Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2019/8377 E. , 2022/1655 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/8377
Karar No : 2022/1655
Kararın Düzeltilmesi İsteminde Bulunan (Davalı): … Genel Müdürlüğü
Vekili : Av. …
Karşı Taraf (Davacı) : … İnşaat Turizm İthalat ve İhracat Ltd. Şti
Vekili : Av. …
İstemin Özeti : Danıştay Sekizinci Dairesi'nin 25/02/2019 gün ve E:2017/3148; K:2019/1296 sayılı kararının; hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : İstemin kabulü ile ilk derece Mahkemesi kararının kısmen onanması kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Kararın düzeltilmesi istemine ilişkin dilekçede öne sürülen düzeltme nedenleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesine uygun bulunduğundan düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/02/2019 gün E: 2017/3148, K:2019/ 1296 sayılı kararı kaldırılarak işin esası yeniden incelendi .
Aydın ili, Didim ilçesi, … Mahallesi sınırları içerisinde bulunan orman alanında madencilik faaliyeti yürüten davacı şirketten, 19.995,15 m² lik maden ulaşım yolu izni için 2006-2010 yılları arasına ilişkin alınan arazi tahsis bedelinin yeniden hesaplanması sonucu metrekare üzerinden belirlenen arazi tahsis bedeli farkının ödenmesinin istenilmesine ilişkin … Orman Bölge Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince davalı idare tarafından anılan dönemlerde maden ulaşım yolu izni için alınması gereken arazi tahsis bedelinin, Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği uyarınca m² üzerinden hesaplanması gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin tesis edildiği anlaşılmakta ise de; Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği'nin arazi tahsis bedeline ilişkin maddelerinin Danıştay Sekizinci Dairesi’nin 11.11.2009 gün ve E:2005/4198, K:2009/6647 sayılı kararıyla iptal edilmesi üzerine dayanağı kalmayan dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Uyuşmazlık, davacıya izin verilen 2006 yılı ila 2010 yılları arasında eksik hesaplandığı belirtilen arazi izin bedellerinin istenmesine dair işleme ilişkin olduğundan, belirtilen yıllarda ormanlık alanlarda verilecek izinlere ilişkin mevzuat hükümlerinin ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davacıya ait maden işletme sahasının ihtiyacı olan maden ulaşım yolu izni için 2010 yılına kadar yürürlükte olan 6831 sayılı Orman Kanununun 17. maddesinin 3. fıkrasında; "Savunma, ulaşım, enerji, haberleşme, su, atık su, petrol, doğalgaz, altyapı, katı atık bertaraf ve düzenli depolama tesislerinin; baraj, gölet, sokak hayvanları bakımevi ve mezarlıkların; Devlete ait sağlık, eğitim, adli hizmet ve spor tesisleri ile ceza infaz kurumlarının ve bunlarla ilgili her türlü yer ve binanın Devlet ormanları üzerinde bulunması veya yapılmasında kamu yararı ve zaruret olması halinde, gerçek ve tüzel kişilere bedeli mukabilinde Çevre ve Orman Bakanlığınca izin verilebilir." hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen Yasa hükmü de dayanak alınarak Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan ve 05.04.1995 gün ve 22249 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Orman Arazilerinin Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin; "Yol, Bina ve Diğer Tesis İzinlerinde Tahsil Edilecek Bedeller" başlıklı 54. maddesinde; söz konusu tesis izinlerinde bu Yönetmeliğin 52. maddesindeki esaslara göre ağaçlandırma ve arazi tahsis bedeli alınacağı; 52. maddesinde ise; ilk yıl arazi tahsis bedelinin, proje maliyet bedelinin binde beşi olduğu; ilk yıl taahhüt sözleşmesi imzalamadan bedelin yatırılacağı, takip eden yıllarda ise tahsis bedelinin bir önceki yıl bedelinin deflatör kat sayısı ile çarpımı suretiyle tespit edilerek, eylül ayında her yıl tahsil edileceği belirtilmiştir.
