığı, bu zorunluluk karşısında, eczacıların sadece aracılık yapmak suretiyle muayene katılım payını tahsil edip kuruma devrettiği, hiçbir menfaatlerinin bulunmadığı; muayene katılım payı ödemek istemeyen ödeyecek durumu olmayan hastaların mâli yükünün geçici olarak hafifletilmesinin tercih edildiği; muayene ücreti atlatma olarak anılan uygulamada idarenin mâli bir kaybının bulunmadığı, zira, muayene katılım payının alınmaması değil ertelenmesinin söz konusu olduğu; uygulamada, en çok yatan hasta reçetelerinin sorun oluşturduğu, yatan hasta reçetelerinde muayene ücretini tahsil edecek hasta ya da yakınına ulaşılamaması durumunda eczacının reçeteyi reddetmek dışında başka bir yolunun bulunmadığı; belirtilen nedenlerle, dava konusu işlemin ve düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63 üncü maddesinin birinci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş, ikinci fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığı'nın görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu; ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı'nın görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı, Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, Komisyonların çalışma usûl ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanunun 64 üncü maddesinde de, finansmanı sağlanmayacak sağlık hizmetlerinin hangileri olduğu sayılmıştır.
Yine bahsolunan Kanunun 68 inci maddesinde, Kurumun maddede sayılan sağlık hizmetlerinden dolayı ilgili kişilerden katılım payı alacağı düzenlenmiş, yedinci fıkrasında ise, katılım paylarını, gelir veya aylık alan kişilerin gelir veya aylıklarından, çalışanların ücret veya maaşlarından mahsup edilmek suretiyle veya eczaneler ile diğer kurum ve kuruluşlar aracılığı ile tahsile ve katılım paylarının ödenme usulünü belirlemeye Kurumun yetkili olduğu, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularına, tahsil ettikleri katılım payı düşüldükten sonra kalan tutarın ödeneceği hükmü yer almıştır.
5510 sayılı Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 73. maddesinin 1. fıkrasında, ''Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.'' kuralına yer verilmiştir.
6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde; Birliğin, eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, eczacıların birbirleri ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlüğü, güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak amacıyla kurulduğu belirtilmiş, 39. maddesinin (j) bendinde ise, ''Eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak, imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak'' Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetinin görevleri arasında sayılmıştır.
Bahsedilen Yasaların hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve böylece 5510 sayılı Yasanın kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılanması yoluna gidildiği hususunda bir duraksama bulunmamaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; eczane sahibi davacı ile Sosyal Güvenlik Kurumu arasında "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacılar Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol" imzalandığı, daha sonra bu protokolün 5.3.15 maddesinin ihlal edildiğinin tespiti üzerine protokolün aynı maddesi uyarınca davacı hakkında cezai işlem uygulandığı, bunun üzerine tesis edilen işlem ile uygulanan cezai işleme hukuki dayanak olarak gösterilen 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile 01.11.2013 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine ilişkin Protokole eklenen 5.3.15 maddesinin "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" cümlesinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sigortalılarından muayene katılım payları toplanamadığı gerekçe gösterilerek muayene katılım paylarının eczaneler tarafından toplanarak kendilerine ulaştırılmasının talep edildiği ve bu konuda protokol ile düzenleme yapıldığı, eczaneler tarafından tahsil işlemlerinin başlatıldığı; ancak ilerleyen zaman içinde eczaneler tarafından Kurum programının atlatılarak katılım paylarının toplanmasının geciktirildiği, bunun sistem üzerinden tespit edildiği, bu eylemin haksız rekabet oluşturduğu, bir eczanenin bu şekildeki eyleminin diğer eczanelerin hakkına tecavüz olduğu anlaşıldığından dava konusu düzenleme üzerinde davalı Kurum ile mutabakata varıldığı; Sosyal Güvenlik Kurumu kapsamındaki sigortalının herhangi bir sağlık kuruluşuna gidip muayene olduğu zaman muayene katılım payı ödemek zorunda kaldığı, bu ödemenin ancak ve ancak kendisine reçete yazılması ve eczaneye gitmesi halinde eczane tarafından tahsil edilebildiği, muayene olup reçete yazılmaz ise hesabında bunların borç olarak kaldığı, birçok muayene sonrası reçete yazılmadığı için hesabında muayene katılım payı borcu biriken bir sigortalı hakkında ilk reçete yazıldığında ilaçlarını almak için eczaneye gittiğinde eczacı tarafından reçetenin MEDULA sistemine girilmesi ile bu borçların ortaya çıktığı, hastaların bunu ödemek istemediği, bu aşamada bazı eczanelerin keşfettiği bir yöntem ile bu biriken muayene katılım paylarının ertelenebildiği; böyle bir durumda, hastaların muayene katılım payı ödememek için reçete atlatan eczanelere gittiği, bu durumun haksız rekabet oluşturduğu gerekçesiyle yapılan düzenlemede amaçlarına ve dayanağı mevzuata aykırılık saptanmamıştır.
