T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/9999
Karar No : 2022/4662
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri …
DAVANIN_KONUSU : Davacı Dernek tarafından genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02/04/2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, endoskopik işlemlerin, gastroenteroloji veya gastroenteroloji cerrahisi yan dal uzmanlık eğitimini tamamlayarak gastroenteroloji veya gastroenteroloji cerrahisi uzmanı olan hekimler dışında, bu yan dalların bağlı olduğu iç hastalıkları ile genel cerrahi uzmanı olan hekimlerce de yapılabildiği, bu uzman hekimlerin de uzmanlık eğitimi sürecinde ve sonrasında endoskopi eğitimi aldıkları ve endoskopik işlemleri yapmalarının uzmanlık eğitimlerinin mesleki uygulamaları olduğu yolunda Sağlık Bakanlığınca tesis edilen işleme karşı açılan davada, "uzmanlık eğitimi sırasında uygulanması gereken asgari eğitim ve öğretimi belirleyen ve ilan eden, uzmanlık dallarının rotasyonları ve bu rotasyonların süreleri hakkında karar veren, uzmanlık alanları dişında ihtiyaç duyulan uzmanlık sonrası sertifikalı eğitim programı düzenlenecek alanları ve eğitim süresini belirleyen, Sağlık Bakanlığının bilimsel ve sürekli kurulu niteliğinde olan Tıpta Uzmanlık Kurulunun, endoskopik işlemleri almış oldukları uzmanlık eğitimine göre hangi uzman hekimlerin yapabileceğine ilişkin görüş ve kararı alınmadan tesis edilen işlemin düzeltilmesi isteminin zımnen reddi yolundaki dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı” gerekçesiyle verilen iptal kararının kesinleştiği, söz konusu iptal kararı üzerine Sağlık Bakanlığı Tıpta Uzmanlık Kurulunun, … tarih ve … sayılı, …-… tarih ve … sayılı kararı aldığı, Tıpta Uzmanlık Kurulunun bu kararı karşısında, gerek genel cerrahların, gerekse iç hastalıkları uzmanlarının hiçbir şekilde, ileri endoskopik teknikleri gerektiren ERCP, EUS, EMR ve ESD işlemlerini yapamayacaklarının açık olduğu, bu işlemlerin genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarınca yapılıyor olmasının, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'a, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğine ve bu konuda açılan davalar sonucunda verilen mahkeme kararları doğrultusunda oluşturulan Tıpta Uzmanlık Kurulu kararlarına aykırı olduğu gibi, kamu yararını ve halk sağlığını da tehdit eder nitelik taşıdığı, gastroenterolojinin, sindirim sistemi hastalıkları ile ilgili bilim dalı olduğu, ağızdan anüse kadar bütün sindirim organları ile ilgilenmekte olduğu, gastroenteroloji uzmanının, 6 yıl süren tıp eğitimi ve 4 yıl süren iç hastalıkları uzmanlık eğitimi üzerine en az 3 yıl süreyle sindirim sistemi hastalıkları ve bu hastalıkların, endoskopik teşhis ve tedavi yöntemleri konusunda üst ihtisas yapan tıp hekimi olduğu, genel cerrahi uzmanlarının ise 5 yıl, iç hastalıkları uzmanlarının 4 yıl ihtisas eğitimi aldıkları, ERCP, EUS, EMR, ESD ileri endoskopik işlemlerin son derece kompleks girişimler olduğu, ölüme kadar varan yan etkilerinin bulunduğu, Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından sertifikalı eğitim kapsamı dışında tutularak bu işlemin genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanları tarafından yapılmasının yasaklandığı, ancak buna rağmen anılan uygulamalara ilişkin kurslar açıldığı, bu kursları tamamlayanlara sertifika dağıtıldığı, bu durumun halk sağlığı açısından ciddi bir tehlike taşımakta olduğu ve çok acil önlem alınması gerektiği, bu nedenlerle, davalı idarenin genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının ERCP, EUS, EMR, ESD yapamayacakları konusunda, gerekli yönergeyi hazırlayarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere göndermesi gerektiği, bu yönde yapılan başvurunun zımnen reddi işleminde hukuka uygunluk bulunmadığı, işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği gerektiği iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 663 sayılı Kanuın Hükmünde Kararname'nin 2. maddesinde, Bakanlığın görevinin, herkesin bedeni, zihni ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak olduğunun öngörüldüğü, aynı Kararname'nin 22. maddesi ile de tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi yapacak eğitim kurumlarına eğitim yetkisi verilmesi ve eğitim yetkisinin kaldırılmasına ilişkin teklifleri karara bağlamak, uzmanlık dallarının rotasyonlarını belirlemek, yabancı ülkelerde uzmanlık eğitimi alanların bilimsel değerlendirilmesini yapacak fakülteleri ve eğitim hastanelerini belirlemek, tıpta uzmanlık eğitimi ve uzman insan gücü ile ilgili görüşler vermekle görevli olmak üzere Tıpta Uzmanlık Kurulunun teşkil olunduğu, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un Ek 