22.03.2007 gün ve 264709 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve yukarıda belirtilen Yönetmeliği yürürlükten kaldıran "Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmeliğin "Petrol ve Maden Tesis İzinlerinden Alınacak Bedeller" başlıklı 13. maddesinin 2. fıkrasında; "Maden ruhsatlı sahalarda yapılacak tesis izinlerinden; ağaçlandırma bedeli alınır. Ayrıca;
a) Bir ruhsat sahası içerisinde muvafakatı ve izni devam eden arama, işletme ve tesis izin sahalarının toplamının beş hektarı geçmesi halinde geçen kısım için, bu Yönetmeliğin 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde belirtildiği şekilde arazi izin bedeli,
b) Her türlü altyapı tesis izinleri ile bir ruhsat sahası dışında daha önce verilmiş tesis izinlerinden bu Yönetmeliğin 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde belirtildiği şekilde beş hektar kısıtlaması aranmaksızın arazi izin bedeli, alınır."; 60. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise; her bölge müdürlüğünce, işletme süresince arazi iradından yoksun kalma ve izin bitiminden sonra yetiştirilecek mesçerenin hasılat düşüklüğünden doğan toplam zararın karşılığı ile sahanın yol ve yerleşim merkezlerine yakınlığı, civar arazilerin rayiç değerleri ve talep sahasındaki ormanın vasfı dikkate alınarak metrekare olarak belirlenen bedelin izin alanı ile çarpımı sonucu, bulunur."; geçici 1. maddesinde de; "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce verilen izinlerin süre uzatımında ve devirlerinde, ayrıca devam eden izinlerde izin lehtarının talebi halinde, bu Yönetmelik hükümleri uygulanır ve buna uygun yeni taahhüt senedi alınır." düzenlemesi bulunmaktadır.
Ayrıca, 21.06.2005 tarih ve 25852 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği, 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Orman, muhafaza ormanı; ağaçlandırma alanları, kara avcılığı alanları, özel koruma bölgeleri, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı, tarım, mera, sit alanları, su havzaları, kıyı alanları ve sahil şeritleri, karasuları, turizm bölgeleri, alanları ve merkezleri ile kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri, askeri yasak bölgeler ve imar alanları ile mücavir alanlarda madencilik faaliyetlerinin çevresel etki değerlendirmesi, gayri sıhhi müesseseler ile ilgili hususlar dahil hangi esaslara göre yürütüleceği ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine dayanılarak yürürlüğe konulmuştur.
3213 sayılı Maden Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrası, Anayasa Mahkemesi'nin 15.01.2009 gün ve E:2004/70, K:2009/7 sayılı kararıyla; 3213 sayılı Yasa'nın 7. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen yerlerdeki madencilik faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin esasların yasada düzenlenmesi gerekirken iptali istenen kural ile bu hususlara ilişkin düzenlemenin Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliğe bırakılmasının Anayasa'nın 2., 43., 63. ve 168. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptal edilmiştir.
Anılan bu karar üzerine Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliğinin orman, muhafaza ormanı ve ağaçlandırma alanlarında madencilik faaliyetlerini düzenleyen çeşitli maddelerin iptali istemi ile açılan davada, Dairemizin 11.11.2009 gün ve E:2005/4198, K:2009/6647 sayılı kararıyla dava konusu maddelerin iptaline karar verilmiştir.
Her ne kadar Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği'nin Geçici 3. maddesinde; 05.06.2004 tarihinden önce, maden ruhsat sahipleri ile Orman Genel Müdürlüğü arasında yapılmış sözleşmelere göre alınması gereken bedellerin, bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden sonra Kanun ve bu Yönetmelik hükümlerine göre tahsil edileceği belirtilmiş ise de; Yönetmeliğin arazi tahsis bedeline ilişkin düzenlemeler içeren maddelerinin yukarıda yer verilen karar ile iptal edildiğinden alt yapı tesislerine verilen izinlerde arazi tahsis bedelinin hangi esas üzerinden hesaplanarak alınacağı hususunun dayanağının kalmadığı anlaşılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarenin iç denetim elemanları tarafından hazırlanan iç denetçi raporu uyarınca, davacı adına izin verilen 19.999,15 m² maden ulaşım yolu izni ile ilgili olarak alınan arazi tahsis bedelinin, Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliğinin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren izin verilen arazinin m²'sinin belirlenmiş olan birim fiyat ile çarpımı sonucu hesaplanan bedel olması gerekirken, hatalı olarak proje keşif bedelinin binde beşi üzerinden hesaplanarak eksik tahsil edildiğinin tespit edildiği, bunun üzerine Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği'nin yürürlüğe girdiği 21.06.2005 tarihi ile Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 22.03.2007 tarihi arasında; taahhüt senedi ve proje maliyet bedelinin binde beşi üzerinden hesaplanan ve tahsil edilen bedeller ait olduğu yılın birim fiyatları ile güncellernerek alınması; 2006, 2007, 2008, 2009 ve 2010 yıllarında tahsil edilen bedel ile tahsil edilmesi gereken bedel arasındaki farkların gecikme zamlarıyla birlikte tahsilinin sağlanması hususununda alınan 23.04.2013 tarih ve 12 sayılı Genel Müdür Olur'u üzerine, Orman Genel Müdürlüğü İzin ve İrtifak Dairesi Başkanlığı tarafından belirtilen hususlarla ilgili işlem yapılmak üzere Muğla Orman Bölge Müdürlüğüne yazı gönderildiği, bunun üzerine Muğla Orman Bölge Müdürlüğü'nün 24.02.2014 tarih ve 282 sayılı işlemi ile Aydın ili, Didim ilçesi Orman İşletme Müdürlüğü sınırları içerisinde bulunan orman alanında madencilik faaliyeti yürüten davacı şirketin, 19.995,15 m² lik maden ulaşım yolu izni için 2006 - 2010 yılları arasında proje keşif bedeli üzerinden hesaplanarak tahsil edilen arazi tahsis bedelinin, m² üzerinden yeniden hesaplanması sonucu bulunan aradaki farkın gecikme zammı ile birlikte ödenmesinin istenmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu işlemin; 2006 yılı için arazi tahsis bedelinin m² üzerinden yeniden hesaplanması sonucu bulunan aradaki farkın gecikme zammı ile birlikte istenmesine ilişkin kısmı yönünden;
İşlemde bahsi geçen 2006 yılında yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen 05/04/1995 tarihli Orman Arazilerinin Tahsisi Hakkında Yönetmelik yürürlükte olup, davacının da söz konusu yıllara ilişkin bir taahhütnamesi bulunmamaktadır.