Dava konusu işlemde de dayanağı Protokol ihlal ediliğinden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 09/05/2023 tarihinde davacı vekili Av. …'ın, davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığını temsilen Av….'nun ve davalı Türk Eczacıları Birliği vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra hazır bulunan taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Üye …'in dava konusu bireysel işlem yönünden; 5510 sayılı Kanun'un uygulanmasından kaynaklanan iş bu uyuşmazlığın, anılan Kanun'un 101. maddesi uyarınca adli yargı yerlerince çözümlenmesi gerektiği oyuna karşılık dava konusu bireysel işlem ile ilgili uyuşmazlığın da çözüm yerinin idari yargı düzeni olduğu sonucu varılarak işin esasına geçildi:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Eczane sahibi davacının, 2013 yılının Kasım ayı dönemine ait on (10) adet katılım payı atlatılmış reçeteyi Sosyal Güvenlik Kurumuna fatura ettiği anlaşıldığından bahisle "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacılar Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol"ün 5.3.15 maddesi uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ... Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezinin … tarih ve … sayılı işlemi ile 2.535,78 TL cezai şart bedelinin davacıdan tahsiline karar verildiği, bunun üzerine tesis edilen bireysel işlemin cezai şarta ilişkin kısmı ile uygulanan cezai işlemin hukuki dayanağı olarak gösterilen 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile 01/11/2013 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere "Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol"e eklenen 5.3.15 maddesinin "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
5502 sayılı -dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan adıyla- Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun -dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan- 1. maddesinde; bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulduğu belirtilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır." hükmüne yer verilmiştir.
6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde, Birliğin, Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel yasalarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak kurulduğu; 4. maddesinde, Birliğin, üyelerinin maddi ve manevi hak ve menfaatlerini korumak ve bunları halkın ve Devletin menfaati ile en iyi şekilde telife çalışmak, halk sağlığı ve eczacılık mesleği ile alâkalı meseleler için resmi makamlarla karşılıklı işbirliği yaparak bu makamların yardımını temine çalışmakla yükümlü olduğu; aynı Kanun'un 34. maddesinde, Birliği temsil görev ve yetkisinin Merkez Heyetine ait olduğu; 39/j maddesinde de, Birliğin temsilcisi olan Merkez Heyetinin, eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak, imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtma görevi bulunduğu belirtilmiştir.
Sözü edilen Kanun hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme yapmak veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve dava konusu Protokolün kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılandığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu yasal düzenlemeler, Sosyal Güvenlik Kurumu ile birer sağlık hizmeti sunucusu olan eczanelerden sağlık hizmeti satın almak üzere Türk Eczacılar Birliği arasında imzalanan protokoller ve protokol kapsamında imzalanacak tip sözleşmeler yoluyla kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılanmasına olanak sağlamış ve bu çerçevede “Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol” 01/02/2012 tarihinde imzalanmıştır. Ardından, 19/09/2013 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu ile Türk Eczacıları Birliği arasında 01/11/2013 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Ek Protokol" (2013/1) imzalanmış; 2013/1 sayılı Ek Protokol'ün 13. maddesiyle de Protokole 5.3.15. madde eklenmiştir.
