Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/10805 E. , 2022/6567 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/10805
Karar No : 2022/6567
DAVACI : … Odası - …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı - …
VEKİLİ : …
2- … Müdürlüğü – …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : 06/10/2020 tarih ve 31266 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Türkiye Hava Meydanı Yapıları Yönetmeliği"nin Ek-1 inde yer alan "Deprem Etkisi Altında Hava Meydanı Yapılarının Tasarımı İçin Esaslar"ın "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümünün, "Özel Konularda Tasarım Gözetim ve Kontrolü" başlıklı 1.3. maddesinin, tanımlar başlıklı 1.3.1 bendinin, 1.3.1.2 alt bendinde getirilen düzenlemenin iptali istemidir.
DAVACININ İDDİALARI :
İnşaat mühendislerince sunulacak hizmetin niteliğini, eğitim koşullarını belirleme, meslek mensuplarını bilgilendirme, mesleki deneyim gibi hususları değerlendirme yetki ve görevinin Anayasanın 135.maddesi ve 6235 sayılı TMMOB Kanunu uyarınca İnşaat Mühendisleri Odasında olduğu, davalı idarenin bu konuda düzenleme yetkisi bulunmadığından dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, ayrıca, Yönetmelikte ve dayanağı Kanunda düzenlenmediği halde iptali istenilen düzenlemede hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları belirlemek üzere Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına yetki verilmesinin bu hususların tebliğ ile düzenleneceği anlamına geldiği, bu hususların tebliğ ile düzenlenecek olmasının ise hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI:
1- Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından; öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ve davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı savunulmuştur. Esasa yönelik olarak ise; 18.08.2011 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ulusal Deprem ve Strateji Eylem Planı (UDSEP-2023) kapsamında “ulaşım ve dağıtım tesisleri için deprem yönetmelikleri hazırlanması görevi”nin kendilerine verildiği, bu görev doğrultusunda Karayolları Genel Müdürlüğü koordinasyonunda yürütülen çalışmalar sonucunda hazırlanan nihai rapora esas olacak taslak raporun davacı oda da dahil olmak üzere tüm kurum ve kuruluşlara gönderilerek çalıştay düzenlendiği, çalıştay sonrası gönderilen görüşler doğrultusunda Yönetmeliğin revize edildiği, çalıştaya katılmayan kuruluşların görüşleri de istenilerek gelen görüşler doğrultusnda Yönetmeliğe son şekli verilip Cumhurbaşkanlığına gönderildiği, sonrasında Resmi Gazetede yayımlandığı, yapıların depreme dayanklı olarak yapılması ve projelendirilmesine ilişkin yetki ve sorumluluğun Bakanlıkta olduğu , deprem hesabının ise projelendirme aşamasının en temel unsuru, kriteri ve parçası olduğu, bu kapsamda deprem hesap raporunu hazırlayacak kişilerin niteliğini belirlemek, hesap raporunu, ve projeyi onaylayacak olan Bakanlık tarafından değerlendirilmesinin olağan bir süreç olduğu, çünkü her proje ve yapım ihalesinde seçilecek uzman personelin kriterlerinin ilgili kurum tarafından belirlenildiği, bu doğrultuda hazırlanacak tebliğde, inşaat mühendislerinin mesleki eğitim sürecinin değil deprem raporunu hazırlayacak inşaat mühendislerinin yeterliliklerini belirleyecek kriterlerin bulunacağı savunulmuştur.
2-Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından, öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ve davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı savunulmuştur. Esasa yönelik olarak ise; düzenlemelerde belirtilen hususların görev ve yetki alanları kapsamında olduğu, bu sebeple yetkili idare tarafından düzenleme yapıldığı, düzenlemelerin usule ve dayanağı yasaya uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 06/10/2020 tarih ve 31266 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Türkiye Hava Meydanı Yapıları Yönetmeliği"nin Ek-1 inde yer alan "Deprem Etkisi Altında Hava Meydanı Yapılarının Tasarımı İçin Esaslar"ın "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümünün, "Özel Konularda Tasarım Gözetim ve Kontrolü" başlıklı 1.3. maddesinin, tanımlar başlıklı 1.3.1 bendinin, 1.3.1.2 alt bendine getirilen düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiştir.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun, Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşmekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur.
