DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/1103 E. , 2021/274 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1103
Karar No : 2021/274
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
3- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR YANINDA MÜDAHİLLER : 1- … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
2- … Sendikası
3- Savunma ve Güvenlik Destek Hizmetleri
Sendikası
VEKİLİ : Av. ... (E-Tebligat)
4- … Bakanlığı / ANKARA
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 04/11/2019 tarih ve E:2014/5875, K:2019/7351 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem:
1. 31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenen; 58 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı”, 59 kurum kodu ile “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodu ile “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodu ile “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı”, 62 kurum kodu ile “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodu ile “Jandarma Genel Komutanlığı”, 64 kurum kodu ile “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ve 65 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibarelerinin,
2. Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurların "10" sıra numaralı "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" hizmet kolunda değerlendirilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün 30/05/2014 tarih ve 8965 sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 04/11/2019 tarih ve E:2014/5875, K:2019/7351 sayılı kararıyla;
25/06/2001 tarih ve 24460 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun "Kuruluş" başlıklı 4. maddesine, "Hizmet kolları" başlıklı 5. maddesine, 07/09/2001 tarih ve 24516 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde yer alan "İşyeri" ve "Kurum" tanımlarına, "Hizmet Kollarının Belirlenmesi" başlıklı 4. maddesine, "Uyuşmazlıkların Çözümü" başlıklı 5. maddesine yer verilerek,
Kamu görevlilerinin sendikal faaliyetlerini yürütebileceği on bir hizmet kolunun 4688 sayılı Kanun'da sayma suretiyle belirtildiği; bu Kanun dayanak alınarak hazırlanan dava konusu Yönetmelik'te de hangi kamu kurumu ya da kuruluşunun, hangi hizmet koluna girdiğinin listelendiği,
4688 sayılı Kanun'un sendika üyesi olamayacak kamu görevlilerinin sayıldığı 15. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, “Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri” ibaresi yer almaktayken, bu bendin Anayasa Mahkemesinin 12/07/2013 tarih ve 28705 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan E:2013/21, K:2013/57 sayılı kararı ile iptal edilmesi sonucunda, anılan sivil memurlar ve kamu görevlilerine sendikaya üye olabilme yolunun açıldığı; bunun üzerine Genelkurmay Başkanlığı, Kara Kuvvetleri Komutanlığı, Deniz Kuvvetleri Komutanlığı, Hava Kuvvetleri Komutanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ve Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının 01 sıra numaralı "Büro, bankacılık ve sigorta hizmetleri" hizmet koluna dahil edildiği,
Yönetmelik'te, hizmet kollarının kamu görevlilerinin yaptığı işe ya da verdiği hizmete göre değil, kamu kurumu ya da kuruluşunun temel hizmet alanına göre ayrıldığı; ayrıca, kurum ve kuruluşların merkez ve taşra teşkilatına bağlı tüm birimler ile yine bu kuruluşlara bağlı döner sermaye, fonlar ve kefalet sandıkları, bağlı ortaklık ve müesseselerin de asıl iş yerinden sayılacağı kuralına yer verildiği,
Davacı sendika tarafından ileri sürülen "bazı sivil memurların ve kamu görevlilerinin yaptığı işin büro, bankacılık ve sigorta hizmeti faaliyeti ile ilgisinin bulunmadığı" iddiasının sadece davacının belirttiği kişiler bakımından değil, tüm kurum ve kuruluşlarda hizmet veren birbirinden farklı kamu görevlileri için geçerli bir iddia olarak değerlendirilebileceği; ancak kanun koyucunun, hizmet kollarını, çalışanların yaptığı işin niteliğine göre değil, kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen hizmeti esas alarak belirlediği dikkate alındığında, askeri kamu kurum ve kuruluşlarındaki sivil memurların ve kamu görevlilerinin, çalıştığı kamu idaresinden bağımsız olarak, yaptığı işe göre sendikal faaliyetlere katılmasının mevzuata uygun düşmediği; aksi takdirde, hizmet kolu esasına aykırı bir durumun ortaya çıkacağı; kamu kurum ve kuruluşlarının iç yapısında sendikal düzenin sağlanmasının mümkün olmayacağı,