Anılan Protokolün 1.4.4. maddesinde, "Eczacı, 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde tarif edilen eczane sahibi ve/veya mesul müdürü" şeklinde tanımlanmış; 5.3. maddesinde, cezai şart uygulanacak fiiller, fesih nedeni fiiller ile sözleşme yapılmayacak sürelere yer verilmiş; 5.3.15. maddesinde, "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın ilaç almasını engellemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın rızası dışında adına devam reçetesi girilip silinmesi veya ilaç veriliş sürelerini ihlal amacıyla reçete girilip silinmesi fiillerinin tespit edilmesi durumunda yapılan her işlem için fiile iştirak eden tüm eczanelere ayrı ayrı 250 (ikiyüzelli) TL cezai şart uygulanarak eczane yazılı olarak uyarılır. Maddede sayılan fiillerden herhangi birinin tekrarı halinde cezai şart miktarı iki katı olarak uygulanır. ” kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Protokolün 5.3.15 maddesinde yer alan "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin incelenmesi :
Dava konusu düzenlemeye göre, muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın ilaç almasını engellemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın rızası dışında adına devam reçetesi girilip silinmesi veya ilaç veriliş sürelerini ihlal amacıyla reçete girilip silinmesi fiillerinin tespit edilmesi durumunda yapılan her işlem için fiile iştirak eden tüm eczanelere ayrı ayrı 250 (ikiyüzelli) TL cezai şart uygulanacak ve eczane uyarılacak, anılan fiilin tekrarı halinde cezai şart miktarının iki katı tutarında cezai şart uygulanacaktır.
Davalı Kuruma, 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesiyle, sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve imzalanmasına ilişkin usul esasları yönetmelikle belirleme yetkisi verilmiştir.
Anılan yetkiye istinaden 26/03/2016 tarih ve 29665 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin / Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin "Genel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin 7. fıkrasında, "Sözleşmelerde/protokollerde, ceza koşulu ve/veya fesih gerektiren fiiller, fesih uygulama kriterleri ve sözleşme/protokol yapılmayacak sürelere yer verilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Ayrıca, 5510 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının 26 numaralı alt bendinde, "Katılım payı: Sağlık hizmetlerinden yararlanabilmek için, genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü olduğu kişiler tarafından ödenecek tutar" olarak tanımlanmış; 68. maddesinin 7. fıkrasında, katılım paylarını, gelir veya aylık alan kişilerin gelir ve aylıklarından, çalışanların ücret veya maaşlarından mahsup edilmek suretiyle veya eczaneler ile diğer kurum ve kuruluşlar aracılığı ile tahsile ve katılım paylarının ödeme usullerini belirlemeye Kurumun yetkili olduğu belirtilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin / Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin, ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiillere sözleşmelerde yer verilebileceğine yönelik açık hükmü ile Sosyal Güvenlik Kurumunun, ihlalin niteliğine göre uygulanacak cezayı belirlemeye yetkili olduğu hususu birlikte dikkate alındığında; davalı Kurumun, Kanun ve sözleşmeyle belirlenen kamu hizmetinin görülme koşul ve sınırlarına aykırılık halinde uygulanacak yaptırımları içeren dava konusu düzenlemeyi yapmakta yetkili olduğu açıktır.