14. maddesi uyarınca uzmanlık dallarının eğitim müfredatları ve bu müfredatlara göre uzmanlık dallarının temel uygulama alanları ile görev ve yetkilerinin çerçevesinin Tıpta Uzmanlık Kurulunca belirleneceği, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinde Kurulun görevlerinin sayıldığı, buna göre, ilgili uzmanlık dalının çekirdek ve genişletilmiş eğitim müfredatlarına göre uygulama alanları ile temel görev ve temel yetkilerinin çerçevesini belirlemeye yönelik karar verme yetkisi ile donatılan Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından aynı zamanda yargı kararının uygulanması zorunluluğu çerçevesinde endoskopik işlemlerin hangi dallarda uzman olanlar tarafından doğrudan veya ilave eğitim almak suretiyle yapılabileceğinin ve buna ilişkin esasların belirlendiği, Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı Kararı ve … tarih ve … sayılı Kararı ile endoskopik işlemlerin hangi dalda uzman olanların hangi esaslara göre yapabileceğine dair karar alındığı, ileri endoskopik işlemlerin hangi dalda uzman olanlar tarafından yapılamayacağına dair bir yeni düzenleme yapılmasına ihtiyaç bulunmadığı, zira sürekli kurul olarak teşkil olunan Tıpta Uzmanlık Kurulunca alınan kararların, ülke genelinde uzmanlık eğitimi verilen bütün kurumları ve ilgilileri kapsamak ve kapsama giren bütün kurum, kişi ve olaylar hakkında sürekli olarak uygulanmak üzere, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içeren kural işlemler olduğu, Tıpta Uzmanlık Kurulu'nun … tarihli ve … sayılı Kararının da, kural koyan düzenleyici nitelikte bir işlem olduğu, konunun yeniden ve üstelik de hangi ad altında düzenleneceği dahi belirtilmek suretiyle dava konusu edilmesinin Anayasa'nın 125. maddesi ve 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde düzenlenen idari yargı mercilerinin yerindelik denetimi yapamayacakları ve idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir hak ve yetkisini kaldıracak şekilde yargı kararı veremeyecekleri kuralına aykırı olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Genel cerrah ve iç hastalıkları uzmanlarının ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02/04/2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Genel cerrah ve İç hastalıkları uzmanları tarafından ileri endoskopik teknik gerektiren " ERCP, EUS, EMR, EDS " işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02.04.2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin, ileri endoskopik işlemlerden olan bu işlemlerin sertifikalı eğitime konu olamayacağı, setifikalı eğitim sonucu genel cerrah ve içhastalıkları uzmanlarınca yapılmasının halk sağlığı açısından zararlı olduğu, Tıpta Uzmanlık Kurulu kararlarının da bu yönde olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Davalı idare tarafından, Sağlık Bakanlığının sürekli kurulu niteliğinde olan Tıpta Uzmanlık Kurulu uzmanlık dallarının çekirdek müfredatına göre uygulama alanları ile temel görev ve yetkilerinin çerçevesini belirlemeye yönelik karar verme yetkisi ile donatıldığı, aynı zamanda yargı kararının uygulanması bakımından endoskopik işlemlerin hangi dallarda uzman olanlar tarafından doğrudan ya da ilave eğitimle yapılabileceği ve buna ilişkin esasların belirlendiği, Tıpta Uzmanlık Kuruluna mevzuatla verilen görevler bir bütün olarak değerlendirildiğinde Kurulun görev ve yetkisinin sadece belirli bir veya birkaç uzmanlık dalının bakışıyla değerlendirilmesi olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri çerçevesinde ülke ihtiyacı gözetilerek değerlendirme yapılmak suretiyle bu bakış açısı ile karar alındığı, Ülkemizde hangi dalda, hangi sayıda uzman bulunduğu, kısa vadede hangi dalda ne kadar sayıda uzmana ihtiyaç olduğu, herhangi bir uzmanlık dalındaki uzman hekimin ne tür yetenek ve beceri ile donatılması gerektiği hususlarının Sağlık Bakanlığınca bilindiği ve tedbir alınmakta olduğu, 407 ve 457 sayılı Tıpta Uzmanlık Kurulu kararları ile endoskopik işlemlerin hangi dalda uzman olanların hangi esaslara göre yapılabileceğine dair karar alındığı, ileri endoskopik işlemlerin hangi dalda uzman olanlarca yapılamayacağına ilişkin yeni bir düzenlemeye gerek görülmediği, zira Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından alınan kararların ülke genelinde uzmanlık eğitimi verilen bütün kurumlar kişi ve olaylar hakkında uygulanan soyut, nesnel genel durumları belirleyen kural işlem niteliğinde olduğu, konunun yeniden üstelik hangi ad altında düzenlenmesi gerektiğine ilişkin başvuru yapılarak idari davaya konu edilmesinin idari yargı mercilerinin yerindelik denetimi yapamayacakları ve idari eylem ve işlem niteliğinde karar veremeyecekleri kuralına aykırı olduğu savunulmaktadır.
