Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/1137 E. , 2021/3647 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/1137
Karar No:2021/3647
TEMYİZ EDENLER : (DAVACI) ...
VEKİLİ : Av. ...
[...] Uets
(DAVALI) ... Kurumu
[...] Uets
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi olan davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 29-30/01/2014 tarihlerinde yapılan denetimde;
Vaziyet planı harici gizli tank ve düzenek bulunması nedeniyle 1.039.300,00-TL,
İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edildiğinin tespit edilmesi nedeniyle 72.751,00-TL,
Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edilmesi nedeniyle de 72.751,00-TL
idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda;
1. Dosya kapsamında yer alan soruşturma raporu ve Birecik Cumhuriyet Başsavcılığınca yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucu hazırlanan bilirkişi raporunun incelenmesinden, davacı tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda bulunan 5 nolu pompa üzerine pompa beyni olarak değerlendirilen cihaz takıldığı, böylelikle gizli düzenek bulundurma fiilinin sübuta erdiği anlaşıldığından, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19'uncu Maddesi Uyarınca 2014 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ'e uygun olarak belirlenen 1.039.300,00-TL idari para cezası verilmesine yönelik dava konusu Kurul kararının bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı,
2. İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edilmesi fiilinin işlendiği sabit ise de, davalı idare tarafından anılan eylemlere ilişkin idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu kararın anılan kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı,
3. Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etme fiilinin işlendiği sabit ise de, davalı idare tarafından anılan eylemlere ilişkin idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği görülmüş olup, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu kararın anılan kısmında da hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale etme ve dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etme fiilleri nedeniyle idarî para cezası verilmesine ilişkin kısımların iptaline, gizli düzenek bulundurduğundan bahisle idarî para cezası verilmesine ilişkin kısım yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce;
Davacının istinaf istemine yönelik olarak; davacı tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda bulunan 5 nolu pompa üzerinde pompa beyni olarak değerlendirilen cihazın bulunduğu, cihazın aktif olduğu, yazar kasa ve pompa arasındaki bağlantıya sonradan eklenmiş olduğu, böylelikle gizli düzenek bulundurma fiilinin sübuta erdiği anlaşıldığından, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19'uncu Maddesi Uyarınca 2014 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ'e uygun olarak belirlenen 1.039.300,00-TL idari para cezası verilmesine yönelik dava konusu Kurul kararının bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine ilişkin olarak verilen İdare Mahkemesi kararının bu kısmında hukukî isabetsizlik görülmemiştir.
Davalı idarenin, Mahkeme kararının, dava konusu işlemin, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali nedeniyle verilen idari para cezasına yönelik kısmın iptaline ilişkin istinaf başvurusu yönünden;
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında, 19. maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara verilecek idarî para cezasının düzenlendiği, davacının, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmaline ilişkin fiili için verilecek idarî para cezasının ise, Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 3 numaralı alt bendinde düzenlendiği;
Bu durumda, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin 7. fıkrasının, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenmesinde hukuki isabet bulunmadığı;
Öte yandan, "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek" fiili 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinde düzenlenmiş ve Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c)-3 bendinde idarî para cezası yaptırımına bağlanmış ise de, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin ''Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir" bölümünün, bendin (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulduğu ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla iptali istenilen maddenin, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptal edilmesine ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verildiği;
Anılan Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak 9 ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş ise de, Anayasa Mahkemesi'nce bir kanunun tümünün ya da belirli hükümlerinin Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği hâlde, eldeki davaların Anayasa'ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesinin, Anayasa'nın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceği için uygun görülemeyeceği, bir başka anlatımla, Anayasa Mahkemesi'nin, iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi ileriye dönük olarak ertelemiş bulunmasının öncelikle yasama organına aynı konuda, iptal kararının gerekçesine uygun olarak, yeni bir düzenleme yapması için olanak tanımak ve ortada hukuki boşluk yaratmamak amacına yönelik olup, yargı mercilerinin bakmakta oldukları uyuşmazlıklarda hukuka ve Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş kuralları uygulaması ve uyuşmazlıkları bu kurallara göre çözümlemesi sonucunu doğurmayacağı;