Bununla birlikte, söz konusu yetkinin, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak ve ölçülülük ilkesi çerçevesinde kullanılması gerektiğinde de kuşku bulunmamaktadır. Buna göre, kamu kurumunun zarara uğratılmasının önlenmesi, böylece gerçek anlamda ihtiyaç duyulan sağlık hizmetinin kesintisiz bir şekilde sunulmasının sağlanması, cezai şartın caydırıcılığı vesilesiyle sözleşme ilişkisinin disipline edilmesi amaçlarıyla getirildiği, ayrıca konunun sağlık hizmetine yönelik olduğu ve kamu kurumunun zarara uğratılmasının suç teşkil ettiği gözetildiğinde, ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiilin belirlendiği dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu bireysel işlemin incelenmesi :
Davacının, 2013 yılının Kasım ayı dönemine ait on (10) adet katılım payı atlatılmış reçeteyi Sosyal Güvenlik Kurumuna fatura ettiği anlaşıldığından bahisle "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacılar Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol"ün 5.3.15 maddesi uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumu Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ... Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezinin … tarih ve … sayılı işlemi ile 2.535,78 TL cezai şart bedelinin davacıdan tahsili ile bir kez uyarılmasına ve on (10) adet reçete bedeli olan 726,59 TL'nin anılan Protokolün 4.3.6 maddesi uyarınca davacıdan tahsiline karar verilmiş; davacı tarafından anılan bireysel işlemin 2.535,78 TL cezai şart bedelinin tahsiline ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile "Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine ilişkin Protokol"e eklenen 5.3.15. maddesinde, "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın ilaç almasını engellemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın rızası dışında adına devam reçetesi girilip silinmesi veya ilaç veriliş sürelerini ihlal amacıyla reçete girilip silinmesi fiillerinin tespit edilmesi durumunda yapılan her işlem için fiile iştirak eden tüm eczanelere ayrı ayrı 250 (ikiyüzelli) TL cezai şart uygulanarak eczane yazılı olarak uyarılır. Maddede sayılan fiillerden herhangi birinin tekrarı halinde cezai şart miktarı iki katı olarak uygulanır. ” kuralı yer almışken; aynı hükme 01/04/2016 tarihinde imzalanan ve aynı tarihte de yürürlüğe giren "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol"ün 01/04/2018 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 16/04/2018 tarihinde imzalanan Ek Protokolün 18. maddesi ile değişik 5.3.14 maddesinde "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın ilaç almasını engellemek amacıyla reçete girilip silinmesi, hastanın rızası dışında adına devam reçetesi girilip silinmesi veya ilaç veriliş sürelerini ihlal amacıyla reçete girilip silinmesi fiillerinin tespit edilmesi durumunda yapılan her işlem için fiile iştirak eden tüm eczanelere ayrı ayrı 100 (yüz) TL cezai şart uygulanarak eczane yazılı olarak uyarılır. Maddede sayılan fiillerden herhangi birinin tekrarı halinde cezai şart miktarı 300 (üç Yüz) TL olarak uygulanır. Bir sözleşme döneminde 1 reçete tespit edilmesi halinde cezai şart uygulanmaz.” şeklinde, yine 01/10/2020 tarihinde yürürlüğe giren ve halen yürürlükte olan Protokolde de 2016 Protokolü ile aynı yönde düzenlemeye yer verildiği görülmektedir.
Buradan da açıkça anlaşıldığı üzere dava konusu bireysel işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Protokol hükmünde ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiillerin müeyyidesi olarak her işlem için ayrı ayrı 250 (ikiyüzelli) TL cezai şart uygulanması gerektiği düzenlenmiş iken, daha sonraki Protokolde ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiillerde herhangi bir değişiklik yapılmaksızın fiillerin müeyyidesi olarak her işlem için ayrı ayrı 100 (yüz) TL cezai şart uygulanması gerektiği yönünde düzenleme yapılmıştır.
Davalı Kurumun, Kanun ve sözleşmeyle belirlenen kamu hizmetinin görülme koşul ve sınırlarına aykırılık halinde uygulanacak yaptırımları içeren dava konusu düzenlemeyi yapmakta yetkili olduğu hususunda bir kuşku bulunmamakla birlikte; idarenin uygulanacak müeyyide yönünden objektif kriterleri belirlemesi ve bu şekilde idari para cezalarının muhatapları açısından hukuki güvenlik ilkesinin sağlanması gerekmektedir. İdari para cezası miktarının tespitinde objektif kriterlerin belirlenmesi, idarenin takdir yetkisinin yargısal denetimine olanak sağlaması ve bu bağlamda hukuk devleti ilkesinin gerçekleşmesi yönünden önem arz etmektedir.