TIPTA UZMANLIK KURULU’NUN (TUK) aldığı 407 ve 457 sayılı kararlar:
407 sayılı kararda :
“1. Bu karar gastrointestinal endoskopik işlemleri kimlerin yapabileceğine dairdir.
2. (Değişik 14-15.09.2017 – 2017/1010 K.) Gastroenteroloji, Gastroenteroloji Cerrahisi, Çocuk Cerrahisi ve Çocuk Gastroenterolojisi uzmanları endoskopik işlemleri yapmakla yetkili ve sorumludurlar.
3. (Değişik 14-15.09.2017 – 2017/1010 K.) İkinci maddede sayılan dallardaki uzmanlardan başka endoskopik işlem yapmakla yetkili ve sorumlu olabilmek için Genel Cerrahi ile İç Hastalıkları dallarından birinde uzman olmak ve Sağlık Bakanlığınca tescil edilmiş endoskopist sertifikasına sahip olmak şarttır.
4. (Değişik 02.12.2015 – 2015/633 K.) Endoskopist sertifikası; Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği’nin 5/2.b maddesinde yer alan Genel Müdürlükçe oluşturulacak komisyonun belirleyeceği usul ve esaslar çerçevesinde yapılacak bir eğitimi başarıyla tamamlayan üçüncü maddede sayılan dallardaki uzmanlara verilir ve Sağlık Bakanlığınca tescil edilir. (Değişik 14-15.09.2017 – 2017/1010 K.) Uzmanlık eğitimini, 457 nolu TUK Kararı ile çerçevesi belirlenmiş gastrointestinal endoskopik işlemlere dair eğitimleri de içeren bir genişletilmiş müfredata göre tamamlamış genel cerrahi uzmanlarına da ayrıca bir sertifikalı eğitim almış olma şartı aranmaksızın Endoskopist sertifikası verilir ve Sağlık Bakanlığınca tescil edilir. Bu genişletilmiş müfredat TUK tarafından kabul ve ilan edilmiş olmak zorundadır.
5. (Değişik 02.12.2015 – 2015/633 K) Dördüncü maddede sözü edilen eğitimin müfredatı ve yetkili eğiticinin gözetim ve denetiminde yapılacak asgari işlem sayıları, bu eğitimin verilebileceği yerlerin sahip olması gereken standartlar, eğitimde görev alabilecek eğiticilerin nitelikleri ile eğitimi başarıyla tamamlamak için yapılacak sınavın usul ve esasları dördüncü maddede sözü edilen komisyon tarafından belirlenir.” denilmektedir.
457 sayılı kararda ise;
“Bu rapor gastrointestinal endoskopik işlemleri kimlerin yapabileceğine dair 407 nolu TUK Kararı çerçevesinde oluşturulan Endoskopist Sertifikasyon Komisyonu tarafından endoskopist sertifikası verilmesinin usul ve esaslarının belirlenebilmesi için hazırlanmıştır. Bu raporda ‘endoskopi’ terimi, özefagus, mide, duodenum ve kalın barsağın endoskop kullanılarak incelenmesi ve bazı girişimsel işlemlerin yapılması çerçevesinde anlaşılmalıdır.
A-KAPSAM İLE İLGİLİ HUSUSLAR
A1- ERCP, EUS, EMR ve ESD ileri endoskopik teknikleri gerektirdikleri için bu raporun kapsamı dışında tutulmuştur.
A2- Anoskopi, rijidrektosigmoidoskopi sınırlı endoskopik inceleme olmaları nedeniyle kapsam dışında tutulmuştur.
A3- NOTES, doğası gereği cerrahi bir işlem olması nedeniyle yine bu raporun kapsamı dışındadır.”