06/10/2020 tarih ve 31266 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulan dava konusu "Türkiye Hava meydanı Yapıları Deprem Yönetmeliğinin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amaç ve kapsamının, yeni yapılacak hava meydanı yapılarının deprem etkisi altında tasarımı ile mevcut hava meydanı yapılarının deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesi ve güçlendirme tasarımı için gerekli kuralları ve minimum koşulları belirlemek olduğu ifade edilmiş, 2. Maddesinde dayanağının, "Bu Yönetmelik, 15/5/1959 tarihli ve 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 474 üncü maddesi ile 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." şeklinde açıklanmış; "Uygulanacak esaslar" başlıklı 3. Maddesinde, deprem etkisi altında hava meydanı yapılarının değerlendirme ve tasarımı için Ek-1’de yer alan esaslar uygulanacağı belirtilmiştir.
7269 sayılı "Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle yapılacak Yardımlara Dair Kanun" un 1. maddesinde "Deprem (Yer sarsıntısı), yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ,tasman ve benzeri afetlerde; yapıları ve kamu tesisleri genel hayata etkili olacak derecede zarar gören veya görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlar hakkında bu kanun hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiştir. Deprem (Yer sarsıntısı), yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ,tasman ve benzeri afetlerde; yapıları ve kamu tesisleri genel hayata etkili olacak derecede zarar gören veya görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlar hakkında bu kanun hükümleri uygulanır. Afete uğrıyan meskün yerlerin büyüklüğü o yerin tamamında veya bir kesiminde yıkılan, oturulmaz hale gelen bina sayısı, zarar gören yapı ve tesislerin genel hayata etki derecesi, mahallin ekonomik ve sosyal özellikleri, zararın kamu oyundaki tepkisi, normal hayat düzenindeki aksamalar ve benzeri hususlar gözönünde tutulmak suretiyle afetlerin genel hayata etkililiğine ilişkin temel kurallar, İçişleri ve Maliye Bakanlıklarının mütalaaları da alınarak İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirtilir. Yukarıda yazılı afetlerin meydana gelmesinde veya muhtemel olması halinde zararın o yerin genel hayatına etkili olup olmadığına, yönetmelik esasları gereğince, İmar ve İskan Bakanlığı tarafından karar verilir. Şu kadar ki, afetin maydana gelmesi halinda bu kanun gereğince alınması lazımgelen acil tedbirlerin ittihazına afetin meydana geldiği bölgenin valisi yetkilidir." hükmüne, 2. maddesinde "Su baskınına uğramış veya uğrayabilir bölgeler, İmar ve İskan Bakanlığının teklifi üzerine Devlet Su İşlerinin bağlı bulunduğu Bakanlıkça; yer sarsıntısı, yer kayması, kaya düşmesi ve çığ gibi afetlere uğramış veya uğrayabilir bölgeler ise, İmar ve İskan Bakanlığınca tespit ve bunlardan şehir ve kasabalarda meydana gelen ve gelebileceklerin sınırları imar planına, imar planı bulunmayan kasaba ve köylerde de belli edildikçe harita veya krokilere işlenmek suretiyle, afete maruz bölge olarak Cumhurbaşkanınca kararlaştırılır ve bu suretle tespit olunan sınırlar, (…) (1) ilgili valiliklerce mahallinde ilan olunur. (1) Mahalli şart ve özellikler dolayısiyle yangın afetine uğraması muhtemel olan sahalar, şehir ve kasabalarda belediye meclisleri, köylerde ihtiyar heyetleri tarafından tespit ve kaymakamların mütalaası alındıktan sonra valilerin tasvibi üzerine ilgili bölgelerde ilan olunur." hükmüne, 3. maddesinde de; "İkinci maddeye göre ilan edilen afet bölgelerinde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartlar, Bayındırlık Bakanlığının mütalaası da alınarak İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle tespit olunur." hükmüne yer verilmiştir.