Bu durumda bireysel işlem, tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Protokolde ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiillerin müeyyidesi olarak belirlenen miktar esas alınarak tesis edilmiş ise de, daha sonra yürürlüğe giren Protokol ile ceza koşulu (cezai şart) gerektiren fiilde herhangi bir değişiklik yapılmaksızın fiilin müeyyidesi olarak belirlenen cezai şart tutarının düşürülmesi suretiyle daha önceki Protokoldeki müeyyidenin hafifletildiği, bu durumun davacının daha ağır bir külfetle karşılaşması sonucu doğurduğu, dolayısıyla sağlık hizmeti sunucuları lehine yapılan düzenlemenin davacı yönünden de lehe yorumlanması ve davacının bu lehe uygulamadan faydalandırılması gerektiği açık olup, bu itibarla tesis edilen bireysel işlemde hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türk Eczacıları Birliği arasında 01/02/2012 tarihinde imzalanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokole, 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile ilave edilen 5.3.15 maddesinde yer alan "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresi yönünden davanın REDDİNE oy çokluğuyla,
2. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ... Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezinin … tarih ve … sayılı işleminin dava konusu 2.535,78 TL cezai şart bedelinin davacıdan tahsiline ilişkin kısmının İPTALİNE esas yönünden oy birliğiyle, gerekçe yönünden oy çokluğuyla,
3. Dava kısmen iptal kısmen ret ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam 728,70 TL yargılama giderinin 1/2'si olan 364,35 TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, 364,35 TL'sinin ise davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. İptaline karar verilen bireysel işleme davalı Türk Eczacıları Birliğinin dahli bulunmadığından, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen 19.000,00 TL vekâlet ücretinin davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine, 19.000,00 TL vekâlet ücretinin ise davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre ilgilisine iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 09/05/2023 tarihinde karar verildi.
(X) - KARŞI OY :
Eczane sahibi davacının, 2013 yılının Kasım ayı dönemine ait on (10) adet katılım payı atlatılmış reçeteyi Sosyal Güvenlik Kurumuna fatura ettiğinin anlaşıldığından bahisle "Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacılar Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol"ün 5.3.15 maddesi uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ... Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezinin … tarih ve … sayılı işlemi ile 2.535,78 TL cezai şart bedelinin davacıdan tahsiline karar verildiği, bunun üzerine tesis edilen bireysel işlemin cezai şarta ilişkin kısmı ile uygulanan cezai işlemin hukuki dayanağı olarak gösterilen 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile 01/11/2013 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere "Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine ilişkin Protokol"e eklenen 5.3.15 maddesinin "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasanın 2. maddesinde, Devletin nitelikleri sayılmış ve sosyal bir hukuk devleti olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde, Devletin temel amaç ve görevleri arasında kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak görevlerine yer verilmiş; 18. maddesinde, hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı, angaryanın yasak olduğu belirtilmiş; 56. maddesinde, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği öngörülmüş; 60. maddesinde, herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu ve Devletin, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alacağı ve teşkilatı kuracağı kuralına yer verilmiş; 65. maddesinde de, "Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 68. maddesinin 1. fıkrasında, Kurumun maddede sayılan sağlık hizmetlerinden dolayı ilgili kişilerden katılım payı alacağı; 7. fıkrasında ise, katılım paylarını, gelir veya aylık alan kişilerin gelir veya aylıklarından, çalışanların ücret veya maaşlarından mahsup edilmek suretiyle veya eczaneler ile diğer kurum ve kuruluşlar aracılığı ile tahsile ve katılım paylarının ödenme usulünü belirlemeye Kurumun yetkili olduğu, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularına, tahsil ettikleri katılım payı düşüldükten sonra kalan tutarın ödeneceği hükmü yer almaktadır.