İptal davalarında, idari işlemler hakkında hukuka uygunluk denetimi yapılmaktadır. Özellikle vurgulanması gereken husus, yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan bir işlemin, idarece gösterilen sebeple sınırlı olarak yargısal denetiminin yapılamayacağı; işlemin, mevcut yasal düzenlemeler bütünlüğü içinde hukuka uygun bir sebebin bulunup bulunmadığının, idare hukukunun en belirgin ilkesi olan re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde incelenmesi gereğidir.
Görülmekte olan bir davada idarece dava konusu işlemin tesisinde esas alınmamış, ancak yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nedenin hukuken geçerli olmadığı belirlenmiş ise, idarenin ileri sürdüğü sebep dışında dosyada saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenmesi idare hukukunda "sebep ikamesi" ilkesi olarak nitelendirilmekte olup, re'sen araştırma ilkesi bu duruma cevaz vermektedir.
İdarece, söz konusu bireysel işlemin tesis sebebi olarak, yukarıda belirtilen ve Dairemizce dayanaksız kalması sebebiyle iptaline karar verilen Orman Genel Müdürlüğü'nün düzenleyici işlemi gösterilmiş ise de; uyuşmazlıkta uygulanması gereken ve bahsi geçen dönemlerde (2006) yürürlükte olan Yönetmeliğin ilgili hükmünde; tesisler için, arazi tahsis bedelinin proje maliyet bedeli binde beşi olarak açıkça belirlenmesi nedeniyle, bahsi geçen dönemler için ancak bu esasa göre bedelin belirlenmesi gerekmekte olup; m² üzerinden tahsis bedelinin yeniden hesaplanması sonucu aradaki farkın istenmesine ilişkin işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık görülmediğinden Mahkemenin bu kısma yönelik iptal kararı sonucu itibariyle hukuka uygun olup yukarıda belirtilen gerekçe doğrultusunda onanması gerekmektedir.
Dava konusu işlemin 2007, 2008, 2009 yılları için, arazi tahsis bedelinin m² üzerinden yeniden hesaplanması sonucu bulunan aradaki farkın gecikme zammı ile birlikte istenmesine ilişkin kısmı yönünden;
İşlemde bahsi geçen 2007, 2008, 2009 yıllarında yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen 22/03/2007 günlü Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmelik yürürlükte olup; davacının da bu Yönetmeliğin geçici 1. maddesinde öngörüldüğü şekilde, 04/11/2007 gününde imzaladığı taahhütname ile arazi tahsis bedelinin m² üzerinden hesaplanmasını kabul ederek yeni Yönetmeliğe tabi olduğu anlaşılmaktadır.
İptal davalarında, idari işlemler hakkında hukuka uygunluk denetimi yapılmaktadır. Özellikle vurgulanması gereken husus, yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan bir işlemin, idarece gösterilen sebeple sınırlı olarak yargısal denetiminin yapılamayacağı; işlemin, mevcut yasal düzenlemeler bütünlüğü içinde hukuka uygun bir sebebin bulunup bulunmadığının, idare hukukunun en belirgin ilkesi olan re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde incelenmesi gereğidir.
