T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1081
Karar No : 2023/1271
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … (mülga …)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 23/07/2014 günlü, 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin; 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresi ile 3. maddesinin "...sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır." kısmının iptali istenilmiştir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Danıştay İkinci Dairesince verilen 27/03/2018 günlü, E:2016/10105, K:2018/2003 sayılı kararla; dava konusu Yönetmeliğin, 3. maddesinin "...sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır." kısmının iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresi yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
Anılan kararın, davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2019 günlü, E:2018/3382, K:2019/6374 sayılı kararıyla; "davacının iddia ve taleplerine yönelik olarak ilgili mevzuatın yorumu ve iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygunluk denetimi yapılmaksızın, yani uyuşmazlıkla ilgili herhangi bir gerekçeye yer verilmeksizin karar verilmiş olduğu" gerekçesiyle davanın reddine ilişkin kısmın bozulmasına hükmedilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : Dairemiz kararının bozulan kısmına yönelik olarak davacı Sendika tarafından; dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresiyle, objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının engellendiği, söz konusu kadroların görevde yükselme kapsamından çıkarılmasının kariyer ve liyakat ilkelerine aykırılık oluşturduğu, siyasi kadrolaşmanın önünün açıldığı, çalışanlar arasında çalışma barışı ve motivasyonu bozacağı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; hizmetin yerine getirilmesinde yaşanan sorunların önüne geçilmesi için anılan düzenlemenin yapıldığı, ilçe idare şube başkanlıklarının, genel yönetimin taşra teşkilatındaki önemli bir kademesi olduğu, bu kadrolara atanmada sadece sınav ölçütünün esas alınması ve yönetici yetkinliğinin yalnızca buna bağlanmasının, birtakım idari sorunları beraberinde getirdiği; 5442 sayılı Kanun'unda, ilçe idare şube başkanları, ilçelerdeki diğer memurlardan farklı olarak görev, yetki ve sorumluluk anlamında daha üst bir görev olarak düzenlediği, ilçedeki üst düzey yönetici konumunda oldukları, il müdürlerinin ilçedeki izdüşümü konumunda bulunan ilçe idare şube başkanlarının, şube müdürleri gibi değil, il müdürleri gibi değerlendirilmesi ve bu şekilde atanmasının hakkaniyete daha uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında; Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde; İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği öngörülmüş olup 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında ise Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Davacı Sendika tarafından 23/07/2014 tarih ve 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin; 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara" ibaresi ile 3. maddesinin "sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır." kısmının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay İkinci Dairesinin 27/03/2018 tarih ve E:2016/10105, K:2018/2003 sayılı kararıyla; 23/07/2014 tarih ve 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin; 3. maddesinin "sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır." kısmının iptali istemine ilişkin olarak; söz konusu düzenlemenin 22/10/2016 tarih ve 29865 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmelikle yürürlükten kaldırıldığı için karar verilmesine yer olmadığına, 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara" ibaresinin iptali istemi yönünden ise davanın reddine karar verildiği; davanın redde ilişkin kısmının temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2019 günlü, E:2018/3382, K:2019/6374 sayılı kararıyla; davaya konu idari işlemin hukuka uygunluk denetimini yapmakla görevli idari yargı merciince, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan unsurlar yönünden, işlemin hukuka aykırı olup olmadığına dair yargısal denetim yapılması ve bu denetim sonucunda varılan kararın gerekçeli olarak ortaya konulması gerekmekte iken, Daire kararında, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi yönünden davacının iddia ve taleplerine yönelik olarak ilgili mevzuatın yorumu ve iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygunluk denetimi yapılmaksızın, yani uyuşmazlıkla ilgili herhangi bir gerekçeye yer verilmeksizin davanın reddine karar verilmiş olduğundan, Daire kararının anılan madde yönünden davanın reddine ilişkin kısmında, hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle bozulduğu anlaşılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın (dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan haliyle) 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Temel İlkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Yeterlik" ilkeleri bu Kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; yeterlik ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıfları içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.
