Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/1166 E. , 2021/3955 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/1166
Karar No : 2021/3955
DAVACI : ... Enerji Üretim A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1. ... Kurumu (...)
VEKİLLERİ : Av. ...,
Av. ...
2. ... Anonim Şirketi (...) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU :
29/12/2019 tarih ve 30933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 26/12/2019 tarih ve 9033 ve 9034 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
2019 ve 2020 yıllarına ait sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri karşılaştırıldığında, yapılan zammın mevcut ekonomik durum ve resmî enflasyon oranları (%11,84) karşısında fahiş olduğu, sabit kullanım tarifesine %33,54, değişken kullanım tarifesine %38,49, sistem işletim tarifelerine ise %121,43 oranında zam yapıldığı, EPDK'nın bu artışları kendisi tarafından tek taraflı olarak düzenlenen hesaplama yöntemlerine göre yaptığı, tarifeleri genel işlem koşulları içeren ve EPDK tarafından düzenlenerek firmalara katılma yoluyla imzalatılan anlaşmalara dayanarak uyguladığı, tarife değişikliğine esas olarak kullanılan sistem işletim ve kullanım gelir tavanlarının objektif kriterlerden uzak bir şekilde sadece yapılacak zamları gerekçelendirmek üzere belirlendiği, EPDK'ya sunulan raporların gerçekliği, planlanan yatırımların hangilerinin gerçekleştirildiği, yatırım planlamaları adı altında gelir üst tavanını artırmak için kullanılan ve firmalardan tahsil edilen kaynakların nasıl kullanıldığı hususlarının açıklanmadığı, ölçüsüz zamların özellikle üretim tesislerinin fizibilitelerine büyük zararlar verdiği, yatırımcıların yatırım kararlarını ekonomik, teknik ve finansal modellemelere dayanan ve projelerin faal hâlini kapsayan fizibilite raporları doğrultusunda aldığı, operasyonel gider olarak sınıflandırılabilecek olan tarife giderlerinde yaşanan %38,49 ve %121,43'lük artışların fizibilitelerde ciddi sapmalara neden olacağı, enerji tesislerinin finansmanının çoğunlukla banka kredileri ile gerçekleştirildiği, tarifelerdeki fahiş zammın kredi faiz ve anapara ödemesi gerçekleştirilen tesislerin nakit akışına ciddi zararlar vereceği, üretim tesisleri açısından uygulanan zam oranının %41 olarak gerçekleştiği, tüketim sabit sistem kullanım bedelinin 4 santral için MW başına yıllık ortalama %37, değişken sistem kullanım bedelinin %34, sistem işletim bedelinin ise %111 artırıldığı, 2019 ve 2020 yılı hesaplamaları için kullanılan ve bizzat EPDK tarafından yayımlanan Yöntem Bildirimi'ni oluşturan hesaplama tekniklerinin birebir aynı olduğu, 01/01/2016 tarihine kadar üreticiler tarafından ödeme yükümlülüğü olmayan sıfır bakiye düzeltme katsayılarının bu tarihten itibaren üretici firmalara yüklendiği, bu tarihte sistem kullanım bedellerinin ortalama %83, sistem işletim bedellerinin ise %1703 artırıldığı, o tarihten bu yana her yıl fahiş zam uygulandığı, bu durumun ülkemizde geliştirilmesine çalışılan yerli ve milli kaynaklarla tesis edilen yenilenebilir enerji santrallerinin yaygınlaşmasını engelleyen bir uygulama niteliğinde olduğu, özellikle sabit sistem kullanım bedeli açısından, yılda ortalama 8.640 saat çalışabilen kömür veya doğalgaz santrali ile yılda ortalama 3.000 saat çalışan rüzgâr veya güneş santralinin de aynı bedeli ödediği, yılın belli dönemlerinde hiç çalışmayan HES'ler bakımından da aynı hususun geçerli olduğu, dava konusu yapılan fahiş fiyatların idarenin işlem ve eylemlerinde belirlilik ve ölçülülük ilkeleriyle bağdaşmadığı, EPDK tarafından 2019 ile 2020 yılları arasında %40-45 artış olduğunun kabul edildiği, enflasyon oranı belliyken, bu oranın 4-4,5 katına varan oranda zam yapılmasının izaha muhtaç olduğu, 02/07/2020 tarihinde yapılan düzeltme ile önceki gelir tavanı arasında 900 milyon TL fark olduğu, dava açıldıktan sonra böyle bir indirime gidilmiş olmasının bile fahişliği ortadan kaldırmadığı, bu durumun EPDK'ya sunulan maliyet kalemlerinin TEİAŞ tarafından teklif edilen gelir tavanlarını artırmak için EPDK tarafından şeklen onaylandığı düşüncesini doğurduğu, gelir tavanındaki diğer bileşenlerde enflasyon dışı artışlar yaşanmasının sebebinin anlaşılamadığı, 2020 yılı için toplam tahmini 500 milyon TL büyüklüğündeki sıfır bakiye toplamının 01/01/2016 tarihinden önce sadece tedarikçilere fatura edilirken, artık tedarikçiler yerine hem üretici hem tedarikçi olmak üzere herkese yansıtıldığı, bu durumun üreticilerin yükünü artırdığı, piyasada mevcut ödeme yükümlülüklerinin dağıtım veya perakende firmaları lehine ve fakat üretici firmalar aleyhine değiştirilmesinin hukuka aykırı olduğu, kapasite mekanizması ve yan hizmetler maliyetlerinin iletim maliyetlerine eklenmesinin faturayı daha da büyüttüğü, iletim ücretinin %0,05'i oranında ek ücret kalemi adı altında 2016'dan itibaren kendilerinden yüksek ücretler talep edildiği, ek ücret kaleminin 2019 yılında piyasa işletim ücretinin