1262 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanunun 04/04/2007 tarih ve 26483 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5614 sayılı Yasanın 4. maddesiyle değişik 9. maddesi ile Sağlık Bakanlığının sürekli kurulu niteliğinde Tıpta Uzmanlık Kurulu oluşturulmuş, görevleri ve üyeleri belirlenmiştir.
İlk defa sözü edilen Yasayla kurulan ve görevleri belirlenen Sağlık Bakanlığının bilimsel ve sürekli kurulu niteliğinde olan Tıpta Uzmanlık Kuruluna; tıpta uzmanlık eğitimi ve uzman insan gücü ile ilgili görüşler vermek, ilgili uzmanlık dalının çekirdek eğitim müfredatını belirlemek ve ilan etmek, uzmanlık dallarının rotasyonlarını ve bu rotasyonların süreleri hakkında karar vermek, uzmanların tıbbî gelişmeleri izlemesini sağlayıcı inceleme ve araştırmalar yapmak, görev alanlarıyla ilgili konularda çalışmalar yapmak ve görüş hazırlamak üzere, görev süresini ve üye sayısını belirlediği geçici komisyonlar kurmak, uzmanlık alanları dışında ihtiyaç duyulan uzmanlık sonrası sertifikalı eğitim programı düzenlenecek alanları ve eğitimin süresini belirlemek görevleri verilmiştir.
Uyuşmazlık; endoskopik işlemlerin, gastroenteroloji veya gastroenteroloji cerrahisi yan dal eğitimini tamamlayarak gastroenteroloji veya gastroenteroloji cerrahisi uzmanı olan hekimler dışındaki, bir başka ifade ile sözü edilen yan dalların bağlı olduğu iç hastalıkları ile genel cerrahi ana dal uzmanlık eğitimini tamamlayarak iç hastalıkları ile genel cerrahi uzmanı olan hekimlerce de yapılabileceği, bu uzman hekimlerin de uzmanlık eğitimi sürecinde ve sonrasında endoskopi eğitimi aldıklarını ve endoskopik işlemleri yapmalarının uzmanlık eğitimlerinin mesleki uygulamaları olduğunun kabul edilmesi yolundaki uygulamalara son verilmesi isteminden kaynaklanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca Gastroenteroloji uzmanları haricinde endoskopi eğitimi alan diğer branş uzmanlarının bu eğitimler sonunda aldıkları sertifikaların bakanlıkça onaylanmasının talep edilmesi üzerine davalı bakanlıkça Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na gönderilen … tarihli ve … sayılı yazı da uzman hekimin Tıpta Uzmanlık Tüzüğü'ne ekli çizelgede yer alan dallardan birinde uzmanlık eğitimini tamamlayarak, o dallarda sanatını uygulama hakkına sahip kişi olduğu, uzmanlık belgesine sahip olmayanların hiçbir yerde ve şekilde uzmanlık ünvanını ve yetkisini kullanamayacağı, uzmanlık belgesine sahip uzman hekimlerin uzmanlık alanının tüm uygulamalarını yapmaya yetkili oldukları, uzmanlık eğitimi sürecinde veya sonrasında endoskopi eğitimi alan iç hastalıkları ve genel cerrahi uzmanlarının endoskopi yapmalarının, uzmanlık alanlarının mesleki uygulamaları olarak kabul edilmesi gerektiği, uzmanlık alanlarının mesleki uygulamasından olan bir işlemi yapmak için uzman doktorun eğitimi aldığını gösteren belgenin bakanlıkça onaylanacağına dair mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmadığı belirtilerek, endoskopi eğitimi alan uzmanların, almış oldukları sertifikaların bakanlıkça onaylanmasının istenilmemesi gerektiğinin bildirildiği, bu yazının iptali talebiyle açılan davada … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile davanın reddine karar verildiği, ancak Danıştay Onuncu Dairesinin 20/10/2010 tarih ve E:2010/6514, K:2010/8285 sayılı kararı ile endoskopik işlemleri almış oldukları eğitime göre hangi uzman hekimlerin yapabileceğini ilişkin olarak Tıpta Uzmanlık kurulunca karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle karar bozulmuş ve idare mahkemesince bozma kararına uyularak verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı iptal kararının kesinleştiği , anılan yargı kararı gereği TUK tarafından yapılan çalışmalar sonucunda .. tarihi ve … sayılı karar ile … tarihinde … sayılı kararların alındığı, … tarih ve … sayılı karar ile … ve … sayılı kararlar kaldırılarak … sayılı TUK kararının alındığı, bu kararın 2. maddesinde gastroenteroloji, gastroenteroloji cerrahisi, çocuk cerrahisi ve çocuk gastroenterolojisi uzmanlarının endoskopik işlemleri yapmakla yetkili ve sorumlu oldukları, 3. maddesinde; 2. maddede sayılan dallardaki uzmanlardan başka endoskopik işlem yapmakla ilgili ve sorumlu olabilmek için genel cerrahi ve iç hastalıkları dallarından birinde uzman olmanın