657 sayılı Yasa, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara, sınırları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin yeterlik sistemine dayandırılmasını öngörmektedir.Yukarıda adı geçen Genel Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir. Bu iki ilkenin temelinde, objektif kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme düşüncesi yatmakta olup, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde görülmesinin gereklerinden biri de hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesidir.
23 Temmuz 2014 günlü ve 29069 sayılı Resmi Gazete yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin, dava konusu 1. maddesinde, 15.3.1999 günlü ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan "İlçe İdare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" ibaresi, "atanma usul ve esasları kurumlarınca Yönetmelikte belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlara aynı düzeydeki diğer kadrolara" şeklinde değiştirilmiştir.
Yapılan bu değişiklikle, taşra teşkilatında yaygın olan ilçe idare şube başkanlıkları kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkarılması, devamında muğlak bir ifadeyle aynı bende eklenen, "bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" ibaresiyle ilçe idare şube başkanlıkları kadroları ile aynı düzeyde olan kadroların açıkça sayılmaksızın, bu kadrolara yapılacak atamalarda yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağının düzenlenmesi, böylece yönetmeliğin kapsamından çıkarılan kadroların belirsiz bir şekilde genişletilmesi, dolayısıyla ilçe idare şube başkanlıkları ve bunlarla aynı düzeyde olduğu varsayılan diğer görevlere objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının ortadan kaldırılması 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenmiş olan kariyer ve liyakat ilkesine ve Genel Yönetmeliğin amacına, dolayısıyla hukuka aykırı bulunmuştur.
Diğer taraftan, Genel Yönetmeliğin Ek-1 maddesinde yer alan, kurumların aynı unvana veya bu unvanının bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara veya daha alt unvanlara naklen atama yapabilecekleri hükmü uyarınca, dava konusu düzenlemeye dayanılarak Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolara atanacak personelin, görevde yükselme sınavı kapsamında bulunan ve sınavsız olarak atandıkları unvanla aynı veya alt gruptaki diğer unvanlara, görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın atanmaları olanaklı hale geldiğinden, dava konusu düzenleme kariyer, liyakat ve eşitlik ilkelerine uygun olmayan atamalara da sebep olacağından bu yönüyle de hukuka aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin dava konusu Yönetmelikle değişik 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara" ibaresinin iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Dairemizin 27/03/2018 günlü, E:2016/10105, K:2018/2003 sayılı kararının "davanın reddine" ilişkin kısmının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2019 günlü, E:2018/3382, K:2019/6374 sayılı kararıyla bozulması üzerine, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine göre Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar hakkı tanınmadığından, bozma kararına uyularak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra bozulan kısım yönünden işin gereği düşünüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu 23/07/2014 günlü, 29069 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin yayımı tarihi itibarıyla;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 2. maddesinde; "(Değişik: 23/12/1972 - KHK-2/1 md.) Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler. (Mülga birinci cümle: 13/2/2011 - 6111/117 md.) Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulur." hükmüne yer verilmiş, 3. maddesinde ise; "sınıflandırma", "kariyer" ve "liyakat" ilkeleri bu Kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 8. maddesinde; "Yetiştirme ve ikmal kaynakları Bakanlıklar veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklere bağlı olup il genel teşkilatı içinde birden fazla istihdam yerleri bulunan meslek, fen ve uzmanlık kadrolarına dahil görevlerden :
A) İlçe idare şube başkanı sıfatını haiz olanlarla il merkezinde Devlet gelir, giderlerinin ve mallarının tahakkuk, tahsil, ödeme ve idaresiyle ilgili ikinci derecedeki müdürler, şube şefleri ve kontrol memurları, nakit muhasipleriyle, lise, orta ve o derecelerdeki okul müdür ve öğretmenleri, hastaneler mütehassıs hekimleri, Bakanlıklar veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler tarafından tayin edilirler. ...", 28. maddesinde; "İlçedeki genel idare teşkilatının başında bulunanlar ilçe idare şube başkanlarıdır. Bunların emri altında çalışanlar ilçenin ikinci derecede memurlarıdır.", 37. maddesinde; "İlçe idare şube başkanları, kendi şubelerine taallük eden kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlariyle kendi dairelerine tevdi edilmiş olan görevlerin sürat ve intizam dahilinde görülmesinden doğrudan doğruya kaymakama karşı sorumludur. İlçe idare şube başkanları, kaymakam tarafından verilen emirleri yerine getirmek ve tevdi edilen işler hakkında gereken tetkikleri yaparak mütalaalarını zamanın da bildirmek ve istenilen her türlü malümatı vermekle mükelleftirler." hükümlerine yer verilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanılarak hazırlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin, "Amaç" başlıklı 1. maddesi ise; "Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, Devlet memurları ile 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadî teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir." şeklindedir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Genel Yönetmeliğin değişikliğe uğrayan "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 2. fıkrası, atama işlemlerinde bu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolar yönünden çeşitli defalar genişletilmiş olup; 20/02/2012 günlü, 2012/2876 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Yönetmeliğin 1. maddesiyle, bu bentte yer alan "...ve bunların yardımcılıklarına..." ibaresinden sonra gelmek üzere ", ilçe müdürü kadrolarına," ibaresi eklenmiştir.