neredeyse yarısına ulaştığı, ek ücretlerdeki bu artışın iletim ücretindeki yüksek artışa bağlı olduğu, ek ücret kaleminde neler olduğunun anlaşılamadığı, bu durumun açıklık, belirlilik, şeffaflık ve ölçülülük ilkelerine aykırı olduğu, takdir yetkisi ölçüsüz kullanıldığından işlemin amaç yönünden sakat olduğu, TEİAŞ'ın kârlılığını artırmak için üreticilere öngörülemeyecek ilave mali yükümlülükler getirmesinin kabul edilebilir olmadığı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile 2020 yılı için ilk belirlenen gelir tavanının dava konusu karar ile 2,46 oranında katlandığı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile belirlenen revize rakam ile 2,31 oranında katlandığı, TEİAŞ 2019 Yılı Faaliyet Raporu incelendiğinde dönem net kârının 1.603.789.670,34-TL olduğu, tabloya göre bu tutara TEİAŞ'a kanunla verilen görevlerden kaynaklanan işlerden elde edilen kazançların da dahil olduğu, 2019 yılında bu kadar kâr elde eden bir kuruluşun yıllık gelir tavanının ne kadar sağlıklı hesaplanmış olabileceğinin merak konusu olduğu, 2019 yılı gelir tavanı %15 (kâr) oranında eksik hesaplansaydı müteşebbislere toplamda %40 yerine %25 oranında bir artış yansıtılmış olacağı, 2020 yılı mali raporuna göre TEİAŞ'ın 4.648.451.967,75-TL kâr etmiş göründüğü, TÜFE oranını fazlasıyla aşan bir oran uygulanması nedeniyle TEİAŞ'ın haksız kazanç elde ettiği, ancak bu duruma hukuki kılıf giydirmeye çalıştığı, bir önceki yıla oranla neredeyse 3 kat artan kâr göründüğü, TEİAŞ'ın yılın ikinci 6 ayında tepkiler nedeniyle daha düşük ücretlendirme yapmasının da artışın fahiş olduğunu kanıtlar nitelikte olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALI EPDK'NIN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlendiği, tarifede tüm maliyet ve hizmet bedellerinin olduğu, 2019'a kıyasla 2020 tarifelerinin yüksek olmasının esaslı sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, TEİAŞ tarafından, iletim kayıpları için 2 milyar TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500 milyon TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1 milyar 800 milyon TL, kapasite mekanizması için 2 milyar 200 milyon TL maliyet öngörüldüğü, sistem kullanım ve işletim gelir farkı düzeltme bileşenlerinin sırasıyla 720 milyon TL ve -810 milyon TL olarak hesaplandığı, ayrıca ARGE bütçesi olarak da 21.8 milyon TL'nin gelir tavanında yer aldığı, iletim tarifelerinin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, üreticiler için onaylanan fiyatlarda gerçekleşen artışa enflasyon oranı ile sınırlama getirilmesinin mantıklı olmadığı, bir metodoloji çerçevesinde belirlenen tarife hesaplamaları açısından uygulanabilir de olmadığı, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca biri olduğu, gelir tavanı bileşenleri ve nitelikleri dikkate alındığında fiyat artışının doğrudan enflasyon oranları ile karşılaştırılmasının doğru olmadığı, 2019-2020 yılları sistem kullanım ve sistem işletim fiyatlarında kullanıcıların kapasite kullanım oranlarına bağlı olarak değişmekle birlikte %40-45 bandında bir artış meydana geldiği, TEİAŞ'ın 3 yıllık gelir gereksinimleri ve yıllık gelir tavanlarının Kurum internet sitesinde ve Resmî Gazete'de yayımlandığı, bu sistemin 2006 yılından bu yana 5 tarife uygulama dönemi boyunca aynı düsturla devam etmekte olduğu, piyasa oyuncuları tarafından bu durumun kanıksandığının değerlendirildiği, gelir tavanları ve gelir tavanını oluşturan ana unsurların (uygulama dönemi süresi, itfa süresi, makul getiri oranı, düzeltme bileşenleri vs.) Kurul kararları ile belirlendiği ve internet sitesinde ilan edildiği, TEİAŞ tarafından kullanılacak Yöntem Bildirimi ve iletim sistemi kullanıcılarına uygulanacak bölgesel fiyatların da kamuoyu ile paylaşıldığı, Yönetmelik ve Tebliğler belirlenirken piyasada faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alındığı, gelir tavanına esas gelir gereksiniminin, işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluştuğu, yatırım bileşeni ile birlikte işletme giderlerinin, iletim sistemi verileri (iletim hatları, trafo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle istatistiki ve ekonometrik yöntemler dikkate alınarak ve analize tâbi tutularak onaylandığı, gelir gereksiniminde yer almayan iletim sistemi teknik kayıplarının TEİAŞ tarafından satın alınması, sıfır bakiye düzeltme tutarının TEİAŞ tarafından karşılanması, yan hizmetlerin işletilmesi, kapasite mekanizmasının yönetilmesine ilişkin maliyetlerden oluşan giderlerin de düzeltme bileşenleriyle birlikte gelir gereksinimine eklenerek TEİAŞ'ın ilgili yıl için nihai olarak elde etmesi gereken gelir tavanına ulaşıldığı, 2017, 2018 ve 2019 gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarların 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edildiği, sıfır bakiye düzeltme tutarının 2019 yılı 10 aylık gerçekleşmesi 677 milyon TL iken 2020 yılı için 500 milyon TL olarak gelir tavanına dahil edildiği, kapasite