Bu durumda, 4688 sayılı Kanun'da yapılan hizmet kolu ayrımına göre getirilen düzenlemede ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, … Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan pek çok işyerinin bulunduğu; bu işyerlerinin bir kısmının askeri fabrika, ana bakım merkezi, donanma tesisi, ana depo ve lojistik komutanlığı niteliğinde olduğu; bu işyerlerinde çalışan sivil memurların "Büro, bankacılık ve sigorta hizmetleri" hizmet kolunda örgütlenmesinin imkan dahilinde bulunmadığı; mezkur işyerlerinde icra edilen işin niteliği gözetildiğinde burada görev yapan sivil memurların "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" hizmet koluna bağlanmasının daha isabetli olacağı; nitekim benzer faaliyetler yürüten diğer kamu kurum ve kuruluşlarının "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" kolunda kabul edildiği; Danıştay savcısı tarafından dosyaya sunulan görüşün de bu yönde olduğu; dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinde, kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kolunda anlaşmazlık çıkması halinde tarafların başvurusu üzerine hizmet kolunun, kurum ve kuruluşta yürütülen görevin niteliğine göre belirleneceği kuralına yer verildiği; bu bağlamda, Daire kararının aksine hizmet koluna ilişkin uyuşmazlıkların yürütülen göreve göre çözümlenmesi gerektiği, sendikal düzen gerekçesine dayanılarak hizmet kolunun tespitine yönelik kıstasların göz ardı edilemeyeceği belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı ile Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinde, "Kurum" tabirinin kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idari bir bütünlüğe sahip işyerlerinde oluşan kuruluşlar şeklinde tanımlandığı; 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanunu'nun 12. maddesinde askeri kurumların kıta ve karargah anlamı dışında kalan askeri hastane, okul, ordu evi, dikim evi, fabrika, askerlik şubesi, ikmal merkezi ve depo gibi askeri tesis olarak tarif edildiği; askeri işyerlerinin ayrı bir kurum olarak kabul edilip farklı bir kurum kodu ile düzenlenmesinin 4688 sayılı Kanun'a aykırı olacağı; mevcut hizmet kollarındaki tüm kamu kurum ve kuruluşlarının bünyelerinde ana faaliyetin dışında görev icra eden birimlerin bulunduğu; davacının ileri sürdüğü yaklaşımın tüm kamu kurum ve kuruluşlarının birim bazında farklı hizmet kollarına ayrılması sonucunu doğuracağı; askeri kurumların bünyesinde yer alan işyerlerinin ayrı hizmet koluna tabi kılınması durumunda sendikal örgütlenme bakımından kargaşaya sebebiyet verilebileceği; … Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının askeri hizmetlere destek vermesi nedeniyle bu kurumlardan ayrı olarak hizmet koluna tabi kılınmasının uygun olmayacağı; 669 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Tedbirlerin Alınması ve Milli Savunma Üniversitesi Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile Milli Savunma Bakanlığının teşkilatında yeniden yapılandırmaya gidildiği; bu çerçevede davanın konusuz kaldığı; ayrıca, Bakanlıkları aleyhine Danıştay Onuncu Dairesinin 2014/5875 Esas sayılı dosyada verilen yürütmenin durdurulması kararı üzerine, "Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı"nın "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" koluna alındığı; Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçilmesi ile birlikte, dava konusu Yönetmelikte yeniden düzenlemeye gidildiği ve "Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı"nın "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" kolunda düzenlendiği; bu haliyle davanın konusuz kaldığı; tesis edildiği tarih itibarıyla dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu belirtilerek, Daire kararının onanması gerektiği savunulmuştur.