ve sağlık bakanlığınca tescil edilmiş endoskopi sertifikasına sahip olmanın şart olduğu belirtildikten sonra endoskopi sertifikası usul ve esaslarını belirlemek için endoskopi sertifikasyon Komisyonu adıyla bir komisyon kurulmasının öngörüldüğü ve bu karara … tarihinde … sayılı kararla eklenen geçici bir ve geçici ikinci maddelerle komisyon üyeleri, üyelerin görev süreleri ve komisyonun çalışma süresinin belirlendiği, bu komisyon tarafından hazırlanan raporun TUK'un … tarihli toplantılarında değerlendirildiği ve bazı düzeltmelerle … sayılı TUK kararı ile uygun bulunduğu, komisyon raporunda Endoskopi sertifikasyonu ve kolonoskopi eğitim verilmesinin usul ve esaslarının belirlendiği, Antalya Eğitim ve Araştırma Hastanesinde genel cerrahi uzmanı olan Doç. Dr. …'ün … tarih ve E…. sayılı yazısı ile de İstanbul Eğitim ve Araştırma Hastanesi'nde Türk Cerrahi Derneği tarafından organize edilen Temel ve ileri endoskopi eğitimi almak üzere görevlendirmesini uygun olduğuna, Tıpta Uzmanlık Eğitim Kurulu'nun 17/03/2017 tarihli toplantısında karar verildiği, dava konusu edilen Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün … tarihli ve … sayılı yazısı ile de TUK'un 457 sayılı kararı ekinde yer alan rapor gereği ileri endoskopik teknikleri gerektiren işlemlerin bu raporun kapsamı dışında olduğunun belirtildiği buna rağmen uygulamanın aksi yönde olması nedeniyle Genel cerrah ve İç hastalıkları uzmanları tarafından ileri endoskopik teknik gerektiren " ERCP, EUS, EMR, EDS " işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02.04.2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin, ileri endoskopik işlemlerden olan bu işlemlerin sertifikalı eğitime konu olamayacağı, setifikalı eğitim sonucu genel cerrah ve içhastalıkları uzmanlarınca yapılmasının halk sağlığı açısından zararlı olduğu, Tıpta Uzmanlık Kurulu kararlarının da bu yönde olduğu ileri sürülerek iptali talebiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uzmanlık eğitimi sırasında uygulanması gereken asgari eğitim ve öğretimi belirleyen ve ilan eden, uzmanlık dallarının rotasyonları ve bu rotasyonların süreleri hakkında karar veren, uzmanlık alanları dışında ihtiyaç duyulan uzmanlık sonrası sertifikalı eğitim programı düzenlenecek alanları ve eğitim süresini belirleyen, Sağlık Bakanlığının bilimsel ve sürekli kurulu niteliğinde olan Tıpta Uzmanlık Kurulunun; endoskopik işlemleri, almış oldukları uzmanlık eğitimine göre hangi uzman hekimlerin yapabileceğine ilişkin … tarihli ve … sayılı kararında; Gastroenteroloji, Gastroenteroloji Cerrahisi, Çocuk Cerrahisi ve Çocuk Gastroenterolojisi uzmanlarının endoskopik işlemleri yapmakla yetkili ve sorumlu oldukları, bu maddede sayılan alanlardaki uzmanlardan başka endoskopik işlem yapmakla ilgili ve sorumlu olabilmek için genel cerrahi ile iç hastalıkları dallarından birinde uzman olmak ve Sağlık Bakanlığınca tescil edilmiş endoskopi sertifikasına sahip olmanın şart olduğu belirtilmiş ise de; Tıpta Uzmanlık Kurulu'nun 'Endoskopi Sertifikasyon Eğitimi Raporu' konulu 8/4/2014 tarihli kararında alınan raporun gastrointestinal endoskopik işlemleri kimlerin yapabileceğine dair 407 nolu karar çerçevesinde oluşturulan Endoskopi Sertifikasyon Komisyonu tarafından endoskopi sertifikası verilmesinin usul ve esaslarının belirlenebilmesi için hazırlandığı, ERCP, EUS, EMR ve ESD işlemlerinin ileri endoskopik teknikleri gerektirdikleri için bu raporun kapsamı dışında tutulduğunun açıkça belirtildiği görüldüğünden, söz konusu karara rağmen tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 25/10/2022 tarihinde davacı Derneği temsilen Av. …'nın, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri …'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı Dernek tarafından, genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02/04/2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına başvuru yapılmış, anılan başvurunun zımnen reddi üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (b) bendinde, koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmet arzı ve verimliliğinin esas alınacağı; Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının ilgili Bakanlığın muvafakatını alarak, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarına koruyucu sağlık hizmeti görevi