mekanizması için 2019 yılı 10 aylık gerçekleşmesi 1 milyar 445 milyon TL iken 2020 yılı için önerilen 2 milyar 200 milyon TL bütçenin makul olduğunun değerlendirildiği, gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları gibi tutarların bir sonraki yılda yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltildiği, örneğin, t yılı için öngörülen tutara ilişkin gerçekleşme, t+2 yılında gelir farkı düzeltme bileşeni hesaplamasıyla düzeltilerek gelir tavanına negatif ya da pozitif etki edecek şekilde ilave edildiği, gelir tavanının iletim tarifelerine dönüşümünün ise 2003 yılından beri uygulanan, yatırım maliyetine dayalı fiyatlandırma modeli ile yapıldığı, model ile yatırım ihtiyacı baz alınarak üretici ve tüketiciler için bölgesel fiyatlar hesaplanmak suretiyle üretici ve tüketicilere fiyat sinyali verme temeli üzerine kurulduğu, iletim sisteminde bir noktada (TM) üretimin yüksek olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı, yani yatırım gerekliliği daha fazla olacağından, bu noktada üretim için yüksek iletim tarifeleri, bir noktada üretimin düşük olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı daha az olacağından bu noktada üretim için düşük iletim tarifeleri hesaplandığı, tüketim için de, yüksek tüketimin bulunması tüketim için yüksek iletim tarifesini, düşük tüketimin bulunmasının ise tüketim için düşük iletim tarifesini getirdiği, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretimin, üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketimin teşvik edildiği, bu yöntemle iletim sisteminin yatırım ihtiyacının azaltılarak toplumsal faydanın yükseltilmeye çalışıldığı, 2016 yılı Mayıs ayına kadar sadece sabit bileşen uygulanırken bu tarihten sonra gelir tavanlarının sabit ve değişken bileşenlerle üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanmaya başlandığı, yatırım kaynaklı olarak öngörülen maliyetler sabit, kısa vadede geri dönüşü beklenen maliyetlerden işletme giderleri ile sistem işletimine ilişkin maliyetlerin değişken karakterli olarak değerlendirildiği, faaliyetlere ilişkin maliyetlerin de faaliyetlerin niteliğine göre değerlendirilerek sistem kullanım ve işletim faaliyetleri için sabit ve değişken maliyet oranları hesaplanarak uygulandığı, gelir tavanı unsurlarından orta ve uzun vadeyi etkileyen yatırım bileşeni, yatırım farkı düzeltme bileşeni ile arz güvenliğinin korunması amacıyla uygulanması planlanan kapasite mekanizması sabit bileşen; işletme giderleri, iletim kayıpları ve sistem işletimine ilişkin sıfır bakiye düzeltme tutarı ve yan hizmetlerin değişken bileşen olarak öngörüldüğü, bu şekilde hesaplanan sabit-değişken oranlarına göre de gelir farkı düzeltme bileşenlerinin paylaştırıldığı, gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanmasının dışında bir uygulama yapılmasına mevcut durumda ihtiyaç duyulmaması göz önüne alınarak ve bölgesel fiyat sinyallerinin her iki kullanıcı grubu için sürdürülmesi dikkate alınarak geçerli olan üretici tüketici oranının (%50-%50) devam etmesinin uygun olacağının değerlendirildiği, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DAVALI TEİAŞ'IN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, gelir tavanı düzenlenirken, gelir tablosu değerlerinin (gelir ve giderler) dikkate alındığı, en son yıl gerçekleşen değerlerin (2018-2019-2020 beşinci uygulama dönemi yılları için 2017 yılı gerçekleşen değerler) program yıllarına sabit olarak çekildiği, ancak yıllar itibarıyla farklılık arz edecek hesaplarda muhtemel değişikliklere yer verildiği, 2019 yılı mali yatırım bütçesi harcamalarının 2 milyar 996 milyon TL, yatırım bütçesi harcamalarına ilave kamulaştırma harcamalarının 602 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 mali yılı işletim bütçesinin ise 2 milyar 809 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 yılında 6 milyar 122 milyon TL gelir tavanına karşılık toplam 6 milyar 408 milyon TL yatırım ve işletme bütçeleri kapsamında gelirin üzerinde harcama gerçekleştiği, 2019 yılında 6 milyar 240 milyon TL ticari kredi kullanıldığı, 81 milyon TL finansman maliyeti oluştuğu, yatırım ve işletme bütçesi harcamalarının finansmanının sistem kullanım ve sistem işletim bedeli tahsilatı ile ancak mümkün olduğu, bu nedenle nakit ihtiyacının karşılanmasının önemli olduğu, aksi hâlde üretim tesislerinin sisteme irtibatının sağlanmasında güçlükler yaşanacağı, gelir gereksinimi EPDK tarafından belirlenirken sadece yatırım ve işletme bütçelerinin finansmanının esas alındığı, tarifelerin enflasyon oranına endeksli olmadığı, kendilerinin EPDK tarafından yürürlüğe konulan mevzuata uymakla yükümlü olduğu, tarife bileşenlerinin mevzuat uyarınca belirlendiği, kâr amacı gütmeyen bir iktisadi devlet teşekkülü olunduğundan büyüyen bir iletim şebekesinde gerekli yatırımları yapmakla sorumlu olunduğu, ülke genelinde arz güvenliğinin sağlanabilmesi ve kaliteli elektrik sunulabilmesi için yapılması zaruri