Müdahillerden Sivil Memurlar Sendikası tarafından ise, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinde, "Kurum"un kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idari bir bütünlüğe sahip işyerlerinde oluşan kuruluşlar şeklinde tanımlandığı; bu çerçevede, kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetin yürütülmesi bakımından bağlı tüm birimlerinin asıl işyerine dahil olduğu; aynı Kanun'un 4. maddesinde, meslek ve işyeri esasına göre sendika kurulmayacağının açıkça hükme bağlandığı; bu çerçevede, Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının yapısına bakıldığında, bu kurumun tüzel kişiliği bulunmakla birlikte Milli Savunma Bakanlığına bağlı ve Bakanlığının bağlı birimi olduğu; hal böyle iken anılan Başkanlığın Milli Savunma Bakanlığından ayrı bir şekilde değerlendirilip, başka bir hizmet kolunda düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı; 4688 sayılı Kanun'un hizmet kolu esasına dayanan sendikalaşmayı esas aldığı; bu sendikalaşma türünde mesleki farklılıklarına bakılmaksızın bir işkolunda çalışanların bütün olarak teşkilatlandırıldığı; dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarının yürüttükleri temel hizmet baz alınarak dahil oldukları hizmet kolunun belirleneceği; aksi yönde yaklaşımın aynı işyerinde farklı sendikalaşmaların gündeme gelmesine sebebiyet vereceği; askeri kurum ve kuruluşlardaki sivil memurların ve kamu görevlilerinin çalıştığı kamu idaresinden bağımsız olarak yaptığı işe göre sendikal faaliyetlere katılmasının mevzuat ile bağdaşmadığı; sivil memurların askeri hizmetlerin devamı niteliğinde hizmetlerde bulundukları; … Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının da askerlik hizmetinin devamı niteliğinde hizmet gerçekleştirdiği; bu nedenle anılan Başkanlığın kendine has ve bağımsız olarak faaliyet gösterdiğinin kabul edilemeyeceği belirtilerek, Daire kararının onanması gerektiği savunulmuştur.
Diğer davalı idare ve müdahiller tarafından ise savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile, Daire kararının “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibaresine ilişkin kısmının bozulması, diğer kısımlarının ise onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… Sendikası tarafından 20/05/2014 tarihinde … Bakanlığına yapılan başvuru ile … Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (… Komutanlığı ve … Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurların Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik'in ekinde yer alan 10 sıra numaralı "Enerji, sanayi ve madencilik" hizmet kolu kapsamında değerlendirilmesi istenilmiştir.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün 30/05/2014 tarih ve 8965 sayılı işlemi ile sendikanın başvurusu reddedilmiştir.
Bunun üzerine, Yönetmelik'in ilgili kısımları ve uygulama işleminin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "e) Kurum : Kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idarî bir bütünlüğe sahip işyerlerinden oluşan kuruluşları, ifade eder"; "Kuruluş" başlıklı 4. maddesinde, "Sendikalar hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulur. Bir hizmet kolunda birden fazla sendika kurulabilir. Meslek veya işyeri esasına göre sendika kurulamaz."; "Hizmet kolları" başlıklı 5. maddesinde, "Sendikaların kurulabilecekleri hizmet kolları aşağıda belirtilmiştir:
1. Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri.
2. Eğitim, öğretim ve bilim hizmetleri.
3. Sağlık ve sosyal hizmetler.
4. Yerel yönetim hizmetleri.
5. Basın, yayın ve iletişim hizmetleri.
6. Kültür ve sanat hizmetleri.
7. Bayındırlık, inşaat ve köy hizmetleri.
8. Ulaştırma hizmetleri.
9. Tarım ve ormancılık hizmetleri.
10. Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri.
11. Diyanet ve vakıf hizmetleri." hükmüne yer verilmiştir. Aynı Kanun'un 41. maddesinde ise, kurumların girecekleri hizmet kollarının, Kanunun yayımı tarihinden itibaren dört ay içinde, kamu görevlileri sendikaları konfederasyonlarının da görüşleri alınmak suretiyle Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığınca birlikte hazırlanacak yönetmeliklerle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan haliyle 4636 sayılı Mi… Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve Nato Pol Tesisleri İşletme Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun amacı; barışta ve savaşta Türk Silâhlı Kuvvetlerinin ve dış takviye kuvvetlerinin akaryakıt ve madeni yağ stoklarını muhafaza etmek ve bunları akaryakıt boru hattı veya diğer nakliye araçları ile askerî birliklere ulaştırmak ve Türkiye NATO boru hattı ile akaryakıt tesislerinin işletme, bakım ve çalışır halde bulundurulmasını sağlamak üzere Millî Savunma Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli Millî Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının kurulması ve işletilmesine ilişkin esas ve usulleri belirlemektir."; "Görev ve yetkiler" başlıklı 3. maddesinde, "Başkanlığın görevleri aşağıda belirtilmiş olup, bu görevler Yönetim Kurulunun alacağı kararlar çerçevesinde yerine getirilir.