5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle 12. maddesinde; a) Depreme hazırlık, müdahale, deprem riski yönetimi, b) Depremde zarara uğraması muhtemel yerler ile zarara uğramış yerlerin imar, plan ve proje işlemlerinin yürütülmesi, c) Depreme hazırlık, müdahale ve iyileştirme aşamalarında kullanılabilecek kamu, özel ve sivil toplum kuruluşları ile yabancı kişi ve kuruluşlara ait her türlü kaynakların tespiti ve etkin kullanımı, ç) Depremler hakkında halkın bilgilendirilmesi, konularında uygulanacak politikaları belirlemek, takip etmek, değerlendirmek ve depremle ilgili hizmetlerin yürütülmesinde Başkanlığın diğer birimlerine danışmanlık yapmak konularında Başkanlık bünyesindeki Deprem Dairesi Başkanlığının görevli olduğu düzenlenmiş, 17. maddesinde ise; Başkanlığa görev alanına giren konularda düzenleme yapma yetkisi verilmiş; bu hükümler daha sonra 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 62. Maddesiyle yürürlükten kaldırılmış, 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının kuruluşu, teşkilatı ile görev ve yetkileri ile ilgili ikinci bölümünün 40. Maddesinde, Deprem Dairesi Başkanlığının görevleri ; a) depreme hazırlık, müdahale, deprem riski yönetimi faaliyetlerini yürütmek, b) depremde zarara uğraması muhtemel yerler ile zarara uğramış yerlerin imar, plan ve proje işlemlerini yapmak, c) depreme hazırlık, müdahale ve iyileştirme aşamalarında kullanılabilecek kamu, özel ve sivil toplum kuruluşları ile yabancı kişi ve kuruluşlara ait her türlü kaynakların tespit ve etkin kullanımını sağlamak, ç) depremler hakkında halkın bilgilendirilmesi, konularında uygulanacak politika önerilerini belirlemek, takip etmek, değerlendirmek ve depremle ilgili hizmetlerin yürütülmesinde Başkanlığın diğer birimlerine danışmanlık yapmak, d) Başkan tarafından verilecek benzeri görevleri yapmak olarak sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde dayanağı, 7269 sayılı Kanun, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 474 üncü maddesi ile 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211 inci maddesi olarak gösterilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 474 ve devamı maddelerinde kuruluş, görev ve yetkileri belirlenen Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına ilişkin olarak 474. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara Denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika , strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıya çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak; (ç) bendinde; ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır; "4 No’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi"nin 208. ve izleyen maddelerinde ise; Kanunlarla ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen görevleri yürütmek üzere, Bakanlığa bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, merkezi Ankara’da olan özel bütçeli Karayolları Genel Müdürlüğü kurulmuş; karayolları ağının ulaştırma ana planı, stratejik plan ve programlar çerçevesinde ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde ulusal düzeyde geliştirilerek yaygınlaştırılmasına; karayolları ve karayollarıyla ilgili altyapı ile diğer yatırım ve hizmetlerin, ekonomik ve sosyal gelişmenin gereklerine uygun, diğer ulaşım sistemleri ile uyumlu, güvenli ve çevreye duyarlı bir şekilde yapılması ve/veya yaptırılması ve Karayolları Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esasları ile teşkilat ve görevlerine ilişkin hükümleri düzenlemek kuruluş amacı olarak belirtilerek, uygulamada Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na bağlanmış, Kararnamenin 211. maddesinde Karayolları Genel Müdürlüğünün görevleri sayılmıştır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin incelenmesinden, 7269 sayılı Yasada depremden zarar görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerin ve bu konudaki teknik şartların İmar ve İskan Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğinin hükme bağlandığı, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 40. maddesinde, depreme hazırlık, müdahale, deprem riski yönetimi faaliyetlerini yürütmek, depremde zarara uğraması muhtemel yerler ile zarara uğramış yerlerin imar, plan ve proje işlemlerini yapmanın Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Deprem Dairesi Başkanlığının görevleri arasında sayıldığı; ulaşım tesislerinin yapımı, bakımı, onarımı ve işletilmesi konusunda ise yetkili ve görevli olan Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı (Karayolları Genel Müdürlüğü) tarafından, kendi görev alanını ilgilendiren konulara yönelik genel düzenleme yapma yetkisi kapsamında ulaştırmaya ilişkin yapıların yapımı, bakımı, diğer hususlara ilişkin teknik nitelik ve şartlara ilişkin düzenleme yapan yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu görülmektedir.