Diğer yandan, Anayasa'nın 153. maddesine göre, yasama, yürütme ve yargı organları için bağlayıcı olan Anayasa Mahkemesi'nin söz konusu kararının, bu karardan önce açılmış bulunan ve henüz sonuçlanmamış olan tüm davalara uygulanması gerektiği, kaldı ki, Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptal kararının da dava konusu işlemden önce 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş bulunduğu;
Bu itibarla, davalı idare tarafından davacının fiili, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde düzenlenen dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali eylemi olarak nitelendirildiğinden, anılan fiilin karşılığı olarak, aynı Kanun'un 19/2(c)-3 maddesi uygulanmak suretiyle, hakkında ceza yaptırımı tayini gerekmekte ise de, maddenin Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş olması nedeniyle, davacı hakkında bu madde yönünden yaptırım uygulanmasına da hukuken imkân bulunmadığı;
Sonuç olarak, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, 19. maddenin sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddenin 7. fıkrası, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukukî isabet bulunmadığından, istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının sonucu itibarıyla usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
Davalı idarenin, Mahkeme kararının, dava konusu işlemin, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edilmesi nedeniyle verilen idari para cezasına yönelik kısmın iptaline ilişkin istinaf başvurusu yönünden;
Bayilerin, istasyon otomasyon sistemi stok hareketleri ve akaryakıt alım satım işlemlerinin elektronik ortamda, günlük olarak izlenebilmesini teminen istasyonlarında kurulu olan otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumlu olmalarına, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edememelerine ve istasyon otomasyon sisteminin çevrim içi olmayan yerlerinde (tank, pompa v.s) akaryakıt satışı ve dolum yapamamalarına rağmen, otomasyon sistemine müdahale edildiği tespitinde bulunulan istasyonda davacı tarafından, mevzuatla yasaklanmış şekilde ticari faaliyetin yürütülmeye çalışıldığı dosyadaki mevcut bilgi ve belgelerden anlaşıldığından, 5015 sayılı Kanun’un 19/7. maddesinde belirlenen üst sınırdaki tutar üzerinden idari para cezası uygulanmasında, ölçülülük ilkesine ve 5015 sayılı Kanun'un amacına aykırılık, dava konusu işlemin iptaline dair Mahkeme kararında ise hukukî isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davacı tarafın istinaf başvurusunun reddine, davalı tarafın istinaf başvurusunun kısmen kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın; istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edilmesi nedeniyle verilen idari para cezasına yönelik iptaline ilişkin kısmının kaldırılmasına, 2577 sayılı Kanun'un değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın bu kısmının reddine; Mahkeme kararının, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal edilmesi nedeniyle verilen idari para cezasının iptaline ilişkin kısmına yönelik davalı tarafın istinaf başvurusunun ise yukarıda yer verilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacı tarafından, aynı fiiller nedeniyle daha önce de idarî para cezası verildiği ve bu işleme karşı açılan davanın derdest olduğu, söz konusu eylemler nedeniyle hakkında kovuşturmaya yer olmadığı kararı verildiği, üst sınırdan idarî para cezası verilmesinin ölçülü olmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, aleyhe harca hükmedilemeyeceği, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı ile 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan "...bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları..." hükmünün ihlâli hâlinde fiilin yaptırımsız kalması durumuyla karşı karşıya gelineceği ve bu durumun idarenin sürekliliği ve kamu menfaati ilkelerine ters düşeceği göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu fiil için 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası kapsamında idarî işlem yoluna gidildiği ileri sürülmektedir.
TARAFLARIN SAVUNMALARI : Davacı ve davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'İN DÜŞÜNCESİ :
Gizli tank, düzenek, ekipman bulundurma yönünden;
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 27. maddesi 1. fıkrasında, “İdarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabilir. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idarî yaptırım kararı kesinleşir.”; 17. maddesinin 4. fıkrasında, “Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idarî para cezalarına ilişkin kesinleşen kararlar, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil dairelerine gönderilir. Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler tarafından verilen idarî para cezaları, ilgili kanunlarında aksine hüküm bulunmadığı takdirde, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kendileri tarafından tahsil olunur. Diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından verilen ve Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gerekmeyen idarî para cezaları, ilgili kanunlarında özel hüküm bulunmadığı takdirde genel hükümlere göre tahsil olunur.” kuralları yer almıştır.
Kural olarak idarî işlemlere karşı dava açılması, idarî işlemin icrasını durdurmaz. Ancak aktarılan kanun maddelerinin birlikte yorumlanmasından kanun koyucunun idarî para cezalarına karşı başvurulacak yargı yolu kalmamasıyla kesinleşeceğini, kesinleştikten sonra ise idarî para cezasının tahsili aşamasına geçileceğini düzenlediği anlaşılmaktadır. Nitekim 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun gerekçesinde Kanun'un 17. maddesinin 4. fıkrasının idarî para cezalarının tahsili rejimini düzenlediği ifade edilmiştir. Sonuç olarak kanun koyucu idarî para cezasının kesinleşmesini ve tahsilini birbirinden ayırmıştır.