a) NATO enfrastrüktür programı gereğince veya bütçeden askerî ihtiyaçlar için inşa edilmiş veya edilecek olan akaryakıt tesisleri ile boru hatlarını Türk Silâhlı Kuvvetlerinin akaryakıt ihtiyacına cevap verecek şekilde işletmek.
b) Akaryakıt tesisleri ile boru hatlarının her türlü bakım, onarım ve korunmasına dair tüm hizmetleri yürütmek, ihtiyaç duyulan ilâve tesisleri kurmak veya kurdurmak.
c) Hazarda ve seferde Türk Silâhlı Kuvvetlerinin ihtiyacı olan ve Bakanlıkça protokol ve sözleşmeye bağlanmış olan veya Bakanlık tarafından Başkanlığın temin ile görevlendirdiği akaryakıt ve madeni yağları, sözleşme veya protokolde belirtilen yerlerden teslim alarak depolamak ve dağıtımını sağlamak.
d) Atıl kapasitenin Ülke ekonomisi yararına değerlendirilmesi amacıyla görevleri ile ilgili hizmet sunmak ve gelir sağlamak.
e) Akaryakıt tesislerine ilişkin yapılacak veya plânlanacak faaliyetler konusunda ilgili kurum ve kuruluşlarla bilgi alış verişinde bulunmak.
f) Teşkil edeceği tanker filoları veya sivil nakliye ve petrol kuruluşları vasıtasıyla boru hattı dışındaki akaryakıt naklini sağlamak, gerektiğinde deniz aşırı nakliyatlar için deniz tankeri satın almak veya kiralamak.
g) POL tesislerine ait haberleşme sisteminin işletme ve idamesini sağlamak.
h) Başkanlık emrinde çalışan personele ilişkin idarî, sosyal ve malî her türlü işlemleri yürütmek.
ı) Diğer akaryakıt boru hattı işletmesiyle uğraşan kuruluşlara işletme ve bakım hizmetleri satışı yapmak.
i) İşletme ve bakımın idamesi ile Başkanlığı harbe hazır durumda bulundurmak; akaryakıt, madeni yağ ve türevleri ile gerekli her türlü araç, gereç, teçhizat, demirbaş malzeme, yedek parçayı yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan satın almak, kiralamak, depolamak ve dağıtımını yapmak, Başkanlık tesislerinin korunmasını Bakanlıkça tahsis edilen silâhlarla sağlamak.
j) NATO makamlarından sarf müsaadesi sağlanması mümkün görülmeyen projeler için hizmetin gerektirdiği bina ve buna bağlı olarak alt yapı inşaatını veya tadilat işlerini yaptırmak, kiralamak veya satın almak, aynî haklar tesis etmek, ettirmek ve kaldırmak.
k) Başkanlığın mal ve hizmetlerinin fiyatlarını belirlemek.
l) Bakan tarafından kendisine verilen diğer görevleri yerine getirmek." kuralları yer almıştır. Benzer yöndeki düzenlemeler, halihazırda yürürlükte bulunan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 315 ile 317. maddelerinde hükme bağlanmıştır.
07/09/2001 tarih ve 24516 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "a) Kurum : Kuruluş Kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idari bir bütünlüğe sahip işyerlerinden oluşan kuruluşları, b) İşyeri : Kamu hizmetinin yürütüldüğü yerleri, ifade eder."; "Hizmet Kollarının Belirlenmesi" başlıklı 4. maddesinde, "Kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kolları ekli listede gösterildiği şekilde tespit edilmiştir. Bu kurum ve kuruluşların merkez ve taşra teşkilatına bağlı tüm birimler ile yine bu kuruluşlara bağlı döner sermaye, fonlar ve kefalet sandıkları, bağlı ortaklık ve müesseseler de asıl işyerinden sayılır. Bu Yönetmeliğe ekli listede yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının özelleştirme kapsam ve programına alınmaları halinde özelleştirme kapsam ve programına alınmadan önce görevleri itibariyle belirlenmiş hizmet kollarında değerlendirilmeye devam edilir. Bağlı ortaklıklardan özelleştirme kapsam ve programına alınan kurum ve kuruluşlar da önce bağlı bulundukları teşebbüslerin hizmet kolunda değerlendirilir."; "Uyuşmazlıkların Çözümü" başlıklı 5. maddesinde, "Kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kolunda anlaşmazlık çıkması halinde tarafların başvurusu üzerine hizmet kolu, kurum ve kuruluşta yürütülen görevin niteliğine göre Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığınca birlikte belirlenir. Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden sonra kurulacak kamu kurum ve kuruluşlarının dahil edileceği hizmet kolu ile ekli listede yer almayan kurum ve kuruluşlar Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından tespit edilir. Değişiklikler Resmi Gazetede yayımlanır." düzenlemesi yer almıştır.
