Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/852 E. , 2021/6120 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/852
Karar No : 2021/6120
DAVACI : ... Römorkaj Pilotaj Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 7. fıkrasının, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının ve 22. maddesinin 4. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Dava konusu düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu, Yönetmeliğin 6. maddesinin 7. fıkrasının eşitlik ilkesine ve kamu yararına aykırı olduğu, 11. maddesinin 2. fıkrasının öngörülebilirlik ilkesine, haklı beklentilere aykırı olduğu, Yönetmeliğin mevzuat hazırlama usul ve esaslarına uygun hazırlanmadığı ileri sürülmektedir.
SAVUNMANIN_ÖZETİ :.Davalı idare tarafından, ilgili Kanun ve Kararnamelerle idarelerine düzenleme yapma yetkisinin verildiği, tekel oluşmasından sakınıldığı, dünyada da kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin ayrı ayrı olduğu, daha önce de kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin ayrı yürütüldüğü limanların olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 7. fıkrasının, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının ve 22. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 47. maddesinde, "...Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere yaptırabileceği veya devredebileceği kanunla belirlenir.
" hükmüne yer verilmiş, 128. maddesinde de "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür..." hükmü öngörülmüştür.
Yeni hükümet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı'na Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. Söz konusu kararnamelerin en belirgin özelliği ise, Cumhurbaşkanı'na ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır.
Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerinin düzenlendiği 104. maddesinde, "...Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir...." kuralı yer almıştır.
Anılan kuralda Cumhurbaşkanı'na yürütme yetkisine ilişkin konularda Kararname çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanısıra Anayasa'nın bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir.
Anayasa'da Cumhurbaşkanı'na verilen Kararname çıkarma yetkisi sınırsız bir yetki değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa'da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenecek konular sınırlandırılmış, bu sınırlamalar 104. maddenin onyedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir. Anılan fıkranın üçüncü cümlesi uyarınca Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Anayasa'da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gerekmektedir. Bununla birlikte, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleme yapılması mümkündür.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 479. maddesinin 1. fıkrasında; "Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Deniz ve içsular ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek ve giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak,...
k) Türk kıyılarında faaliyet gösteren liman, iskele ve benzeri kıyı yapılarına yanaşacak gemiler ile Türk boğazlarını kullanacak gemilere verilecek kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek, bu hizmetleri vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek..." hükmü bulunmaktadır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 479. ve 490. maddeleri, 618 sayılı Limanlar Kanunu, 815 sayılı Türkiye Sahillerinde Nakliyatı Bahriye (Kabotaj) ve Limanlarla Karasuları Dahilinde İcrayı San'at ve Ticaret Hakkında Kanun ile 08/10/1998 tarih ve 98/11860 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Türk Boğazları Deniz Trafik Düzeni Tüzüğü'nün ilgili hükümlerine dayanılarak hazırlanıp yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelik ile, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerini vereceklerin sahip olması gereken vasıfları belirlemek ve gerekli yetkilendirmeleri yapmak amacıyla, anılan hizmetlerin verilebilmesi için gerekli faaliyet lisansı ve hizmet izni verilmesine ilişkin temel usul ve esaslar kapsamında; faaliyet lisansı sınıfları ve yeterlik şartları ile süresi, izin şartı ve hizmet izin belgesi, hizmet sahası sınırları ve teşkilat sayısı, hizmet izni ve süresi, kılavuzculuk ve römorkörcülük teşkilatlarının tabi olduğu yasaklar, teşkilatların yükümlülükleri ile cezai hükümler kapsamında izin iptali, idari para cezaları ve diğer idari yaptırımlar konularında düzenleme yapılmaktadır.
Kamu hizmeti niteliği taşıyan kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetinin, gerçek veya tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceğine ilişkin bir kanun hükmü olmaksızın, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayanılarak söz konusu hizmetin özel girişimcilerce yapılması hususlarını düzenleyen dava konusu Yönetmelik'le davalı Bakanlığa verilen görev ve yetkinin aşılmış olduğu sonucuna ulaşıldığından hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Bu durumda, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 479. maddesine dayanılarak hazırlanan Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 7. fıkrası, 11. maddesinin 2. fıkrası, 16. maddesinin 2. fıkrası ve 22. maddesinin 4. fıkrasının dayanağı düzenlemeyi aşar nitelikte olduğu, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı olduğu anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davaya konu düzenlemenin iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davalı idare tarafından, dava konusu Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Davacı tarafından anılan Yönetmeliğin yukarıda istem özetinde belirtilen maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dairemizce, davacının yürütmenin durdurulması istemli açtığı işbu davada 08/07/2019 tarihli karar ile Yönetmeliğin 6. maddesinin 7. fıkrası yönünden yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, diğer kısımlar yönünden ise yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmiştir.