Görülmekte olan bir davada idarece dava konusu işlemin tesisinde esas alınmamış, ancak yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nedenin hukuken geçerli olmadığı belirlenmiş ise, idarenin ileri sürdüğü sebep dışında dosyada saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenmesi idare hukukunda "sebep ikamesi" ilkesi olarak nitelendirilmekte olup, re'sen araştırma ilkesi bu duruma cevaz vermektedir.
Öte yandan; Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararı ile, idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı ve hilesi hallerinde süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayalı ödediği meblağı her zaman geri alabileceği; belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin geri alınmasının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere idari dava açma suresi içinde mümkün olduğu, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağı karara bağlanmıştır. Anılan karar, her ne kadar hatalı terfi ve intibaktan doğan ödemelerin geri alınmasına ilişkin ise de, bu karar ile idari işlemlerin geriye alınmasında uyulması gereken temel ilkeler ortaya konulmuş bulunduğundan, anılan kararın tüm hatalı işlemlerin idarece geri alınmasında da dikkate alınması gerekmektedir.
İdarece, söz konusu işlemin tesis sebebi olarak yukarıda incelenen ve Dairemizce dayanaksız kalması sebebiyle iptaline karar verilen Orman Genel Müdürlüğü'nün düzenleyici işlemi gösterilmiş ise de; sebep ikamesi ilkesi uyarınca uyuşmazlıkta, bahsi geçen dönemlerde (2007-2009) yürürlükte olan 22/03/2007 tarihli Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmeliğin Uygulanması gerekmektedir.
Diğer taraftan; uyuşmazlıkta uygulanması gereken Yönetmelikte, tesisler için, arazi tahsis bedelinin, m² üzerinden hesaplanması gerekmesine karşın; idarece hatalı olarak, bu yıllara ilişkin arazi tahsis bedelinin de, proje maliyet bedelinin binde beşi üzerinden hesaplanması nedeniyle, idarenin hatalı işlemini her zaman geri alarak, mevzuata uygun yeni bir işlem tesis etmesi mümkündür.
Şu halde; davalı idare tarafından, uyuşmazlıkta uygulanması gereken yönetmelik hükümlerine uygun olarak; söz konusu yıllara ilişkin arazi tahsis bedelinin m² üzerinden yeniden hesaplanarak, daha önce eksik alınan fark miktarın istenmesine ilişkin olarak tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından Mahkeme kararının bu kısmının bozulması gerekmektedir.
Dava konusu işlemin 2010 yılı için, arazi tahsis bedelinin m² üzerinden yeniden hesaplanması sonucu bulunan aradaki farkın gecikme zammı ile birlikte istenmesine ilişkin kısmı yönünden;
Bilahare 30.09.2010 günlü, 27715 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanarak yürürlüğe giren Orman Kanununun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin 38. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden sonra, Orman Kanununun 16 ncı maddesi gereğince verilecek izinlerle ilgili olarak, 22/3/2007 tarihli ve 26470 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Orman Sayılan Alanlarda Verilecek İzinler Hakkında Yönetmeliğin, Orman Kanununun 16 ncı maddesinin uygulamasını düzenleyen hükümleri uygulanmaz." hükmü getirilerek; 26. maddesinin 1. Fıkrasının (b) bendinde, "b) Arazi izin bedeli; izin süresince arazi iradından yoksun kalma ve izin bitiminden sonra yetiştirilecek meşcerenin hasılat düşüklüğünden doğan zararın karşılığı olarak Genel Müdürlükçe belirlenen birim bedel ile verilecek iznin bulunduğu arazinin yol ve yerleşim merkezlerine yakınlığı, civar arazilerinin rayiç değerleri ve talep alanındaki ormanın vasfı dikkate alınarak bölge müdürlüğünce tespit edilecek birim kullanma bedelinin toplamının izin alanı ile çarpımı sonucu bulunur." hükmü ile "arazi izin bedelinin" hesaplanma şekli değiştirilmiş olması nedeniye dava konusu işlemin 2010 yılı için arazi izin bedelenin m2 üzerinden hesaplanmasında ve aradaki farkın ödenmesinin istenilmesinde hukuka uyarlık görülmediğinden Mahkemenin bu kısma yönelik iptal kararı sonucu itibariyle hukuka uygun olup yukarıda belirtilen gerekçe doğrultusunda onanması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; ... İdare Mahkemesinin … tarih, E:…, K:… sayılı temyize konu kararının, dava konusu işlemin 2006 ve 2010 yıllarına ilişkin davacı şirketten arazi tahsis bedeli farkı talep edilmesine ilişkin kısmının onanmasına, dava konusu işlemin 2007,2008 ve 2009 yıllarına ilişkin olarak verilen iptali hükmünün bozulmasına, dosyanın bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, 11/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.