4688 sayılı Kanun'da sayılan on bir hizmet kolu, Yönetmelik'te yer alan listede aynı sıra numaraları ile başlıklandırılmış, kamu kurum ve kuruluşları bu başlıklar altında sınıflandırılmıştır.
31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna; 58 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı”, 59 kurum kodu ile “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodu ile “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodu ile “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı”, 62 kurum kodu ile “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodu ile “Jandarma Genel Komutanlığı”, 64 kurum kodu ile “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ve 65 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibareleri eklenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan temyize konu Daire kararında, 31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenen; 58 kurum kodlu “Milli Savunma Bakanlığı”, 59 kurum kodlu “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodlu “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodlu “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı”, 62 kurum kodlu “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodlu “Jandarma Genel Komutanlığı” ve 64 kurum kodlu “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ibareleri ile Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurların "10" sıra numaralı "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" hizmet kolunda değerlendirilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün 30/05/2014 tarih ve 8965 sayılı işlemi yönünden davanın reddine hükmedilmiş olup, bu kısım itibarıyla Daire kararı aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuştur. Dolayısıyla, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Temyize konu Daire kararının 31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenen 65 kurum kodlu “… Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibaresi yönünden davanın reddine ilişkin kısmına gelince;
Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestisini içermektedir.
Sendikalar, üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla, üyelerinin üretimden gelen güçlerine dayanarak faaliyet gösteren örgütlü yapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar, örgütlenmek ve sendikalaşmak suretiyle işveren karşısındaki pazarlık güçlerini artırmakta, gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının çözümünde etkin bir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan, ileri demokrasilerde sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir araç olduğu söylenebilir.
Genel olarak, sendikalar örgütlenme biçimine göre üçe ayrılmakta olup; bunlar meslek sendikaları, işyeri sendikaları ve hizmet/işkolu esasına göre örgütlenen sendikalardır.
İşyeri sendikaları; aynı işyerinde çalışanları bir araya getiren ve faaliyeti o işyeri ile sınırlı olan sendikalardır. İşyeri sendikalarının kurulmasında, çalışanların büyük işletmelerde yoğunlaşması önemli rol oynamıştır.
Meslek sendikaları; hizmet/işkolu ve işyeri ayrımı yapmaksızın aynı meslekte çalışanları bir araya getiren sendikalar olup sendikal hareketin temelini oluşturmaktadır.
Hizmet/işkolu sendikaları; mesleki farklılıklarını dikkate almaksızın bir işkolunda ya da endüstride çalışanların tümünü örgütleyen sendikalardır. Aynı hizmet/işkolunda çalışanların benzer çalışma koşulları ve ortak çıkarları bulunduğu düşüncesinin ürünü olan bu sendikalar, güçlü bir sendikal hareket oluşturma amacını gütmektedir. Hizmet/işkolu düzeyinde örgütlenmiş sendikalar faaliyetlerini yerel, bölgesel veya ulusal düzeylerde yürütebilmektedir.
Kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla ihdas edilen 4688 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen hükümlerinden, örgütlenme biçimi itibarıyla hizmet kolu sendikalarını esas aldığı, meslek ve işyeri esasına göre sendikalaşmayı yasakladığı, kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idarî bir bütünlüğe sahip işyerlerinden oluşan kuruluşlar olarak tanımlanan kurumların öngörülen on bir adet hizmet kollarından biri ile ilişkilendirileceği ve bu kurumlarda görev yapan görevlilerin bir bütün olarak -işyeri ve meslek ayrımı gözetilmeksizin- kurumlarının tabi olduğu hizmet kolunda kurulan sendikalara üye olabileceği, kurumların hizmet kollarıyla olan ilişkilendirmesinin ise yönetmelik ile yapılacağı anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, yönetmelikle kurumların tabi oldukları hizmet kolu belirlenirken, kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında öngörülen görev, yetki ve sorumluluklarının gözetilmesi ve bu kurumlarla idari bütünlük arz eden tüm işyerlerinin birlikte bir hizmet kolu ile ilişkilendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır. Başka bir anlatımla, kurumların Kanunla öngörülen hizmet kollarından biri ile ilişkilendirilirken, kuruluş mevzuatlarında üstlendikleri ana görevlerin esas alınması ve idari bütünlük arz eden birimleri (işyerleri) ile birlikte aynı hizmet koluna tabi kılınması gerekmektedir.
Buna göre, dava konusu Yönetmeliğin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan haliyle 4636 sayılı Kanun'a bakıldığında, … Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının barışta ve savaşta Türk Silâhlı Kuvvetlerinin ve dış takviye kuvvetlerinin akaryakıt ve madeni yağ stoklarını muhafaza etmek ve bunları akaryakıt boru hattı veya diğer nakliye araçları ile askerî birliklere ulaştırmak ve Türkiye NATO boru hattı ile akaryakıt tesislerinin işletme, bakım ve çalışır halde bulundurulmasını sağlamak üzere kurulduğu, temel görevlerinin askerî ihtiyaçlar için inşa edilmiş veya edilecek olan akaryakıt tesisleri ile boru hatlarını kurmak ve işletmek olduğu anlaşıldığından, anılan Başkanlığın "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" kolunda değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, müdahillerden Sivil Memurlar Sendikası tarafından, … Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının yapısına bakıldığında, bu kurumun tüzel kişiliği bulunmakla birlikte Milli Savunma Bakanlığına bağlı ve Bakanlığının bağlı birimi olduğu, hal böyle iken anılan Başkanlığın Milli Savunma Bakanlığından ayrı bir şekilde değerlendirilip, başka bir hizmet kolunda düzenlenemeyeceği, anılan Başkanlığın da askerlik hizmetinin devamı niteliğinde hizmet gerçekleştirdiği, bu nedenle kendine has ve bağımsız olarak faaliyet gösterdiğinin kabul edilemeyeceği iddia edilmekte ise de; gerek 4636 sayılı Kanun'un dava konusu Yönetmeliğin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan halinde, gerekse de halihazırda yürürlükte bulunan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 315. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığının ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olduğunun kabul edilmesi ve anılan Başkanlığa verilen görevlerin askerlik hizmetinin devamı niteliğinde bulunmaması karşısında, 4688 sayılı Kanun'daki tanımlama itibarıyla ayrı bir kurum olarak farklı hizmet koluna tabi kılınabileceği kanaatine varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle, Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik'in ekinde yer alan listede “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı”nın “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 04/11/2019 tarih ve E:2014/5875, K:2019/7351 sayılı kararının 31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenen; 58 kurum kodlu “Milli Savunma Bakanlığı”, 59 kurum kodlu “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodlu “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodlu “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı”, 62 kurum kodlu “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodlu “Jandarma Genel Komutanlığı” ve 64 kurum kodlu “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ibareleri ile Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurların "10" sıra numaralı "Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri" hizmet kolunda değerlendirilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün 30/05/2014 tarih ve 8965 sayılı işlemi yönünden davanın reddine ilişkin kısmının ONANMASINA, 31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, ana Yönetmelik’in ekinde yer alan listenin “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna eklenen 65 kurum kodlu “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibaresi yönünden davanın reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 15/02/2021 tarihinde onamaya ilişkin kısmı yönünden oyçokluğu, bozmaya ilişkin kısmı yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 5. maddesinde, 11 bent halinde sendikaların kurulabilecekleri hizmet kolları sayılmış, 14. maddesinde; kamu görevlilerinin çalıştıkları iş yerinin girdiği hizmet kolunda kurulu bir sendikaya üye olabilecekleri, 41. maddesinde; kurumların girecekleri hizmet kollarının yönetmelikle belirleneceği, 42. maddesinin (b) bendinde; personel konularına ilişkin olarak karşılaşılacak sorunları, Maliye Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görüşlerini alarak gidermeye Devlet Personel Başkanlığının yetkili olduğu düzenlenmiştir.