Bunun üzerine, Dairemizin verdiği karara karşı davacı tarafından yapılan itirazı inceleyen İdari Dava Daireleri Kurulu, 11/11/2019 tarih ve YD İtiraz No: 2019/1069 sayılı kararla davacının itirazının kabulü ile Yönetmeliğin dava konusu maddelerinin yürütülmesinin durdurulmasına karar vermiştir.
Daha sonra ise, 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği, bütün değişiklikleriyle birlikte, 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği, 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Öte yandan, 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin, davalı idare tarafından, İdari Dava Daireleri Kurulunca 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği hakkında verilen 11/11/2019 tarih ve YD İtiraz No: 2019/1069 sayılı yürütmenin durdurulmasına dair karar tebliğ alınmadan önce, idarece tespit edilen uygulamaya yönelik ihtiyaca binaen, resen hazırlandığı ve yürürlüğe konulduğu, yargı kararının uygulanmasının söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılması nedeniyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2..Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 09/12/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Dava, 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 7. fıkrasının, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının ve 22. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
İptal davasının amacı, hukuka aykırı idari işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Burada amaç, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldırarak, işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlar.
Bir yönetmeliğe karşı dava açıldıktan sonra, idarenin yeni yönetmelik çıkarma konusunda yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, bu durum, idari yargı yerinin yargısal incelemesinde bulunan yönetmelik hakkında, hukuka uygun olup olmadığı yönünden bir değerlendirme yapılıp sonuca varılmasına hukuken engel değildir. Aksi halde, idare bu şekilde yeni yönetmelik yürürlüğe koyarak, mevcut yönetmeliğin yargı denetimine tabi tutulmasından muaf kılınmasına neden olacaktır. Ayrıca, davacılar şeklen değiştirilen her düzenlemeye karşı dava açmak zorunda bırakılarak, hak arama özgürlüğünün kullanılması da zorlaştırılacaktır.
Dosyanın incelenmesinden; davacının yürütmenin durdurulması istemli açtığı işbu davada 08/07/2019 tarihli karar ile Yönetmeliğin 6. maddesinin 7. fıkrası yönünden yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, diğer kısımlar yönünden ise yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verildiği, davacı tarafından yapılan itiraz üzerine ise İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından 11/11/2019 tarih ve YD İtiraz No: 2019/1069 sayılı kararla davacının itirazının kabulü ile Yönetmeliğin dava konusu maddelerinin yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği görülmektedir.
Bununla birlikte, dava konusu 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği'nin 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Davalı idare tarafından, İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen yürütmenin durdurulması kararının kendilerine 11/04/2020 tarihinde tebliğ edildiği, yeni Yönetmeliğin ise karardan önce çıkarıldığı savunulmakta ise de İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından kararın 11/11/2019 tarihinde verildiği ve İdari Dava Daireleri Kurulu oturumlarında UYAP sisteminde kararın hemen alındığı ve sisteme girişimin yapıldığı, karar sonucunun da taraflarca görülebildiği dikkate alındığında davalı idarenin kararın öğrenilmediği iddiası yerinde görülmemiş olup, yeni Yönetmeliğin yargı kararının uygulanması kapsamında çıkarıldığının kabulü gerekmiştir. Ayrıca yeni çıkarılan Yönetmelik hükümlerinin yürürlükten kaldırılan düzenlemelerin tekrarı mahiyetinde olduğu görüldüğünden, bu sebeple de dosyanın esası hakkında bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu durumda, davacı tarafından hukuka aykırı olduğu ileri sürülen düzenlemelerin hukuki irdelemesi yapıldıktan sonra, Dairece işin esası hakkında, "ret" ya da "iptal" hükmü kurulması gerekirken, karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, uyuşmazlığın esasının incelenmesi gerektiği oyu ile karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Daire kararına katılmıyorum.