6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 1. maddesine göre eczacılık; hastalıkların teşhis ve tedavisi ile hastalıklardan korunmada kullanılan tabii ve sentetik kaynaklı ilaç hammaddelerinden değişik farmasötik tipte ilaçların hazırlanması ve hastaya sunulması; ilacın analizlerinin yapılması, farmakolojik etkisinin devamlılığı, emniyeti, etkinliği ve maliyeti bakımından gözetimi, ilaçla ilgili standardizasyon ve kalite güvenliğinin sağlanması ve ilaç kullanımına bağlı sorunlar hakkında hastaların bilgilendirilmesi ve çıkan sorunların bildiriminin yapılmasına ilişkin faaliyetleri yürüten sağlık hizmeti olup, bu anlamda eczaneler ticari nitelikli işletme olmakla birlikte, aynı zamanda önemli bir kamu hizmeti de sunmakta olan işletme niteliğindedirler.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden, katılım payının, sağlık hizmetlerinden yararlanabilmek için genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü olduğu kişiler tarafından ödenecek tutarı ifade ettiği, katılım payı alınacak sağlık hizmetlerinin 5510 sayılı Kanun'un 68. maddesinde sayma suretiyle belirlendiği ve katılım payına ilişkin tutarın da Sosyal Güvenlik Kurumunca belirlendiği, katılım payı tutarlarının gelir veya aylık alan kişilerin gelir veya aylıklarından, çalışanların ücret veya maaşlarından mahsup edilmek suretiyle veya eczaneler ile diğer kurum ve kuruluşlar aracılığı ile tahsil edilebileceği anlaşılmaktadır.
Katılım payı, mali bir yükümlülük olmasına rağmen prim gibi, sağlık hizmetini kullanan ve kullanmayandan alınan bir tutar değildir. Kişilerin sigortalılık bilincinin arttırılması ve ödemenin baştan yapıldığı durumlarda hizmetin amaca uygun olarak kullanılmasını sağlamak amacıyla getirilmiş bir uygulamadır. İlgililerin sağlık hizmetinden faydalanmalarını engellemeyecek düzeyde tutulması koşuluyla katılım payı alınması, sağlık harcamalarının devlet üzerindeki mali yükünü azaltmak amacıyla tedavi masraflarının bir kısmının hasta tarafından karşılanmasını sağlamak, hastayı, sağlık koruma masrafları konusunda bilinçli hâle getirmek ve hastayı gereksiz sağlık hizmeti kullanımından vazgeçirmek şeklinde tamamlayıcı amaçlara da hizmet etmektedir.
Bu durumda, katılım payı miktar ve oranlarını belirlemede davalı idarelerden Sosyal Güvenlik Kurumunun yetkili kılındığı, sağlık hizmetinden yararlanan kişilerce ödenecek olan katılım payına ilişkin tutarın tahsilinin de davalı Kurumca sağlanması gerektiği, eczane veya diğer sağlık kuruluşlarının katılım payının tahsiline ilişkin işlemde kendi adlarına herhangi bir menfaatlerinin bulunmadığı, bu nedenle katılım payının tahsiline ilişkin sürece eczanelerin de dahil edilerek sorumluluk altına alınmasında hukuka uyarlık bulunmadığı açıktır.
Bu nedenle, katılım payının eczaneler aracılığıyla tahsiline imkan veren 5510 sayılı Kanun'un 68. maddesinin 7. fıkrasının Anayasanın 2. maddesi, 5. maddesi, 18. maddesi ile 60. maddesine aykırı olduğundan iptali amacıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması ve davacı hakkında tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türk Eczacıları Birliği arasında 01/02/2012 tarihinde imzalanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokole, 2013/1 sayılı Ek Protokolün 13. maddesi ile ilave edilen 5.3.15 maddesinde yer alan "Muayene katılım payını tahsil etmemek amacıyla reçete girilip silinmesi" ibaresinin iptali gerektiği oyuyla Daire kararına düzenleyici işlem bakımından esas yönünden, bireysel işlem bakımından gerekçe yönünden katılmıyorum.