yatırımların dikkate alındığı, iletim sistemi sistem kullanım tarifesinin sabit ve değişken olmak üzere iki ana bileşenden oluştuğu, sabit ve değişken sistem kullanım tarifesine esas maliyetlerin gelir tavanı içinde ayrıntılı olarak yer aldığı, bu alt kalemlerin ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesinin esas alınarak sabit ve değişken sistem kullanım tarifesi hesaplandığı, uygulanacak bölgesel tarifelerin tespit edilmesi sürecinde EPDK tarafından onaylanmış olan gelir tavanı esas alınarak Yöntem Bildirimi'nde açıklanan Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Nakil Modeli adlı matematiksel bir bilgisayar modeli çalıştırıldığı veya bir önceki uygulama döneminde tespit edilen tarife bölgelerinin kullanılmaya devam edildiği, iletim sistemi sabit sistem kullanım tarifeleri hesaplanırken kullanıcılara tahsis edilmiş olan emre amade kapasite (MW) değerleri ile EPDK tarafından belirlenen gelir paylaşım oranlarının esas alındığı, değişken sistem kullanım tarifesi ile işletim tarifesinin ise, iletim sistemi kullanıcılarının iletim sistemine verdikleri ve/veya aldıkları, fiyatlandırma yılından bir önceki yılın enerji değerleri (Mwh) ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesi dikkate alınarak hesaplandığı, TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olan maliyetler ile TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olmayıp elektrik iletim sisteminin tüm iletim sistemi kullanıcılarına hizmet verebilir hâlde tutmak için ve sistem işletim gereksinimleri doğrultusunda kullanıcılarla yapılan anlaşmalara göre oluşan maliyetler bulunduğu, MW veya kW/h ile ölçülen enerjinin üretim miktarını gösterdiği ve tarifenin bir bileşeni olduğu, Yönetmeliğin 29. maddesi uyarınca enflasyon oranı olarak tüketici fiyat endeksi değişim oranı kullanıldığı, bu oranın nasıl uygulanacağının ve hesaplama yönteminin mevzuat uyarınca belirlendiği, tarifedeki artışın tarifeye esas alınan gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, tarife belirlenirken ana hizmet ilkesi olan eşit taraflar arasında ayrım yapılmamasının esas alındığı, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 29/12/2019 tarih ve 30933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı "TEİAŞ 2020 Yılı İletim Sistemi Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifeleri" kararının ve 9033 sayılı "2020 Yılı Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Gelir Tavanlarının belirlenmesine" ilişkin kararının iptali istemi ile açılmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." hükmüne yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri arasında sayılmış; 5. maddesinin 7. fıkrasının (e) bendinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini inceleme ve onaylama konularında yetkili olduğu; (f) bendinde; İletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tesbit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmeye yetkili olduğu; Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının ise; 9. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi ile "Bu Kanun ve diğer kanunlarla Kuruma verilen elektrik piyasası ile ilgili düzenleme, rekabet şartlarını oluşturma, tüketici haklarının korunması ile tüketici şikayetlerinin incelenmesi çalışmalarını yapmak...." (d) bendi ile de; Tarifeler Dairesi Başkanlığı'nın, bu Kanun ve diğer kanunlarla Kuruma verilen tarife belirleme, elektrik ve doğal gaz tarifelerine esas yatırım planlarının onaylanması, yatırım tavanlarının belirlenmesi ve talep tahminlerinin onaylanması ile ilgili işleri yapmakla görev ve yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmü yer almış; Kapsam başlıklı 2. maddesinde; Kanunun; elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan veya perakende satışı, ithalat ve ihracatı, piyasa işletimi ile bu faaliyetlerle ilişkili tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsadığı, belirtilmiş, Tanımlar ve Kısaltmalara yer verilen 3. maddesinin (ff) bendinde; "Tarife: Elektrik enerjisinin ve/veya kapasitenin iletimi, dağıtımı ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri," ifade edeceği; hükmü getirilmiş, 5. maddesinin 4. fıkrasında; " (4) Tarifesi düzenlemeye tabi lisans sahibi tüzel kişiler için aşağıda belirtilen hususlara ilişkin hükümler Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikte yer alır: ...
c) Bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmeye, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak son kaynak tedariği kapsamında ve/veya serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmeye ve bu fiyatlarda enflasyon dâhil ihtiyaç duyulacak diğer ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaya dair yöntemler ve bunların denetlenmesine dair hükümler, ...
d) Hizmet maliyetlerinin yansıtılmasına dair kurallar ile teknik ve teknik olmayan kayıpları asgariye indirecek önlemlerin uygulanmasına dair esasları içeren hükümler, ..." düzenlemesi getirilmiştir.