7164 sayılı Kanun'un 34. maddesinin 2. fıkrasında, “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurul kararına bağlanmış ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idari para cezaları, işlenen fiil için bu Kanunla birlikte daha düşük bir idari para cezası uygulanmasının öngörülmesi hâlinde, ilgili vergi dairesince 19. maddenin ilgili bentlerinde belirlenmiş olan asgari maktu hadden tahsil edilir. Kısmen veya tamamen tahsil edilen idari para cezaları iade edilmez.”; 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile değişik 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “Bu Kanuna veya ilgili mevzuata aykırı faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumluları hakkında Kurulca aşağıdaki idari para cezaları uygulanır: a) Aşağıdaki hallerde iki milyon Türk Lirasından az olmamak ve on milyon Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetinden elde edilen net satış hasılatının binde ondördü oranında idari para cezası uygulanır.” kurallarına yer verilmiştir.
Aktarılan kanun maddesinde kanun koyucu her ne kadar maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce alınan Kurul kararlarını, idarî para cezalarının kesinleşmesine göre ayrım yapmamış olsa da madde bir bütün olarak incelendiğinde, vergi dairesine yüklenen görev ve “tahsil edilir” ibaresinden 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesinin 2. fıkrasının kesinleşmiş olan idarî para cezalarının tahsilini düzenlediği sonucuna varılmaktadır. Oysa dava konusu uyuşmazlıkta, yargı yolu tükenmemiş yani kesinleşmemiş bir idarî para cezası bulunmaktadır. Dolayısıyla 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesinin 2. fıkrasının uygulanması mümkün görülmemektedir.
Bu durumda, idarî yargı yerlerince verilen idari para cezası ile 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile değişik 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca yapılacak değerlendirme ile daha lehe olan kanunun kesinleşmemiş olan idarî para cezasına uygulanarak karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmaline yönelik;
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde, 8. maddenin ihlâli halinde, sorumluları hakkında altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası uygulanacağı; dördüncü fıkrasında, bayiler için bu cezanın beşte birinin verileceği öngörülmüştür.
Olayda, bayilik lisansı sahibi olan davacı şirkete, bayisi olduğu dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ederek 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (a) bendini ihlâl ettiğinden bahisle, anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmiştir.
Dava görülmekte iken, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesi, 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değiştirilerek yeniden düzenlenmiş ve 8. maddenin ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezası 19. maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinde sekizyüzellibin Türk Lirası olarak belirlenerek, bayiler için bu cezanın beşte birinin uygulanacağı öngörülmüştür.
Öte yandan, Dairemizce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî para cezaları" başlıklı 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" kuralının, (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı görülerek yapılan itiraz başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla, 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline; iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş olup, anılan iptal kararı 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik olarak dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla henüz yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel Kanun Niteliği" başlıklı değişik 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin ise idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı kurala bağlanmıştır. 5326 sayılı Kanun'un "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı belirtilmiş ve madde ile atıfta bulunulan 5237 sayılı Kanun'un "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 7. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, "Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde belirtilen tarih itibarıyla uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, görülmekte olan bu davada lehe olan bu durumun hukuk devleti ilkesi gereği davacıya da aynen uygulanması gerekmektedir.
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi'nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen dokuz aylık süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması, yeni yasal düzenlemenin ise iptal kararının yürürlüğe girmesinden yaklaşık iki yıl sonra yapılmış olması karşısında, işlem tarihi itibarıyla bu bendin ihlâl edilmesi hâlinde uygulanacak bir idarî para cezası bulunmadığından, lehe olan bu hukuki durumdan davacı şirketin de yararlandırılması gerekmekte olup, davacı şirket hakkında dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal edildiğinden bahisle idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısım yönünden onanması gerektiği düşünülmektedir.
İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale yönünden fiilin sabit olduğu görüldüğünden ve fiilin ağırlığı karşısında üst sınırdan verilen idarî para cezasının idarenin takdir yetkisi kapsamında kabulü gerektiği, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısım yönünden onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı sahibi olan davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 29-30/01/2014 tarihlerinde yapılan denetimde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararıyla, vaziyet planı harici gizli tank ve düzenek bulunması nedeniyle 1.039.300,00-TL; istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edildiğinin tespit edilmesi nedeniyle 72.751,00-TL; dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edilmesi nedeniyle de 72.751,00-TL idarî para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Gizli tank, düzenek, ekipman bulundurmaya ilişkin mevzuat;
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin dördüncü fıkrası ile aynı fıkranın (l) bendinde, bu Kanuna göre faaliyette bulunanların, kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak ile yükümlü oldukları; dava konusu Kurul kararının tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile aynı bendin (2) numaralı alt bendinde ise, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli hâlinde bir milyon Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtilmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 32. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi yeniden düzenlenmiş ve maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile aynı bendin (3) numaralı alt bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli hâlinde iki milyon Türk Lirasından az olmamak ve on milyon Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde ondördü oranında idarî para cezası verileceği; (b) bendinde ise, bayilik lisansı sahipleri yönünden (a) bendinde yer alan cezaların yarısının uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddesinin ikinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurul kararına bağlanmış, ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idarî para cezaları, işlenen fiil için bu Kanunla birlikte daha düşük bir idarî para cezası uygulanmasının öngörülmesi hâlinde, ilgili vergi dairesince 19. maddenin ilgili bentlerinde belirlenmiş olan asgarî maktu hadden tahsil edilir. Kısmen veya tamamen tahsil edilen idarî para cezaları iade edilmez." kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında ise suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmaline ilişkin mevzuat;
Anayasa'nın "Suç ve cezalara ilişkin esaslar" başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasında, kimsenin, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamayacağı, kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri; aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; yedinci fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş, Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; anılan kuralın 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
İptal hükmünün yürürlüğe girmesinden sonra, 7164 sayılı Maden Kanunu İle Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 32. maddesiyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi yeniden düzenlenmiş, maddenin 1. fıkrasının (f) bendinin (3) numaralı alt bendinde, "8. maddenin ihlali (8. maddenin 2. fıkrasının (b) bendi hariç)" hâlinde, yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İdari para cezası" başlıklı 17. maddesinin son fıkrasında, idari para cezalarının her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanacağı kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge İdare Mahkemesi'nin dava konusu Kurul kararının, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edildiğinden bahisle idarî para cezası verilmesine yönelik kısmı yönünden davanın reddine yönelik kararında hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
Gizli tank, düzenek, ekipman bulundurma yönünden;
Kanun koyucu, Kurul tarafından karara bağlanmış ancak tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezalarının, işlenen fiil için 5015 sayılı Kanun'un 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile değişik 19. maddesinde daha düşük bir idarî para cezası uygulanması öngörülmüş ise asgarî maktu hadden tahsil edilmesini vergi dairesine bir görev olarak vermiştir. İlgili vergi dairesinin kanunen üstlendiği bu görevi yerine getirmesi açısından önemli olan husus, idarî para cezasının keşinleşmesi değil, tahsilatının tamamlanmamış olmasıdır. Dolayısıyla söz konusu düzenleme, tamamen tahsilat aşamasına özgü bir kural niteliğindedir. İdarî para cezasının iptali istemiyle dava açılsın veya açılmasın, bu kuralın tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezalarına uygulanması vergi dairesi açısından bir zorunluluktur.
İlgili vergi dairesi, dava açılıp açılmadığına bakılmaksızın tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezasının miktarında lehe bir değişiklik varsa bunu tespit etmekle ve uygulamakla yükümlü bulunduğundan, tahsilat aşamasına özgü olan anılan kuralın, idarî para cezasının iptali istemiyle açılan davalarda, dikkate alınmasına gerek bulunmamaktadır.
Bu itibarla, idarî para cezasına konu olan fiilin sübûta ermiş olması ve idarî para cezasının miktarında lehe olan değişikliğin tahsilat aşamasında vergi dairesince dikkate alınacak olması sebebiyle, davanın reddi yönündeki karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik görülmemiştir.
Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yönünden;
Petrol piyasasında faaliyet gösteren piyasa aktörlerinin faaliyetlerini mevzuata uygun olarak yürütmeleri kanunî bir zorunluluktur. Aksi takdirde lisans sahibine yönelik olarak faaliyetin geçici olarak durdurulması, idari para cezası veya sahip olunan lisansın iptali gibi bir kısım yaptırımlar uygulanabilecektir.
Piyasa faaliyetlerinin dengeli ve sağlıklı bir şekilde devamının sağlanabilmesi için bayilere de bazı yükümlülükler getirilmiştir. Bayilere getirilen bu yükümlülüklerden birisi de bayilerin, bayisi oldukları dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapmamalarıdır. Bayiler tek bir dağıtıcı ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre faaliyetlerini yürütmek zorundadırlar. Bayilerin birden fazla dağıtıcı ve onların bayilerinden aynı zamanda akaryakıt ikmali yaparak piyasa faaliyetinde bulunmaları yasaklanmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinde, bir kısım fiillere yönelik özel yaptırımlar (idarî para cezaları) fıkralar hâlinde belirtildikten sonra, özel bir yaptırıma (idarî para cezası) bağlanmayan, ancak Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlar hakkında genel bir yaptırıma (idarî para cezası) yer verilmiştir. Anılan Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almaktadır. Kanun koyucunun bu düzenlemeyle, Kanuna aykırı hiçbir fiilin yaptırımsız kalmamasını sağlamayı amaçladığı görülmektedir.