4688 sayılı Kanun'a dayanılarak 07/09/2001 tarih ve 24516 sayılı Resmi Gazete'de, "Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik" yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmelik'in 4. maddesinde; kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kolları ekli listede gösterilmiş, listede sayılan kurum ve kuruluşların merkez ve taşra teşkilatına bağlı tüm birimler ile yine bu kuruluşlara bağlı döner sermaye, fonlar ve kefalet sandıkları, bağlı ortaklık ve müesseselerin de asıl iş yerinden sayılacağı belirtilmiştir. Yine Yönetmeliğin "Uyuşmazlıkların Çözümü" başlıklı 5. maddesinde; kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kolunda anlaşmazlık çıkması hâlinde tarafların başvurusu üzerine hizmet kolunun, kurum ve kuruluşta yürütülen görevin niteliğine göre Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığınca birlikte belirleneceği belirtilmiştir.
Yönetmeliğin ekinde yer alan ve Hizmet Kollarını Gösteren Listede, hizmet kolları 11 başlık altında, girdikleri kurum ve kuruluşlar sayılmak suretiyle gösterilmiştir. Buna göre 01 sıra numarası ile "Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri", 10 sıra numarası ile "Enerji, sanayi ve madencilik " başlığı altında kurum ve kuruluş isimleri sayılmıştır.
31/07/2013 tarih ve 28724 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesiyle ana Yönetmeliğin ekinde yer alan listenin; “01” sıra numaralı “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna; 59 kurum kodu ile “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodu ile “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodu ile “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı” 62 kurum kodu ile “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodu ile “Jandarma Genel Komutanlığı”, 64 kurum kodu ile “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ve 65 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı” ibareleri eklenerek bu kurumlarda çalışan personelin 01 sıra numaralı büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri hizmet kolunda faaliyet gösteren sendikalara üye olabilecekleri düzenlemesine gidilmiştir.
Yukarıda yer verilen yasal düzenlemeler ve yönetmelik hükümleri çerçevesinde, kamu kurum ve kuruluşlarının girdikleri hizmet kollarının, Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığınca birlikte hazırlanacak yönetmelikte belirleneceği ve kamu görevlilerinin çalıştıkları iş yerinin girdiği hizmet kolunda kurulu bir sendikaya üye olabilecekleri konusunda duraksama bulunmamaktadır. Ancak hizmet kollarının belirlenmesi safhasında, kurumların yürüttüğü hizmetin niteliğinin de gözetilmesi gerektiği açıktır.
Buna göre, Yönetmelik'in eki listede, 01 sıra numaralı "Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri" kolunda 59 kurum kodu ile “Genelkurmay Başkanlığı”, 60 kurum kodu ile “Kara Kuvvetleri Komutanlığı”, 61 kurum kodu ile “Deniz Kuvvetleri Komutanlığı” 62 kurum kodu ile “Hava Kuvvetleri Komutanlığı”, 63 kurum kodu ile “Jandarma Genel Komutanlığı”, 64 kurum kodu ile “Sahil Güvenlik Komutanlığı” ve 65 kurum kodu ile “Milli Savunma Bakanlığı Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı" ibarelerine yer verilerek, bu kurumlarda çalışan ve sendikal hakkı bulunan tüm kamu görevlilerinin sadece anılan hizmet kolunda faaliyet gösteren sendikalara üye olabilecekleri şeklinde düzenleme getirilmiş ise de; anılan kurumlar bünyesinde faaliyet gösteren askeri fabrikalarda, ana bakım merkezlerinde, donanma tesislerinde, ana depolarda, lojistik ve ikmal komutanlıklarında görevli personelin esasen üretim, bakım ve onarım hizmeti verdiği, verilen hizmetin askeri hizmetin devamı niteliğinde olmadığı görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu değişiklik ile ana Yönetmelik'te yer alan listeye eklenen ibarelerin ve bu değişiklikler dikkate alınarak tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu, sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.