Dava konusu yönetmelikle ise, yeni yapılacak hava meydanı yapılarının deprem etkisi altında tasarımı ile mevcut hava meydanı yapılarının deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesi ve güçlendirme tasarımı için gerekli kuralları ve minimum koşulları belirlemenin amaçlandığı, yeni yapılacak yapılar için uygulanacak modelleme, hesap ve tasarım kuralları yanında mevcut binaların değerlendirilmesi ve güçlendirilmesine ilişkin kuralların belirlenmesinde esas alınacak deprem yer hareketi düzeylerinin tanımlandığı ve depreme ilişkin hesaplamaların, modellemelerin, tasarımların yapıldığı, dava konusu Yönetmelikle düzenlenen bu konuların Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile tanımlanan görev alanı kapsamında olmadığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ile Karayolları Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerinin sayıldığı Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hükümleri ile belirlenen görevleri arasında, projelendirme ve yapımı ile yükümlü oldukları konulara ilişkin ulaşım sistemleri yapılarının deprem etkisi altındaki tasarımlarının yapılması ve mevcut yapıların güçlendirilmesine ilişkin esasların belirlenmesi konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına açıkça düzenleme yapma yetkisi de verilmediği anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik hükümlerinde yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 06/10/2020 tarih ve 31266 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye Hava meydanı Yapıları Deprem Yönetmeliği'nin dava konusu maddelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulunca 09.08.2011 tarihinde kabul edilerek, 18.08.2011 tarihinde, 28029 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ulusal Deprem Stratejisi ve Eylem Planı (UDSEP-2023) hazırlanmış, bu plan kapsamında belirlenen faaliyetleri gerçekleştirecek kurumlar tespit edilmiş, bu tespit doğrultusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına tevdi edilen görev uyarınca Türkiye Hava Meydanı Yapıları Deprem Yönetmeliği düzenlenmiş ve yürürlüğü bir yıl ertelenmek üzere 06/10/2020 tarih ve 31266 (1.Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle yapılacak Yardımlara Dair Kanunun 1. maddesinde; "Deprem (Yer sarsıntısı), yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ,tasman ve benzeri afetlerde; yapıları ve kamu tesisleri genel hayata etkili olacak derecede zarar gören veya görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlar hakkında bu kanun hükümleri uygulanır." denilmiş; 3. maddesinde ise; "İkinci maddeye göre ilan edilen afet bölgelerinde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartlar, Bayındırlık Bakanlığının mütalaası da alınarak İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle tespit olunur." hükümlerine yer verilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 474 üncü maddesinde; " (1) Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır: a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme, akıllı ulaşım sistemleri ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, ... ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek, d) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında sunulmasını sağlamak, e) Evrensel hizmet politikalarının, ilgili kanunların hükümleri dahilinde ülkenin sosyal, kültürel, ekonomik ve teknolojik şartlarına göre belirlenmesi için gerekli çalışmaları yapmak, evrensel hizmetin yürütülmesini sağlayacak esasları tespit etmek, uygulanmasını takip etmek, ... ğ) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme, posta iş ve hizmetlerinin gerektirdiği uluslararası ilişkileri yürütmek, anlaşmalar yapmak ve bu alanlarda uluslararası mevzuatın gerektirmesi halinde mevzuat uyumunu sağlamak, h) Kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle verilen diğer görevleri yapmak." hükmü yer almaktadır.