vereceği ve bu kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerini denetleyeceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (g) bendinde, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapacağı; ülke ihtiyacına uygun nitelikli sağlık personeli yetiştirilmesi amacıyla hizmet öncesi eğitim programları için Yükseköğretim Kurulu ile koordinasyonu sağlayacağı; serbest ya da kamu kuruluşlarında mesleklerini icra eden sağlık ve yardımcı sağlık personeline hizmetiçi eğitim yaptıracağı, bunu sağlamak amacıyla üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kamu kurum ve kuruluşlarının imkanlarından da yararlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
663 sayılı -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin -yine dava konusu işleme esas başvurunun yapıldığı tarihte yürürlükte olan- 1. maddesinde, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacının, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının teşkilat, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek olduğu; 2. maddesinin birinci fıkrasında, Bakanlığın görevinin, herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak olduğu; ikinci fıkrasında, bu kapsamda Bakanlığın, insan gücünde ve maddî kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun sağlanması, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yöneteceği ve politikaları belirleyeceği; anılan maddenin üçüncü fıkrasında, bu amaçla, strateji ve hedefleri belirleyip, planlama, düzenleme ve koordinasyonu yapmak Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; 40. maddesinde, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği kuralına yer verilmiştir. Anılan Kararname'nin 22. maddesi ile de, tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi yapacak eğitim kurumlarına eğitim yetkisi verilmesi ve eğitim yetkisinin kaldırılmasına ilişkin teklifleri karara bağlamak, uzmanlık dallarının rotasyonlarını belirlemek, yabancı ülkelerde uzmanlık eğitimi alanların bilimsel değerlendirilmesini yapacak fakülteleri ve eğitim hastanelerini belirlemek, tıpta uzmanlık eğitimi ve uzman insan gücü ile ilgili görüşler vermekle görevli olmak üzere Tıpta Uzmanlık Kurulu teşkil olunmuştur.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 1. maddesinde, "Türkiye Cumhuriyeti dâhilinde tababet icra ve her hangi surette olursa olsun hasta tedavi edebilmek için tıp fakültesinden diploma sahibi olmak şarttır." hükmüne; 8. maddesinde ise, “Türkiye'de icrayı tababet için bu kanunda gösterilen vasıfları haiz olanlar umumi surette hastalıkları tedavi hakkını haizdirler. Ancak her hangi bir şubei tababette müstemirren mütehassıs olmak ve o unvanı ilan edebilmek için Türkiye Tıp Fakültesinden veya Sıhhıye Vekaletince kabul ve ilan edilecek müessesattan verilmiş ve yahut ecnebi memleketlerin maruf bir hastane veya laboratuvarından verilip Türkiye Tıp Fakültesince tasdik edilmiş bir ihtısas vesikasını haiz olmalıdır.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un ek 14. maddesinin üçüncü fıkrasında da, uzmanlık dallarının eğitim müfredatları ve bu müfredatlara göre uzmanlık dallarının temel uygulama alanları ile görev ve yetkilerinin çerçevesinin Tıpta Uzmanlık Kurulunca belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Bununla birlikte dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 26/04/2014 tarih ve 28983 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin 5. maddesinde, "Uzmanlık dallarının eğitim standardını da içeren çekirdek eğitim müfredatlarını belirlemek ve ilan etmek", "İlgili uzmanlık dalının çekirdek ve genişletilmiş eğitim müfredatlarına göre uygulama alanları ile temel görev ve temel yetkilerinin çerçevesini belirlemek." Tıpta Uzmanlık Kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
Hukuki Değerlendirme:
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti dahilinde hekimlik yapmak ve her ne suretle olursa olsun hasta tedavi edebilmek için Türkiye üniversitelerinin tıp fakültelerinden diploma almanın gerekli olduğu; 8. maddesinde ise, Türkiye'de hekimlik yapmak için bu Kanun'da gösterilen nitelikleri taşıyanların, genel olarak hastalıkları tedavi hakkının bulunduğu hükme bağlanmak suretiyle tıp fakültesi mezunu hekimlerin hastaları tedavi yetkisinin kapsamı belirlenmiştir.