Kanunun "İletim Faaliyeti " başlıklı 8. maddesinde; "(1) Elektrik enerjisi iletim faaliyeti, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütülür. TEİAŞ, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemez. İletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesi Kurumun iznine tabidir. İletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışı bu hükmün istisnasıdır." hükmü getirilmiş ve maddenin devamında ise; TEİAŞ’ın görev ve yükümlülükleri düzenlenerek, maddenin 2. fıkrasında; TEİAŞ'ın, şebeke, dengeleme ve uzlaştırma ve yan hizmetler hakkındaki yönetmeliklerin uygulanmasını gözetmekle, piyasa işletim lisansı kapsamında yan hizmetler piyasasını ve dengeleme güç piyasasını işletmekle, gerçek zamanlı sistem güvenilirliğini izlemekle, sistem güvenilirliğini ve elektrik enerjisinin öngörülen kalite koşullarında sunulmasını sağlamak üzere gerekli yan hizmetleri belirlemek ve bu hizmetleri ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda sağlamakla görevli ve yükümlü olduğu; 17. maddesinde de; Tarifeler ve Tüketicinin Desteklenmesi konularına yer verilerek; "(1) (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifeler, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanır ve onaylanmak üzere Kuruma sunulur. Kurul, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini ister veya gerekmesi hâlinde resen revize ederek onaylar. İlgili tüzel kişiler Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlüdür.
(2) Lisans sahibinin, her yıl uygulayacağı tarifelerde yapacağı aylık enflasyon değişimi ve lisansında belirtilen diğer hususlarla ilgili ayarlamalar Kurul tarafından onaylanır. Onaylanan tarifeler kapsamında belirlenen fiyat formülleri mevzuatta belirtilen koşullarda tadil edilebilir.
(3) (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Onaylanan tarifeler içinde, söz konusu tüzel kişinin tarife konusu faaliyetine ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedelleri dışında piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiçbir unsur yer alamaz. İletim ek ücreti bu hükmün istisnasını oluşturur.
..
(6) Kurulca düzenlemeye tabi tarife türleri şunlardır:
...
b) İletim tarifesi: TEİAŞ tarafından hazırlanacak olan iletim tarifesi; üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımları ve iletim ek ücretleri iletim tarifesinde yer alır..." hükümleri yer almaktadır.
4628 sayılı ve 6446 sayılı Kanunlara dayanılarak hazırlanan (dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan) "Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği"nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, iletim sistemi işletim bedelinin, TEİAŞ bünyesindeki Milli Yük Tevzi Merkezi tarafından sunulan hizmet maliyetleri, yatırım maliyetleri, yan hizmetlere ilişkin maliyetler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (o) bendinde, iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim hizmetinin sunulması sırasında oluşan maliyetlerden mevzuat kapsamında uygun görülenler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (ö) bendinde, ilgili mevzuatın, elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, lisans, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ifade ettiği; 7. maddesinde, iletim tarifesinin, iletim sistemi kullanım bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluştuğu, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim ek ücretinin iletim tarifesinde yer aldığı, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplandığı; 16. maddesinde, her bir tarife türüne ilişkin parametreler ile bu parametrelerin tespitinde dikkate alınacak ve alınmayacak harcamalar, gelirler ve diğer unsurların, bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan Tebliğler ile ilgili mevzuattaki diğer hükümlere uygun olarak belirlendiği; 22. maddesinin birinci fıkrasında, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği; üçüncü fıkrasında, tarife önerisi kapsamındaki fiyatların;
a) Bölgesel özellikler,
b) Gerilim ve güç seviyeleri,
c) Gün içi ve yıl içi dönemler, dikkate alınarak düzenlenebileceği kuralı yer almıştır.
İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim bedelleri, TEİAŞ’ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir."; ikinci fıkrasında, "İletim bedelleri; iletim sistem kullanım bedelleri, sistem işletim bedelleri ve ilgili mevzuat çerçevesinde oluşabilecek diğer bedellerden oluşur. Bu kalemlerin kapsamı ve her bir kullanıcı grubuna bu kalemlerden hangisi/hangilerinin uygulanacağı yöntem bildiriminde belirlenir. Yöntem bildirimi, TEİAŞ tarafından hazırlanarak Kuruma sunulur. Kurul yöntem bildirimini aynen veya değiştirerek onaylar."; 12. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim sistemi kayıplarının TEİAŞ tarafından karşılanacak şekilde satın alınması ve/veya 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ve diğer ilgili mevzuat kapsamında yürütülen faaliyetler sonucu doğan giderlerin, mevzuatta farklı bir düzenleme bulunmadığı durumda, gelir düzenlemeleri yoluyla karşılanması esastır."; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkra kapsamındaki giderlerden Kurumca uygun bulunanlar işletme giderleri içerisinde dikkate alınır. Bu giderlerden işletme giderlerine dâhil edilmeyenler gelirleri maliyetlerini karşılayacak şekilde gelir tavanına ilave edilerek iletim bedelleri yoluyla karşılanabilir veya usul ve esasları yöntem bildiriminde düzenlenmek şartıyla ilgililere ayrıca yansıtılabilir. Bu giderlerden gelir tavanına dâhil edilenlerin öngörülen değerleri ile gerçekleşmeleri arasında oluşacak farklar, gelir farkı düzeltme bileşeni yoluyla tarifelerde dikkate alınır."; 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır."; üçüncü fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi İşletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği ve İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri çerçevesinde, TEİAŞ'ın 2020 yılında elde etmesi gereken geliri ifade eden sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının ve bu gelir tavanlarına göre sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin 2019 yılı sonunda belirlenmesinin gerektiği, TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının belirlenmesi amacıyla, TEİAŞ'ın, 2018/2020 beşinci uygulama dönemi kapsamında ... tarihli ve ... sayılı Kurul Kararı ile onaylanan gelir gereksinimleri dışında, sunmakla yükümlü olduğu hizmetlere ilişkin maliyet öngörüleri ve 2018 yılı sistem kullanım ile sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşeni verileri ve yöntem bildirimini davalı Kuruma gönderdiği, yapılan değerlendirmeleri müteakip, Kurul'un 26/12/2019 tarihli ve 9033 sayılı kararı ile TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanımı ve sistem işletim tavanlarının ve 9034 sayılı Kurul Kararı ile de, TEİAŞ tarafından üreticiler ve tüketiciler tarafından uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin (14 bölge bazında) onaylandığı ve dava konusu edilen 9033 ile 9034 sayılı Kurul kararlarının, 29/12/2019 günlü ve 30993 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı anlaşılmıştır.