4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211 inci maddesinde; "Karayolları Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri şunlardır: a) Otoyol, Devlet ve il yolları ağına giren karayolları güzergâhları ile bunların değişikliklerine ilişkin planları hazırlamak veya hazırlatmak. b) Hazırlayacağı programlar uyarınca karayollarını yapmak, yaptırmak, emniyetle kullanılmalarını sağlayacak şekilde sürekli bakım altında bulundurmak, bakımını yaptırmak, onarmak, onarımını yaptırmak, işletmek, işlettirmek. c) Görev alanına giren karayolu ağlarının yapımı, bakımı, onarımı ve diğer hususlar hakkında teknik nitelik ve şartları tespit etmek veya ettirmek ve gerekli şartnameleri hazırlamak. ç) Otoyollar ve bunların üzerinde bulunan bakım ve işletme tesisleri ile hizmet tesislerinin, diğer mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının yapımını ve/veya bakım ve onarımını ve/veya işletmesini yapmak veya yaptırmak ve denetlemek. d) Karayollarının kullanılmasına, teknik emniyet ve korunmasına yönelik kurallar ile tüm karayollarındaki işaretleme standartlarını uluslararası uygulamaları da dikkate alarak tespit etmek, yayımlamak ve kontrol etmek. e) Görev alanına giren karayollarında, uygun göreceği yol işaretlerini belirlemek, uygun yerlere koymak ve bu kapsama giren işleri yapmak veya yaptırmak. f) Görev alanına giren işler için gerekli plan, harita, etüt ve proje işleri ile araştırma geliştirme çalışmaları yapmak veya yaptırmak. g) Karayollarının yapım, bakım ve onarımı ile emniyetle işlemesi için gerekli olan garaj ve atölyeleri, makine ve malzeme ambarları ile depolarını, servis ve akaryakıt tesislerini, laboratuvarlarını, deneme istasyonlarını, dinlenme yerlerini, bakım ve trafik emniyetini sağlamaya yönelik bina ve lojmanları, alıcı verici telsiz istasyonları ile gerekli haberleşme şebekelerini, Genel Müdürlüğün görevlerini daha verimli şekilde yerine getirmesine yönelik eğitim tesisleri ile sosyal tesisleri ve diğer bütün yan tesisleri hazırlayacağı ve hazırlatacağı plan ve projelere göre yapmak, yaptırmak, donatmak, işletmek veya işlettirmek, bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak, kiralamak. ğ) Karayollarının temizliği, gereken bölümlerinde çevre düzenlemesi ve yol boyu ağaçlandırılması ile peyzaj hizmetlerini yapmak veya yaptırmak. h) Tarihi köprülerin bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak. ı) Bu Bölümde verilen görevlerin yapılabilmesi için lüzumlu her türlü araç gereç, taşıt ve makineler ile donatımlarını, bunların işletilmesi ve onarılması için gerekli olan uygun malzemeyi seçmek, temin etmek, gerektiğinde imal etmek veya ettirmek, depolamak, onarmak, gerekli ambar, atölye ve tesisleri donatmak, işletmek veya işlettirmek. i) Görev alanı içinde bulunan işlerin yapılması, trafik akışının emniyetle ve kolaylıkla sağlanması için gerekli her türlü araziyi, binalı ve binasız taşınmazları, ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde kamulaştırmak, satın almak, trampa yapmak, kiralamak ve gerekli hâllerde geçici olarak işgal etmek. j) Otoyol, Devlet ve il yollarında karayolu sınır çizgisi içinde kalan uygun alanlar ile karayolu sınır çizgisi dışında Genel Müdürlüğe devir ve temlik edilmiş veya Genel Müdürlüğün mülkiyetinde olan diğer alanlardaki taşınmazların ve tesislerin kiraya verilmesi, bunlar üzerinde irtifak hakkı, kullanma izni veya ön izin verilmesi gibi işlemleri yapmak, yaptırmak, yapılan bu işlemlerle ilgili gerekli hâllerde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bilgi vermek. k) Görev alanındaki karayolları güzergâhlarındaki taşınmazlarla ilgili olarak tahsis, devir, kamulaştırma veya ilgili diğer hukuki süreçlerin tamamlanmasını müteakip ilgili taşınmazların tapu sicillerinde terkin ve diğer işlemlerini yapmak veya yaptırmak. l) Talep halinde ve ücret karşılığında kamu kurum ve kuruluşları ile yerli ve yabancı özel sektörden ilgililere faaliyet konuları ile ilgili eğitim hizmeti vermek. m) İş ve faaliyetlerine ilişkin veri ve bilgileri derlemek, basmak, yayımlamak veya yayımlatmak. n) 8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun ve 28/5/1988 tarihli ve 3465 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun kapsamında gerçekleştirilecek yatırım ve hizmetlerle ilgili görevlendirilen şirketlere, ihale aşamasında ilan edilmek kaydıyla gerektiğinde ortak olmak ve bununla ilgili işlemleri yapmak. o) Görev alanına giren konularda mevzuatla verilen diğer işleri yapmak veya yaptırmak. " hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Davalı idareler tarafından, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülmüş ise de; dava konusu düzenlemelerin davacı odanın ana Yönetmeliğinde de belirtilen kişisel, meşru ve güncel menfaatini ilgilendirdiği, ayrıca, davanın süresinde açılmadığı savunulmuş ise de; dava konusu Yönetmeliğin 06.10.2020 tarihinden yayımlandığı, bakılan davanın ise 03.12.2020 tarihinde altmış günlük dava açma süresi içerisinde açıldığı anlaşıldığından usule ilişkin itirazlara itibar edilmeyerek davanın esasının incelenmesine geçilmiştir.