Anılan Kanun'un ek 14. maddesi uyarınca da Tıpta Uzmanlık Kurulunun, uzmanlık dallarının eğitim müfredatları ve bu müfredatlara göre uzmanlık dallarının temel uygulama alanları ile görev ve yetkilerinin çerçevesini belirleme görev ve yetkisi bulunmaktadır.
Bu çerçevede dava dosyasının incelenmesinden; uzmanlık eğitimi sürecinde veya sonrasında endoskopi eğitimi alan iç hastalıkları ile genel cerrahi uzmanlarının endoskopi yapmasının, uzmanlık alanlarının mesleki uygulaması olduğunun kabul edilmesi yolunda tesis edilen Sağlık Bakanlığının … tarih ve … sayılı işlemin kaldırılması için yapılan itirazın reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile davanın reddine karar verildiği; anılan kararın temyiz edilmesi üzerine Danıştay Onuncu Dairesinin 20/10/2010 tarih ve E:2010/6514, K:2010/8285 sayılı kararı ile uzmanlık eğitimi sırasında uygulanması gereken asgari eğitim ve öğretimi belirleyen ve ilan eden, uzmanlık dallarının rotasyonlarını ve bu rotasyonların süreleri hakkında karar veren, uzmanlık alanları dışında ihtiyaç duyulan uzmanlık sonrası sertifikalı eğitim programı düzenlenecek alanları ve eğitim süresini belirleyen, Sağlık Bakanlığının bilimsel ve sürekli kurulu niteliğinde olan Tıpta Uzmanlık Kurulunun, endoskopik işlemleri almış oldukları uzmanlık eğitimine göre hangi uzman hekimlerin yapabileceğine ilişkin görüş ve kararı alınmadan işlem tesis edilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine ilişkin kararın bozulduğu; …İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile bozma kararına uyularak Sağlık Bakanlığının … tarih ve … sayılı işleminin iptaline karar verildiği ve iptal kararının kesinleştiği; yargı kararının gereğini yerine getirmek üzere Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile gastrointestinal endoskopik işlemleri kimlerin yapabileceğine dair karar alındığı, buna göre, gastroenteroloji, gastroenteroloji cerrahisi, çocuk cerrahisi ve çocuk gastroenterolojisi uzmanlarının endoskopik işlemleri yapmakla yetkili ve sorumlu oldukları, sayılan dallardaki uzmanlardan başka endoskopik işlem yapmakla yetkili ve sorumlu olabilmek için genel cerrahi ile iç hastalıkları dallarından birinde uzman olmak ile Sağlık Bakanlığınca tescil edilmiş endoskopist sertifikasına sahip olmak gerektiğinin ve Tıpta Uzmanlık Kurulu bünyesinde oluşturulan Endoskopist Sertifikasyon Komisyonu marifetiyle sertifika eğitimi ve sınavına ilişkin usul ve esasların belirleneceğinin kurala bağlandığı ve anılan karar çerçevesinde Endoskopist Sertifikasyon Komisyonu tarafından, endoskopist sertifikasının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesine ilişkin rapor düzenlendiği ve … tarih ve … sayılı Tıpta Uzmanlık Kurulu kararı ile raporun kabulüne karar verilerek ERCP, EUS, EMR ve ESD uygulamalarının ileri endoskopik teknikleri gerektirmeleri sebebiyle bu raporun kapsamı dışında tutulduğu anlaşılmaktadır.
Davacı Dernek tarafından, yargı kararı sebebiyle alınan Tıpta Uzmanlık Kurulu kararında genel cerrahi ile iç hastalıkları uzmanı hekimler tarafından endoskopik işlem yapabilmek için sahip olunması gereken sertifikaya dair verilecek eğitimin usul ve esaslarının belirlendiği, ancak ERCP, EUS, EMR ve ESD uygulamalarının ileri endoskopik teknikleri gerektirmeleri sebebiyle bu raporun kapsamı dışında tutulduğu, bu durumda genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının anılan işlemleri yapmaya yetkili olmadıklarının açık olduğu, buna rağmen genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının anılan kararın aksine bu işlemleri yaptıklarının tespit edildiği, Türk Cerrahi Derneğinin bu konuda eğitimler düzenlediği, buna ilişkin ilanların bulunduğu, bu nedenle uygulamadaki sorunların ortadan kaldırılması için ileri endoskopik teknik gerektiren ERCP, EUS, EMR ve EDS işlemlerini genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02/04/2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına başvuruda bulunulduğu, anılan başvurunun zımnen reddi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Buna göre uyuşmalık, genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini yapıp yapmayacakları noktasında toplanmaktadır.