Davacı vekili tarafından; müvekkil şirketin 600MW kurulu gücü ile en önemli yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üreticilerinden olduğu, 2020 yılındaki sistem kullanım bedelinin sabit bileşeninin bir önceki yıla göre %33,54, değişken bileşeninin %38,49, sistem işletim bedelinin ise, %121,43 oranında arttığı, 2020 yılı iletim tarifesi hazırlanırken, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizmasının yürütülebilmesi için gerekli olan maliyetlerin dikkate alınmaksızın sistem kullanım ve sistem işletim bedellerinin belirlendiği, bunun yasal dayanağının bulunmadığı, tarife hazırlanırken üreticilerin görüşünün alınmadığı, üretici şirketlerin makul kar elde etmesine yönelik değerlendirmelerinin yapılmadığı, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınması gerekirken, artışların % 40 ı bulduğu, Kurum tarafından onaylanan bu tarifelerde yapılan artışlar nedeniyle 5346 sayılı Kanunda belirtilen amacın hiçe sayıldığı ve yatırımların riske atıldığı, mevcut tarife metodu ve artış oranlarının idari istikrar ilkesine ve belirlilik ilkesine aykırı olduğu, tarife değişikliğine esas olarak kullanılan sistem işletim ve sistem kullanım gelir tavanlarının objektif kriterlerden uzak bir şekilde, sadece tarifelere yapılacak zamlara gerekçe üretmek üzere belirlendiği, Kurul tarafından alınan ... tarihli ve ... sayılı Karar ile, 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin revize edilerek tarifelerin düşürüldüğü, aynı şekilde 2020 yıl gelir tavanında da revizeye gidildiği, düzeltmeden önce 15.009.872.412 TL, düzeltmeden sonra ise 14.109..872.412 TL olan tavanlar arasında revizeden sonra 900 milyon TL fark oluştuğu, dolayısıyla dava konusu Kurul kararının hukuka aykırılığının kanıtlanmış olduğu, ancak söz konusu düzeltmenin yeterli olmadığı, öte yandan davalı idareler tarafından sunulan ekonomik verilerin kabulünün mümkün olmadığı, bu nedenle tavan ve tarifelerin mevzuata uygun olarak belirlenmediği ileri sürülerek dava konusu edilen 9033 ve 9034 sayılı kararların iptali talep edilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un 1. maddesinde hedeflenen rekabete dayalı elektrik piyasasının kurulması maksadıyla üretim ve tüketim noktaları arasında enerji akışının gerçekleştiği elektrik iletim sistemleri, serbest üreticilerin elektrik piyasalarında rekabet edebilmelerine olanak sağlayacak şekilde tasarlanmak zorundadır. İletim sistem kullanım maliyetinin hesaplanma yöntemlerinden biri olan Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Yöntemi (YMDFY), iletim sistemi üzerindeki her bir şebeke noktasındaki tüketimin ya da üretimin artması sonucunda iletim sisteminde yapılması gerekecek yatırımların marjinal maliyetlerini dikkate alır.
Mevzuat uyarınca; İletim sistemi kullanım bedelinin, iletim şirketlerinin iletim faaliyetlerini yürütebilmesi için yapılan maliyetlerden hareketle belirlendiği, bu maliyetlerin; iletim sistemi yatırımları, işletme, bakım, yan hizmetler, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı, kapasite mekanizması ile ilgili yürütülen faaliyetlerle sınırlı olduğu, iletim sistemi kullanım bedelinin ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirlerinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak Kurul tarafından belirlendiği, tarife hesaplamalarında, enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alındığı, amortisman giderleri ile finansman gideri niteliğinde olan, faiz giderleri, finansal kiralama giderleri ile kambiyo zararları ve gecikme zammı giderleri ile benzer mahiyette olan diğer giderlerin, düzenlemeye esas işletme gideri hesaplamalarında dikkate alınmadığı, yatırım tavanının da iletim sistemi kullanım faaliyetlerinin yürütülmesi için gereken yatırım harcamalarından oluştuğu, sabit sistem kullanım tarifelerinin hesaplanması için YMDF kullanıldığı, gelir gereksinimi ve bu hesaba esas olan tüm unsurların TÜFE endeksine göre hesaplandığı görülmektedir.