Esas Yönünden:
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri, davacı tarafın düzenlemenin yetki yönünden iptali gerektiği iddiaları ve davalı idarenin bu konuyla ilgili savunması dikkate alınarak yapılan değerlendirmede; AFAD Yönetimi Başkanlığının Başbakanlığa bağlı olduğu 2011 yılı itibarıyla "depremlerin neden olabilecekleri fiziksel, ekonomik, sosyal, çevresel ve politik kayıp ve zararları önlemek veya etkilerini azaltmak ve depreme dirençli, güvenlikli, hazırlıklı ve sürdürülebilir yeni yaşam çevreleri oluşturmak" amacıyla hazırlanan, Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulunca 09.08.2011 tarihinde kabul edilerek, 18.08.2011 tarihinde 28029 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ulusal Deprem Stratejisi ve Eylem Planı (UDSEP-2023) kapsamında yapılması gereken faaliyetler ve bu faaliyetleri gerçekleştirecek kurumlar belirlenmiştir. Bu plana göre Strateji B.1.6 düzenlemesinde; "Köprü, viyadük ve ulaşım sistemlerinin yanı sıra, hayati öneme sahip gömülü ve yüzeydeki dağıtım sistemleri (boru, doğalgaz ve elektrik hattı gibi) ile ilgili olarak Türkiye'deki inşaat teknolojisini ve uygulamalarını esas alan deprem güvenliğini belirleme ve yapıları güçlendirme yöntemlerinin geliştirilip, standart hale getirilip ve uygulamasının sağlanacağı, bunun için Ulaştırma Bakanlığının sorumluluğunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Üniversiteler, TÜBİTAK, Kalkınma Bakanlığı, AFAD, Enerji Bakanlığı ve ilgili tüm kuruluşların da katılımı da sağlanarak faaliyetlerin yürütüleceği belirlendikten sonra, tevdi edilen bu görev uyarınca davalı idare tarafından UDSEP-2023'ün Eylem B.1.6.3 maddesinde belirtilen; Ulaşım sistemleri ve önemli ulaşım tesislerinin depremlere dirençli bir şekilde projelendirilmesi, bakımı ve denetimi için düzenlemeler yapılacaktır" düzenlemesi doğrultusunda, davalı idareye bağlı Karayolları Genel Müdürlüğü koordinasyonunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Büyükşehir Belediyeleri ve Belediyeler'in de katılımı sağlanarak yapılan mevzuat çalışmaları sonucunda hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin, 7269 sayılı Kanuna, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 474. maddesi ile 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211.maddesine dayanılarak çıkarıldığı, ulaşım tesislerinden olan yeni yapılacak/mevcut olan hava meydanı yapılarının depreme dayanıklılığının artırılmasına, depremden kaynaklı zararın oluşmaması amacına hizmet edecek olan ve ilk kez yürürlüğe konulan Yönetmelik ve ekinde belirtilen Esaslar, yukarıda belirtilen görev tanımı içinde bulunmakta olup, davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın Yönetmeliği çıkarmaya ve yürütmeye yetkili olduğu sonucuna varılmıştır.