Bu değişikliğin iptali istemiyle Danıştay Beşinci Dairesinin E:2012/4736 sayılı dosyasında açılan davada; dava konusu düzenlemenin, ilçe müdürü kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkartılmasının, dolayısıyla bu kadrolara objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının engellenmesinin, 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenen kariyer ve liyakat ilkesine ve Genel Yönetmeliğin amacına, kamu yararı ve hizmet gereklerine, üst hukuk normu olan 657 sayılı Yasa'ya aykırı bulunmuş, Genel Yönetmeliğin Ek 1. maddesinde yer alan hüküm uyarınca, dava konusu düzenlemeye dayanılarak Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolara ataması yapılan personelin, görevde yükselme sınavı kapsamında bulunan diğer unvanlara, sınavsız olarak atandıkları unvanla aynı veya alt gruptaki unvanlara, görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın atanabileceklerinden, dava konusu düzenlemenin bu yönüyle de kariyer ve liyakat ilkeleri ile eşitlik ilkesine aykırı atamalara ve Yönetmeliğin, Genel Yönetmelik olması dolayısıyla tüm ülke çapında uygulanacak nitelikte olmasının, kurumlara kendi yönetmeliklerinde paralel düzenleme yapma zorunluluğu getirmesinin sonucu olarak kamu hizmetlerinin yürütülmesini bozacak şekilde hukuka aykırı atamalara sebep olacağı gerekçesiyle yürütülmesi durdurulmuş, bu karara yapılan itiraz ise, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/04/2013 günlü, YD İtiraz No:2013/126 sayılı kararı ile reddedilmiş, bilahare Danıştay (Kapatılan) Onaltıncı Dairesinin 15/12/2015 günlü, E:2015/2509, K:2015/8241 sayılı kararıyla da, 27/03/2012 günlü, 28246 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinin iptaline karar verilmiştir. (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 15/06/2017 günlü, E:2016/2924, K:2017/2568 sayılı kararı ile onanmıştır.)
31/08/2013 günlü, 28751 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ile de, Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "ilçe müdürü kadrolarına" ibaresi, bu kez, "ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" şeklinde değiştirilmiştir.