Bayilerin, bayisi oldukları dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmemeleri yükümlülüğüne aykırı davranılması durumunda, Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde yer alan idari para cezası yaptırımının uygulanması öngörülmüş iken, söz konusu kural Anayasa'ya aykırı görülerek iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş, 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı ile, "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir" bölümünün, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Ancak, Anayasa Mahkemesi tarafından, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcısı dışında başka bir dağıtıcıdan ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmamasına yönelik yükümlülüğe ilişkin olarak iptal kararı verilmediğinden, söz konusu yükümlülüğe ayrı davranan bayiler hakkında Kurumca ilgili mevzuat hükümleri dikkate alınarak işlem tesis edileceği açıktır.
Anayasa Mahkemesi tarafından iptal kararının yürürlüğünün 9 ay sonraya ertelenmesine rağmen bu süre içerisinde, iptal edilen kısma ilişkin yeni bir yasal düzenleme yürürlüğe girmemiştir. Bu nedenle davalı idare tarafından, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek fiilini işlediği tespit edilen davacı şirket hakkında Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası gereğince idari para cezası uygulanmıştır.
İstinaf Mahkemesi tarafından, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akarakıt ikmal etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımının, Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan bahisle, 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin 7. fıkrasının söz konusu fiil için uygulanamayacağı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verildiği görülmektedir.
Ancak, Anayasa Mahkemesi'nce bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan "adalet" ve "hakkaniyet" ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde yer alan idari para cezasının artık Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında yer alan "Yukarıda belirtilenler" kapsamında kabul edilmesi mümkün olmayacaktır.
Anayasa Mahkemesi'nin iptal gerekçesi ile birlikte değerlendirildiğinde ise, Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası ile, tek bir pompa ile faaliyet gösteren akaryakıt istasyonu ile büyük ölçekteki akaryakıt istasyonlarına ilişkin olarak, fiilin işleniş şekli, failin kusur durumu ve ikmal edilen akaryakıt miktarı gibi hususlar dikkate alınarak alt ve üst sınır arasında idari para cezası takdir edilebilecektir. Ayrıca Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında belirlenen üst sınırdan idarî para cezası uygulanması durumunda dahi verilecek cezanın, iptal edilen Kanun maddesinde yer alan idarî para cezası miktarından ve 2019 yılında yapılan yasal değişiklik ile getirilen idarî para cezası miktarından daha lehe olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin 26/09/2012 tarihinde yapılan denetimde dağıtıcısı haricinde başka bir kaynaktan akaryakıt tedarik ettiğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun yukarıda belirtilen gerekçeyle reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın kısmının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA oyçokluğuyla;
3. Davalının temyiz isteminin kısmen reddine,
4. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurususun, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahale edildiğinden bahisle verilen idari para cezası yönünden iptaline ilişkin kısmının kaldırılmasına ve bu kısım yönünden de davanın reddine dair ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının bu kısmının ONANMASINA oybirliğiyle;
5. Davalının temyiz isteminin kısmen kabulüne,
6. Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yapıldığından bahisle verilen idari para cezasının iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmının BOZULMASINA oyçokluğuyla;
7. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 03/11/2021 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yönünden 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma sebeplerinden hiçbirisi bulunmadığından, Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmının da onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.
Gizli tank, düzenek, ekipman bulundurma yönünden;
İdari para cezalarında, ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması hâlinde, uyuşmazlığın ortaya çıkan yeni hukukî durum dikkate alınarak sonuçlandırılacağı açık olduğundan, yargı organlarınca, yeni yasal düzenlemenin ilgililerin lehine olup olmadığı araştırılarak karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, lehe kanunun varlığının tespitinin yargı organlarınca yapılması gerektiği, vergi dairesinin böyle bir yetkisinin ve görevinin bulunmadığı, idari para cezalarına ilişkin düzenlemeler incelendiğinde özellikle alt ve üst sınırın belirlendiği ve nispi oranda cezalandırılmanın öngörüldüğü düzenlemede yargı organlarınca gerekli araştırma yapılarak lehe kanunun var olup olmadığı tespit edildikten sonra lehe kanunun varlığı hâlinde idari para cezasının iptaline karar verileceğinden, Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.
(XX) KARŞI OY :
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yönünden 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma sebeplerinden hiçbirisi bulunmadığından, Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmının da onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.