Diğer taraftan; yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, Sistem Kullanım Bedelinin iki bileşenden oluştuğu, bunlardan ilkinin bağlantı gücüne bağlı olarak alınan bedel olduğu, (Bağlantı Anlaşmasına Esas Güç, MW üzerinden) diğerinde de sisteme verdiği enerji miktarının baz alındığı, Sistem İşletim Bedelinde ise iletim sistemine verilen enerji miktarının baz alındığı, iletim tarifesi içerisinde yer alan tüm bu bedellerin, TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlere göre belirlendiği, bu maliyetlerin ise; yatırım maliyetleri, iletim sisteminin işletme, bakım maliyetleri, yan hizmetler ve iletim sistemi kayıpları kaynaklı maliyetler, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizması ile ilgili maliyetlerden oluştuğu, 2020 yılındaki sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin görece yüksek olmasının sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, gelir tavanları ve gelir tavanını oluşturan ana unsurların ( uygulama dönemi süresi, itfa süresi, makul getiri oranı, düzeltme bileşenleri, vs. ) Kurulca belirlendiği, TEİAŞ'ın iletim kayıpları için 2.000.000.000 TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500.000.000 TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1.800.000.000 TL, kapasite mekanizması için 2.200.000.000 TL maliyet öngörüsünde bulunduğu, sistem kullanım gelir farkı düzeltme bileşenin 720.173.954 TL, sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşinin 810.251.361 TL olarak hesaplandığı, ARGE bütçesi olarak 21.811.697 TL'nin gelir tavanında yer aldığı, iletim tarifelerinin, Kurulun maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, öte yandan enflasyon oranının; tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olup, tarife kapsamında onaylanan fiyattaki artışların tek sebebi olmadığı, başka bir deyişle, tarife kapsamında yapılan artışların enflasyon oranı ile sınırlandırılmasının mümkün olmadığı, diğer yandan; 2020 yılı Mart ayından itibaren etkisini gösteren Covid-19 salgını üzerine, düşen enerji tüketimi nedeniyle, gelir tavanı kalemlerinde maliyet azalmasının gerçekleştiği, bu azalma nedeniyle, TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim tavanının ... tarihli ve ... sayılı Kurul kararı ile revize edildiği, yine ... günlü ve ... sayılı Kurul kararı ile de, 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin revize edildiği, dolayısıyla, sabit nitelikteki sistem kullanım tarifesinde herhangi bir revizyon olmamakla birlikte, değişken nitelikteki sistem kullanım tarifesi bakımından, revizyon sonrasında, tarifede yapılan artışın 2019 yılına göre %20 civarına, bir kullanıcı için ortalama iletim birim maliyetinde gerçekleşen artışın ise %18 ile %28 bandına gerilediği, buna göre, TEİAŞ'ın gelir tavanına etki eden maliyet unsurlarında gerçekleşen bir azalışın, üretim faaliyetinde bulunan üreticiler lehine sonuçlar doğurabildiği, dava konusu tarife kapsamında yer alan üreticilerin ürettikleri enerjinin satışı eğer Yenilenebilir Enerji Kaynaklarına Dair Destekleme Mekanizmasına dahil olmaları halinde, hesaplanan fiyatların, santralın türüne göre belirlenen ve dolar kuru üzerinden hesaplanan fiyat/piyasa takas fiyatı (PTF) üzerinden yapıldığı, sisteme dahil olan üreticilerin ürettikleri ve satışını yaptıkları enerjiden elde ettikleri gelir ile iletim sistemini kullanmaları nedeniyle tarife kapsamında ödeyecekleri iletim bedellerinin birbirinden farklı konular olduğu, iletim sistem ve sistem işletim tarifelerinin bölge bazında birbirinden farklı şekilde belirlendiği, 2009-2011 ikinci uygulama dönemi itibariyle 14 tarife bölgesine geçildiği ve 2018-2020 beşinci uygulama dönemi itibariylede 14 bölge uygulamasına devam edildiği, coğrafi olarak geniş ve fazla miktarda iletim yatırımı gereken ülkemizde; üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifeler belirlenerek iletim sisteminin yatırım ihtiyacının azaltılmaya ve toplumsal fayda artırılarak kamu yararı hedeflendiği, bölge farklılığından kaynaklanan tarife farklılığının bu nedenle oluştuğu, ancak aynı iletim tarife bölgesi içinde yer alan üreticilere kendi aralarında farklı bedel uygulamasının olmadığı anlaşılmaktadır.
Ayrıca; sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin hesaplanmasına esas olan TEİAŞ'ın gelir tavanına esas gelir gereksinimi işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluştuğu, yani; 6446 sayılı Kanunun 8. maddesi ile diğer maddelerinde sayılan görevlerin yerine getirilebilmesi amacıyla TEİAŞ tarafından yapılan yatırımlara karşılık elde edilmesi gereken gelirlerin yatırım bileşeni olarak gelir gereksinimde yer aldığı, yatırım bileşeni ile birlikte sistemin işletilmesi için gerekli olan personel giderleri, malzeme giderleri, hizmet alım giderleri gibi giderlerden hareketle de işletme giderlerinin; iletim sistemi verileri (iletim hatları, trofo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle onaylandığı ve gelir tavanında yer alan maliyet unsurlarının (iletim kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, kapasite mekanizması) açısından önceki yıl gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarların 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edildiği, gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları, gibi tutarlar bir sonraki yılda yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltildiği, örneğin; t yılı için öngörülen tutara ilişkin gerçekleşme, t+2 yılında gelir farkı düzeltme bileşeni hesaplamasıyla düzeltilerek gelir tavanına negatif ya da pozitif etki edecek şekilde ilave edildiği görülmektedir.