Bu değişikliğin iptali istemiyle Danıştay Beşinci Dairesinin E:2013/8367 sayılı dosyasında açılan davada ise; taşra teşkilatında yaygın olan ilçe idare şube başkanlıkları kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkarılması, devamında muğlak bir ifadeyle aynı bende eklenen, "bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" ibaresiyle ilçe idare şube başkanlıkları kadroları ile aynı düzeyde olan kadroların açıkça sayılmaksızın, bu kadrolara yapılacak atamalarda Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağının düzenlenmesinin, Yönetmeliğin kapsamından çıkarılan kadroların belirsiz bir şekilde genişletilmesine, idare şube başkanlıkları ve bunlarla aynı düzeyde olduğu varsayılan diğer görevlere objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının ortadan kaldırılmasının, 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenen kariyer ve liyakat ilkesine ve Genel Yönetmeliğin amacına, dolayısıyla hukuka aykırı bulunduğu, ayrıca Genel Yönetmeliğin Ek 1. maddesinde yer alan hüküm uyarınca, dava konusu düzenlemeye dayanılarak Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolara atanacak personelin, görevde yükselme sınavı kapsamında bulunan ve sınavsız olarak atandıkları unvanla aynı veya alt gruptaki diğer unvanlara, görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın atanmalarının olanaklı hale geldiği, dava konusu düzenlemenin, kariyer, liyakat ve eşitlik ilkelerine uygun olmayan atamalara da sebep olacağından bu yönüyle de hukuka aykırı bulunduğu gerekçesiyle yürütülmesi durdurulmuş, bu karara yapılan itiraz ise, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/07/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/528 sayılı kararı ile reddedilmiştir.
Anılan yargı kararı sonrasında, Genel Yönetmeliğin 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere..." ibaresi, işbu dava konusu düzenlemeyle, "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." şeklinde yeniden değiştirilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, ilçelerdeki genel idare teşkilatının başında bulunan ilçe idare şube başkanlıkları, ilçedeki diğer memurlara göre görev, yetki ve sorumluluk anlamında daha üst bir görev olarak düzenlenmiş; kendilerine tevdi edilen görevlerin süresinde ve düzenli bir şekilde yapılmasında ilçe genel idaresinin başı ve mercii kaymakama karşı doğrudan doğruya sorumlu tutulmuş, kaymakam tarafından verilen emirleri yerine getirmek ve kendilerine bırakılan işler hakkında gerekli incelemeleri yaparak istenilen her türlü malümatı vermekle yükümlü kılınmışlardır.
İlçe idare şube başkanlıklarının statüleri, görev alanları, yetki ve sorumlulukları bir bütün olarak düşünüldüğünde, bu tür kadroların görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkarılması ve bu görevlere atama yapılması konusunda idareye tanınan takdir yetkisinin daha geniş olduğunun kabulü gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan yargı kararları gereği "objektif atanma şartları getirilmesi zorunluluğuna" dayalı olarak atanma usul ve esaslarının kurumlarca belirlenebilmesi, bir başka ifadeyle, dava konusu düzenlemede atanma şartlarının kurumsal yönetmeliklerde belirlenmesi koşuluna yer verilmesi, anılan kadroların idare teşkilatı içindeki konumu, görev ve yetkileri ile sorumluluk alanlarıyla birlikte değerlendirildiğinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadroların, Genel Yönetmelik kapsamı dışına çıkarılmasına ilişkin dava konusu ibarede, üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 23/07/2014 günlü, 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Netice itibarıyla dava kısmen karar verilmesine yer olmadığı, kısmen ret ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin, haklılık oranına göre yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, diğer yarısının davacı üzerinde bırakılmasına; artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine;
3. Bakılan davanın kesinleşen kısmı için davacı lehine vekalet ücretine hükmedildiğinden, bu aşamada davacı lehine yeniden vekalet ücretine hükmedilmemesine;
4. İlk kararda, davanın reddine ilişkin kısım nedeniyle davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmiş ise de, bu kısmın bozulması ve bozma üzerine ret kararı verilmesi nedeniyle davalı idare lehine yeniden vekalet ücretine hükmedilmesi gerekmekte olup; işbu karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine;
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/03/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
23/07/2014 günlü, 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin; 1. maddesi ile değiştirilen, aynı adlı Yönetmeliğin 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresi kısmının iptali istemi yönünden, dava incelendiğinde;
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik yürürlüğe girdiği18/04/1999 tarihinden beri, görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları gösterilmiş, Yönetmeliğin 15. maddesinde yer alan "… kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.” kuralı uyarınca, kurumların bu konudaki düzenlemelerinin çerçevesini de belirlemiştir.