Her ne kadar Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile gastrointestinal endoskopik işlemleri kimlerin yapabileceğine dair karar alındığı, endoskopik işlemleri gastroenteroloji, gastroenteroloji cerrahisi, çocuk cerrahisi ve çocuk gastroenterolojisi uzmanları dışında genel cerrahi ile iç hastalıkları uzmanlarının da Sağlık Bakanlığınca tescil edilmiş endoskopist sertifikasına sahip olmaları halinde yapabilmelerinin mümkün olduğu, Tıpta Uzmanlık Kurulu bünyesinde oluşturulan Endoskopist Sertifikasyon Komisyonu tarafından, endoskopist sertifikasının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirlendiği, ERCP, EUS, EMR ve ESD uygulamalarının ise ileri endoskopik teknikleri gerektirmeleri sebebiyle kapsam dışında tutulduğu ve böylece davalı idare tarafından davaya konu işlemler bakımından yeni bir düzenlemeye ihtiyaç bulunmadığı, Tıpta Uzmanlık Kurulunun anılan kararının kural koyan düzenleyici nitelikte bir işlem olduğu savunulmakta ise de, dosya kapsamından, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı yazısı ile, genel cerrahi uzmanlarının çekirdek eğitim müfredatı ve Tıpta Uzmanlık Kurulunun 457 sayılı kararı gereği ERCP ile ilgili iş ve işlemleri yapamayacağı, ancak genel cerrahi uzmanı çekirdek eğitim müfredatında belirtilen eğitim dışında Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çerçevesinde bir eğitim alarak ve hizmet içi eğitimlerle eğitim düzeyini yükseltebildiği takdirde ERCP ile ilgili iş ve işlemleri yapabileceği yönünde Antalya Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne görüş bildirildiği, bunun üzerine genel cerrahi uzmanlarının ERCP ünitelerinde çalışmalarına imkân tanındığı, bununla birlikte Türk Cerrahi Derneği bünyesinde "Temel ERCP Eğitimi" adı altında İstanbul Eğitim Araştırma Hastanesi, Afyon Kocatepe Üniversitesi Tıp Fakültesi, Bakırköy Eğitim ve Araştırma Hastanesi ve Trakya Üniversitesi Tıp Fakültesi Genel Cerrahi Anabilim Dalı tarafından ERCP eğitimi başlatılacağı ve eğitim sonunda sertifika verileceğine ilişkin ilanların da yer aldığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararında kapsam dışında tutulan işlemler bakımından uygulamada herhangi bir birliğin söz konusu olmadığı, aksine aksaklıkların oluştuğu, anılan işlemlerin hangi uzmanlar tarafından yapılabileceğine ilişkin bir açıklık olmadığı, bu durumun ise kamu sağlığı ve güvenliği açısından tehdit oluşturduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın kaliteli sağlık hizmet arzını ve verimliliğini esas almakla yükümlü olan davalı idare tarafından, sağlık uygulamalarının hangi uzman hekim veya hekimlerce yapılabileceğini veya yapılamayacağını belirleme yetkisi çerçevesinde, ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini genel cerrahi ve iç hastalıkları uzman hekimlerinin yapıp yapmayacakları hususunda tüm ülkede yeknesaklığın sağlanması ve kamu sağlığı ile hizmet gerekleri bakımından uygulamadaki karışıklıkların giderilmesi gerektiği açık olup, davacı Dernek tarafından yapılan başvurunun kabulü ile anılan hususta bir işlem tesis edilerek duyurulması gerekirken başvurunun zımnen reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, verilen bu iptal kararının, ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini genel cerrahi ve iç hastalıkları uzman hekimlerinin doğrudan yapamamaları sonucunu doğurmayacağı, davalı idare tarafından yapılacak çalışma sonucunda anılan uygulamaların hangi uzman hekim veya hekimlerce yapılabileceğinin belirleneceği ve bu belirleme çerçevesinde bir işlem tesis edileceği de muhakkaktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Genel cerrahi ve iç hastalıkları uzmanlarının ileri endoskopik teknik gerektiren "ERCP, EUS, EMR, EDS" işlemlerini yapamayacakları konusunda yönerge hazırlanarak tüm devlet, üniversite ve özel hastanelere gönderilmesi yönünde 02/04/2018 tarihinde Sağlık Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL
yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/10/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.