Türkiye Hava Meydanı Yapıları Yönetmeliği"nin Ek-1 inde yer alan "Deprem Etkisi Altında Hava Meydanı Yapılarının Tasarımı İçin Esaslar"ın "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümünün, "Özel Konularda Tasarım Gözetim ve Kontrolü" başlıklı 1.3. maddesinin, tanımlar başlıklı 1.3.1 bendinin, 1.3.1.2 maddesi yönünden yapılan incelemede:
Özel Konularda Tasarım Gözetimi ve Kontrolü üst başlığı altında, 1.3.1 tanım maddesi altında düzenlenen, 1.3.1.1 maddesinde; "Bu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin değerlendirme ve tasarım süreçlerinde, kapsamı 1.3.2’de tanımlanan özel uzmanlık konularında, deprem mühendisliği ve yapı dinamiği alanında teorik ve mesleki bilgi ve deneyim sahibi inşaat mühendislerinden “tasarım gözetimi ve kontrolü” hizmeti alınması zorunludur." kuralına, iptali istenilen 1.3.1.2 maddesinde; "Bu tür hizmetleri yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ile bunların belgelendirilmesi, hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esaslar ile uygulamanın başlangıç tarihi Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından belirlenir." kuralına,
1.3.2. Kapsam maddesinde ise; "Bu Yönetmeliğin uygulanmasında aşağıda (a) ila (c)’de belirtilen konular 1.3.1’de tanımlanan “tasarım gözetimi ve kontrolü” hizmetine tabidir:
(a) Bölüm 2 kapsamında 2.4’e göre Sahaya Özel Deprem Tehlikesi Hesapları
(b) Bölüm 5 kapsamında 5.5.3’e göre Zaman Tanım Alanında Doğrusal Olmayan Hesap Yöntemi ile Deprem Hesabı
(c) Bölüm 7 kapsamında 7.5’e göre YZE-C Yöntemi’ne göre yapılacak doğrusal olmayan Yapı-Kazık-Zemin Etkileşimi Hesapları" düzenlemesine yer verilmiştir.
Diğer taraftan, Türkiye Deprem Tehlike Haritasıyla birlikte yürürlüğe giren Türkiye Bina Deprem Yönetmeliğinin ekinde yer alan Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslarda da "tasarım gözetimi ve kontrolü" hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların ilgili Bakanlıkça çıkarılacak alt düzenleyici işlem ile yapılması öngörülmüş, bu kapsamda çıkarılan Tebliğ'in 1. maddesinde, bu Tebliğ'in amacının, 18/03/2018 tarih ve 30364 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği kapsamında, özel uzmanlık gerektiren konularda tasarımın gözetimi ve kontrolü hizmetini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine dair usul ve esasları belirlemek olduğu, 2. maddesinde, bu Tebliğ'in, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 107. maddesinin birinci fıkrası ile 18/03/2018 tarih ve 30364 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin eki Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esasların 1.3. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'yle aynı amaca hizmet eden, bu Yönetmelikle yeknesaklığı korumak için aynı doğrultuda çıkarılan ve daha sonra yürürlüğe giren dava konusu Yönetmelik Ek-1'inde yer alan Esasların 1.3.1 maddesinin son paragrafında düzenlenen benzer hüküm ile "tasarım gözetimi ve kontrolü" hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların davalı idarelerden olan Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından çıkarılacak alt düzenleyici işlem ile yapılması öngörülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden; yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri, davacının iddiaları, davalının savunmaları ve dosyada bulunan bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; benzer konuda Türkiye Bina Deprem Yönetmeliğine dayanılarak çıkarılan Tebliğ'in amacı, kapsamı ve dayanağı da dikkate alındığında, "tasarım gözetimi ve kontrolü" hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların alt düzenleyici işlem ile yapılacağını belirten kuralın hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
İdarenin düzenleme yetkisi, dayanağını Kanun ve Kararnamelerin oluşturduğu, bunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla kullanılabilen ikincil bir yetkidir. İdare bu yetkisini kullanırken normlar hiyerarşisi ilkesini de gözetmek zorundadır. Normlar hiyerarşisi ilkesi uyarınca, alt hukuk normlarının üst hukuk normuna aykırı hükümler içermemesi gerekmektedir. Yine, üst norm (kanun) tarafından, düzenlemesi alt norma (yönetmelik) bırakılan bir konunun da alt normda (yönetmelik) düzenleme yapılmaksızın bu konuya ilişkin düzenlemenin daha alt bir hukuk normuna (tebliğ, genelge vs.) bırakılamayacağı açıktır.