Anılan Yönetmeliğin dayanağı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanun’da 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul ederek memurlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin yeterlilik sistemine dayandırılmasını öngörmüş olup, "Temel ilkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; Kariyer İlkesi: Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; Liyakat İlkesi: Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, Devlet memurları ile 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadî teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” düzenlemesi yapılmış,
2. maddesinde; hangi kurumların, kadroların ve pozisyonların bu Yönetmelik kapsamında olduğu, hangi kadro pozisyon, kadro ve görevlerin kapsamda olmadığı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin, hangi kadro pozisyon ve görevlerin kapsamda olmadığına, başka bir anlatımla, sınavsız görevde yükselmeyi sağlayan 2. maddesinde;
27/3/2012 tarih ve 28246 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin dava konusu 1. maddesi ile, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 2. maddesinin ikinci fıkrasının
b) (g) bendinde yer alan "ve bunların yardımcılıklarına" ibaresinden sonra gelmek üzere ", ilçe müdürü kadrolarına, " ibaresi eklenmiş;
Bu düzenlemenin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan dava sonucunda; Danıştay Beşinci Dairesinin E:2012/4736 esas sayılı "Söz konusu değişiklik ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 2. fıkrası, atama işlemlerinde bu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolar yönünden genişletilmiştir.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul ederek memurlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin yeterlilik sistemine dayandırılmasını öngörmüş olup, "Temel ilkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; Kariyer İlkesi: Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; Liyakat İlkesi: Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.
Bu iki ilkenin temelinde, objektif kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme kavramı yatmakta olup, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesinin tek güvencesinin de, hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesiyle sağlanabileceği tabiidir.
Yukarıda adı geçen Genel Yönetmeliğin 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının da, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir.
Bu durumda; … ilçe müdürü kadroları, görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkarılmak suretiyle bu kadrolara objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasını engelleyen dava konusu düzenlemenin, 657 sayılı Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş olan kariyer ve liyakat ilkeleri ve Genel Yönetmeliğin amacına uygun olmaması nedeniyle, üst hukuk normu olan 657 sayılı Kanun ile kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olduğu görülmektedir.
Öte yandan; anılan Yönetmeliğin Ek 1. maddesinde yer alan, kurumların aynı unvana veya bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara veya daha alt unvanlara naklen atama yapabilecekleri hükmü uyarınca, dava konusu düzenlemeye dayanılarak Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolara ataması yapılan personelin, görevde yükselme sınavı kapsamında bulunan diğer unvanlara, sınavsız olarak atandıkları unvanla aynı veya alt gruptaki unvanlara, görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın atanabileceklerinden, kariyer ve liyakat ilkeleri ile eşitlik ilkesine aykırı atamalara sebep olacağından, dava konusu düzenlemede bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına, dosyanın devredildiği Danıştay Onaltıncı Dairesinin 15/12/2015 tarihli, E:2015/2509, K:2015/8241 sayılı kararı ile düzenleme iptal edilmiş, bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 15/06/2017 günlü, E:2016/2924, K:2017/2568 sayılı kararı ile onanmıştır.
31/08/2013 günlü, 28751 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ile Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "ilçe müdürü kadrolarına" ibaresi, bu kez, "ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" şeklinde değiştirilmiştir.
Bu değişikliğin iptali istemiyle Danıştay Beşinci Dairesinin E:2013/8367 sayılı dosyasında açılan davada ise; taşra teşkilatında yaygın olan ilçe idare şube başkanlıkları kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi kadrolar kapsamından çıkarılması, devamında muğlak bir ifadeyle aynı bende eklenen, "bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" ibaresiyle ilçe idare şube başkanlıkları kadroları ile aynı düzeyde olan kadroların açıkça sayılmaksızın, bu kadrolara yapılacak atamalarda Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağının düzenlenmesinin, Yönetmeliğin kapsamından çıkarılan kadroların belirsiz bir şekilde genişletilmesine, idare şube başkanlıkları ve bunlarla aynı düzeyde olduğu varsayılan diğer görevlere objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının ortadan kaldırılmasının, 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenen kariyer ve liyakat ilkesine ve Genel Yönetmeliğin amacına, dolayısıyla hukuka aykırı bulunduğu, Genel Yönetmeliğin Ek 1. maddesinde yer alan hüküm uyarınca, dava konusu düzenlemeye dayanılarak Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı kadrolara atanacak personelin, görevde yükselme sınavı kapsamında bulunan ve sınavsız olarak atandıkları unvanla aynı veya alt gruptaki diğer unvanlara, görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın atanmalarının olanaklı hale geldiği, dava konusu düzenlemenin, kariyer, liyakat ve eşitlik ilkelerine uygun olmayan atamalara da sebep olacağından bu yönüyle de hukuka aykırı bulunduğu gerekçesiyle yürütmesi durdurulmuş, bu karara yapılan itiraz ise, İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/07/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/528 sayılı kararı ile reddedilmiş, Danıştay İkinci Dairesinin E:2016/10076 sayılı esasında kayıtlı dosyada verdiği karar verilmesine yer olmadığı yolundaki kararı, İdari Dava Daireleri Kurulunun E:2018/3183 esas sayılı kararı ile bozulmuştur.
Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan "ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere" ibaresi 23/07/2014 günlü, 29069 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ile "atama usul ve esasları kurumlarınca belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara'' şeklinde tekrar değiştirilmiştir
Aktarılan düzenlenmenin iptali istemiyle açılan bu davada verilen davanın reddi kararı, davacının iddia ve taleplerine yönelik olarak ilgili mevzuatın yorumu ve iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygunluk denetimi yapılmaksızın; uyuşmazlıkla ilgili herhangi bir gerekçeye yer verilmeksizin davanın reddine karar verilmiş olduğundan, Daire kararının anılan madde yönünden davanın reddine ilişkin kısmında, hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle bozulmuştur.
Aktarılan süreç dikkate alındığında; kapsamdan çıkarılan kadroların belirsiz bir şekilde genişletilmesi, ilçe idare şube başkanlıkları ve bunlarla aynı düzeyde olduğu varsayılan diğer görevlere objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasının ortadan kaldırılması, "atama usul ve esasları kurumlarınca belirlenen" ibaresinin, objektif kurallar çerçevesinde atama yapılmasına ilişkin olan sınav koşulunu beri taraf etmenin gerekçesini oluşturmaması, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının özel düzenlemelerinde bu Yönetmeliğe uyması gerekirken, belirlilik ve açıklık ilkesine aykırı olarak ucu açık bir şekilde kurumların kural koymasına imkan tanıması yönleriyle, 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenen kariyer ve liyakat ilkesine ve Genel Yönetmeliğin amacına, dolayısıyla hukuka aykırı bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Nitekim; 12/10/2013 günlü, 28793 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Personelinin Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Yer Değiştirme Suretiyle Atanması Hakkında Yönetmeliğin ''Şube müdürü üstü kadrolara atama'' başlıklı 23. maddesinde ''İlçe millî eğitim müdürü, il millî eğitim müdür yardımcısı, il millî eğitim müdürü ve daha üst kadrolara atanacaklarda 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendinde öngörülen şartlar aranır.'' hükmü, Danıştay İkinci Dairesinin 28/12/2022 tarihli E:2021/18335,K:2022/6946 sayılı kararı ile; "Genel Yönetmelikte yapılan değişiklikler ve bu değişiklikler hakkında verilen yargı kararları karşısında, bu Yönetmeliğe dayalı olarak davalı idarece çıkarılan ve 12/10/2013 günlü, 28793 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Yönetmeliğin 23. maddesiyle getirilen ve ilçe millî eğitim müdürü kadrosunun görevde yükselme sınavına tabi kadrolardan çıkartılarak bu kadrolara atamalarda, sadece 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68. maddesinin (B) bendinde öngörülen şartların aranmasına ilişkin düzenlemede, 657 sayılı Yasa'nın temel ilkeleri olarak belirlenen kariyer ve liyakat ilkelerine uygun, objektif kurallar çerçevesinde atama yapılması engellendiğinden hukuka uyarlık bulunmamıştır.” gerekçesiyle düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
Sonuç itibarıyla, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen 2. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan "...atanma usul ve esasları kurumlarınca yönetmelikle belirlenen ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer kadrolara..." ibaresinin iptali gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.