Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/10978 E. , 2022/8325 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/10978
Karar No : 2022/8325
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : SS.… Konut Yapı Kooperatifi
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih … sayılı kararı ile kabul edilen 1/25000 ölçekli nazım imar planının Antalya ili, Kaş ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaza ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporundaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlık konusu taşınmazın 27.08.2015 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında "tercihli kullanım alanında", dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planında ise “tarımsal niteliği korunacak alanda'' kaldığı, parselin zeytinlik ve tarım alanı niteliği göstermediği, fundalık ve makilik alan vasfında olduğu, hemen yakın çevresinde yapılaşma ve yerleşme alanlarının bulunmadığı, söz konusu parsellerin konumu, yüksek eğimli topografik yapısı ve doğal peyzaj özellikleri nedeniyle imara açılmamasının rasyonel bir planlama kararı olabileceği, böyle bir kararın bölgenin koruma-kullanma dengesini ve doğal peyzaj bütünlüğünü sağlayacağı, bu ve benzer alanların yapılaşmaya açılmamasının bölge açısından olumlu olacağı, ancak planla taşınmaz için getirilen kullanım kararının (tarımsal niteliği korunacak alan) mevcut durumla (makilik ve fundalık alan) örtüşmediği, taşınmazın bulunduğu daha geniş bölgede taşınmazla benzer topoğrafik ve konumsal özelliklere sahip alanlarda bazı turizm tesislerinin yer aldığı, bunun da davacı için emsal teşkil ettiği ve planda eşitlik ilkesi doğrultusunda benzer bir talebe yol açtığı, dava konusu imar planında taşınmaz için belirlenen alan kullanım kararında, üst kademe (Antalya Burdur Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı) plan kararlarına, planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Antalya ve Muğla illeri sınırları dahilinde yer alan ve 18.01.1990 tarih ve 90/77 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile tespit ve ilan edilen Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi sınırlarında 25.09.2020 tarih ve 3018 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile değişiklik yapıldığı ve uyuşmazlık konusu taşınmazın da yeni belirlenen bu sınırlar içerisine dahil edildiği anlaşıldığından, taşınmazı da kapsayan bu bölgenin artık Büyükşehir Belediyesinin yetki ve sorumluluğu altındaki alanlardan olmadığı ve davanın konusuz kaldığı, taşınmazın tapu kaydında ''zeytinlik'' vasfında olması nedeniyle dava konusu imar planında ''tarım alanı'' olarak planlandığı, geniş anlamda çevresinde alt ölçekli planlar ile ''turizm alanı'' olarak planlanmış alanlar olduğu, taşınmazın bulunduğu alanın ise alt ölçekli planının bulunmadığı, bu nedenle iddia edildiği gibi taşınmazın çevresindekiler ile benzer özelliklere sahip olmadığı ve emsal gösterilebilecek nitelikte olmadığı, üst ölçekli plan olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ile getirilen mekansal kararların şematik olduğu ve bu şematik kararların alt ölçekli planlarda detaylı yapılan çalışmalar sonucunda kesinlik kazanabileceği, dolayısıyla kurum görüşleri doğrultusunda farklı plan kararı oluşturulmasının 1/25000 ölçekli nazım imar planı ile arasında herhangi bir uyumsuzluk teşkil etmediği, taşınmazın yakın çevresinde onaylı alt ölçekli planı bulunan (kazanılmış haklara sahip olan) bir alan bulunması nedeniyle 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında kesin sınırlar belirlenmeksizin bu alanın lekesel olarak ''tercihli kullanım alanı'' olarak belirlendiği, alt ölçekli dava konusu nazım imar planında ise kesin sınırlar belirlenerek tapu kaydında vasfı ''zeytinlik'' olan uyuşmazlık konusu taşınmazın ''tarım alanı'' olarak planlandığı, planlama çalışmalarında esas alınanın ilgili kurumdan temin edilen tapu kaydında bulunan vasıflara göre yapılan analizler olduğu, uyuşmazlık konusu taşınmazlar için belirlenen kullanım kararının ilgili Zeytincilik Kanununa, plan amaç ve hedefleri ile ana kararlarına, usul ve yasaya uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Bölge İdare Mahkemesi kararının usul ve yasaya uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … 'NİN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Tapu kaydında ''zeytinlik bahçesi'' vasfında olan ve 27.08.2015 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Çevre Düzeni Planında; ''tercihli kullanım alanı'' olarak planlanan taşınmazın fonksiyonunun, Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği ile aynı tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile ''tarımsal niteliği korunacak alan'' olarak değiştirildiği, davacı tarafından bu plan değişikliklerine yapılan itiraz neticesinde; Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına yapılan itirazın kabulü ile taşınmazın önceki plan kararı olan ''tercihli kullanım alanı'' olarak planlanmasına, aynı tarih ve … sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planına yapılan itirazın ise reddine karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle, 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır.
Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir.
Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu çevre düzeni planı, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27.08.2015 tarihinde onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notlarının "Tanımlar" başlıklı 4. bölümünün 4.34 sayılı maddesinde; ''Tercihli Kullanım Alanları: Turizm tesis alanları veya kentsel yerleşme alanı olarak kullanılacak alanlardır." şeklinde tanımlamış, "Genel Hükümler" başlıklı 5. bölümünün 5.2 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz'', 5.17 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu plan, bu plan ile belirlenen kentsel yerleşme alanlarının tamamının yerleşime açılacağını göstermez. Bu sınırlar, alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda ve bu plandaki nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşir'', 5.20 sayılı maddesinde; ''Bu planın ilke ve stratejileri doğrultusunda yapılacak alt ölçekli planlarda, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri alınacaktır.
" şeklinde plan notlarına yer verilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının plan notları ile planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının o bölgenin mutlaka yapılaşacağı anlamına gelmeyeceği, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağı, bu planda gösterilemeyen kullanımların 1/25000 ölçekli nazım imar planında yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik veya sembol olarak gösterilen kullanımlara ilişkin yer seçimlerinin ilgili kurumların görüşleri doğrultusunda alt ölçekli planlarda kesinleştirileceği, dolayısıyla Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "tercihli kullanım alanı" olarak belirlenen bir alanda alt ölçekli dava konusu 1/25000 ölçekli nazım imar planı ile fonksiyon belirlemesi yapılması, bu itibarla da taşınmazın "tarım alanı" olarak belirlenmesi üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacaktır.
Diğer taraftan, Dairemizin 30.05.2022 tarih ve E:2020/10978 sayılı ara kararına davalı Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı ile dava dışı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından verilen cevaplarda; Antalya ve Muğla illeri sınırları dahilinde yer alan ve 18.01.1990 tarih ve 90/77 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile tespit ve ilan edilen Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi sınırlarında 25.09.2020 tarih ve 3018 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile değişiklik yapıldığının ve uyuşmazlık konusu taşınmazın da yeni belirlenen bu sınırlar içerisine dahil edildiğinin belirtildiği görülmüştür.
Bu durumda, Dairemizin sözü edilen ara kararına idareler tarafından verilen cevaplar göz önünde bulundurularak Patara Özel Çevre Koruma Bölge sınırında yapılan değişiklik sonrasında anılan bölgede Bakanlık tarafından yeni bir plan yapılıp yapılmadığının araştırılması, bu araştırma sonucunda dava konusu imar planının yürürlükte olduğunun tespit edilmesi halinde, yukarıda yer alan hukuki değerlendirmeler ile taşınmazın tapu kaydında ''zeytin bahçesi'' vasfında olması nedeniyle 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun kapsamında da uyuşmazlığın değerlendirilmesi suretiyle yeniden bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 04/10/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.