Bu durumda, Türkiye Hava Meydanı Yapıları Deprem Yönetmeliği'nin kanuni dayanağı olan 7269 sayılı Kanunun 3.maddesinde, yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartların bir Yönetmelikle tespit edileceği düzenlemesi yer almasına rağmen, tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Yönetmelik yerine alt düzenleyici işlem ile düzenlenmesi olanağını veren dava konusu kuralın son paragrafında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin Ek-1'nde yer alan Deprem Etkisi Altında Hava Meydanı Yapılarının Tasarımı için Esasların 1.3.1.2 maddesinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 01/06/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Dosyanın incelenmesinden; yukarıda belirtilen mevzuatta belirtildiği üzere, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve Karayolları Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerini ilgilendiren konulara yönelik olarak genel düzenleme yapma yetkisi kapsamında yönetmelik çıkarabileceğinde tartışma bulunmamaktadır.
Uyuşmazlığa konu Yönetmeliğin dayanağı 7269 sayılı Yasa'nın 3. maddesine bakıldığında İmar ve İskan (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği) Bakanlığına Yönetmelik çıkarma yetkisinin verildiği, dava konusu Yönetmelikte ise; depreme dayanıklı yapılar yapılmasının amaçlandığı, bu amaç doğrultusunda deprem etkisi altında Hava Meydanı Yapılarının tasarım esaslarının belirlendiği, Yönetmelikle ilk defa getirilip uygulanmasına imkan verilen tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetinin kapsamı da dikkate alındığında Yönetmelikle düzenlenen konuların Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve Karayolları Genel Müdürlüğünün yasa ile tanımlanan görev alanı kapsamında olmadığı, yeni yapıların ve deprem yalıtımı uygulanarak güçlendirilecek olan mevcut yapıların değerlendirme ve tasarımı esaslarının belirlenmesi konusunda davalı idarelere açıkça düzenleme yapma yetkisi verilmemiş olduğu anlaşılmakla, dava konusu Yönetmeliğin düzenlenmesinde davalı idarenin yetkisi bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenle, yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu kuralın iptaline ilişkin daire kararına gerekçe yönünden katılmıyorum
KARŞI OY (XX):
Dosyanın incelenmesinden; yukarıda yer verilen mevzuata dayanılarak ve 18.08.2011 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ulusal Deprem ve Strateji Eylem Planı (UDSEP-2023) kapsamında “ulaşım ve dağıtım tesisleri için deprem yönetmelikleri hazırlanması görevi” doğrultusunda Karayolları Genel Müdürlüğü koordinasyonunda yürütülen çalışmalar sonucunda çıkarılan dava konusu Yönetmeliğin, Anayasanın 124. maddesi kapsamında kendi görev ve yetkilerini ilgilendiren konulara yönelik olarak genel düzenleme yapma yetkisi çerçevesinde çıkarıldığı, bu Yönetmelikle düzenlenen "tasarım gözetimi ve kontrolü" hizmetinin kapsamının ve bu hizmeti sunacak kişilerin kriterlerinin belirlenmesinin, projeyi yapacak ve sorumluluğunu üstlenecek olan idarelerin takdirinde olmasında, bu takdir hakkını yasanın verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Yönetmelik ekinde belirtilen ve dava konusu yapılan atıf gereği, yine Yönetmeliğe de uygun olarak daha alt bir düzenleyici işlem ile yapmasında normlar hiyerarşisine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle, dava konusu edilen kuralda hukuka, dayanağı Kanuna ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği görüşüyle daire kararına katılmıyorum.