Elektrik piyasası, birden fazla faaliyetin farklı aktörler tarafından yürütüldüğü çok taraflı bir piyasadır. Piyasada yer alan tarafların, kendi kuruluş amaçları doğrultusunda faydalarını en yüksek seviyede tutma çabası içinde olmaları ekonomik ilkelerle uyumludur. İşte bu ekonomik gerçeklik ile, kanunla yetkilendirilmiş olan davalı idarenin; yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlaması, tarifesi düzenlenen şirketin, düzenlenen faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemesi, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan unsurların, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makul bir dengeyi gözetmesi neticesi tesis edilen; 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı "TEİAŞ 2020 Yılı İletim Sistemi Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifeleri" kararında ve 9033 sayılı "2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının belirlenmesine ilişkin" kararında hukuka aykırı bir husus saptanmamıştır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi yolunda karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 23/11/2021 tarihinde, davacı vekili Av. ... ile davalı idarelerden EPDK vekili Av. ...'ün ve TEİAŞ Genel Müdürlüğü vekili Av. ...'in geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının ve bu gelir tavanlarına göre sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesi amacıyla, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi kapsamında ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile onaylanan gelir gereksinimleri dışında, TEİAŞ'ın ilgili mevzuat gereğince sunmakla yükümlü olduğu hizmetlere ilişkin (sıfır bakiye düzeltme tutarı, iletim kayıpları, yan hizmetler, kapasite mekanizması) maliyet öngörüleri ve 2018 yılı sistem kullanım ile sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşeni verileri ve 2020 yılı Yöntem Bildirimi TEİAŞ tarafından ... tarih ve ... sayılı yazı ile EPDK'ya gönderilmiştir.
TEİAŞ tarafından gönderilen tarife teklifi EPDK Tarifeler Dairesi Başkanlığı'nca değerlendirilmiş ve sonuç olarak ... tarih ve ... sayılı Müzekkere-İnceleme ve Değerlendirme Raporu hazırlanmıştır.
Kurul'un 26/12/2019 tarih ve 9033 sayılı kararı ile TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları onaylanmıştır. Aynı tarihli ve 9034 sayılı Kurul kararı ile de, TEİAŞ tarafından 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri, İletim Sistemi Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifelerini Hesaplama ve Uygulama Yöntem Bildirimi çerçevesinde üreticiler ve tüketiciler için (14 bölge bazında) onaylanmıştır.
Bakılan dava 29/12/2019 tarih ve 30993 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mezkûr Kurul kararlarının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "iletim faaliyeti" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, elektrik enerjisi iletim faaliyetinin, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütüleceği, TEİAŞ'ın, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemeyeceği, iletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesinin Kurumun iznine tâbi olduğu, iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışının bu hükmün istisnası olduğu; ikinci fıkrasında, TEİAŞ'ın, şebeke, dengeleme ve uzlaştırma ve yan hizmetler hakkındaki yönetmeliklerin uygulanmasını gözetmek, piyasa işletim lisansı kapsamında yan hizmetler piyasasını ve dengeleme güç piyasasını işletmek, gerçek zamanlı sistem güvenilirliğini izlemek, sistem güvenilirliğini ve elektrik enerjisinin öngörülen kalite koşullarında sunulmasını sağlamak üzere gerekli yan hizmetleri belirlemek ve bu hizmetleri ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda sağlamak hususunda görevli ve yükümlü olduğu; 17. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde, TEİAŞ tarafından hazırlanacak olan iletim tarifesinin; üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içereceği, TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımlarının ve iletim ek ücretlerinin iletim tarifesinde yer alacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu kararların alındığı tarihte yürürlükte olan, 22/08/2015 tarih ve 29453 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, iletim sistemi işletim bedelinin, TEİAŞ bünyesindeki Milli Yük Tevzi Merkezi tarafından sunulan hizmet maliyetleri, yatırım maliyetleri, yan hizmetlere ilişkin maliyetler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (o) bendinde, iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim hizmetinin sunulması sırasında oluşan maliyetlerden mevzuat kapsamında uygun görülenler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (ö) bendinde, ilgili mevzuatın, elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, lisans, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ifade ettiği; 7. maddesinde, iletim tarifesinin, iletim sistemi kullanım bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşacağı, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim ek ücretinin iletim tarifesinde yer alacağı, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplanacağı; 16. maddesinde, her bir tarife türüne ilişkin parametreler ile bu parametrelerin tespitinde dikkate alınacak ve alınmayacak harcamalar, gelirler ve diğer unsurların, bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan Tebliğler ile ilgili mevzuattaki diğer hükümlere uygun olarak belirleneceği; 22. maddesinin birinci fıkrasında, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği; üçüncü fıkrasında, tarife önerisi kapsamındaki fiyatların; a) Bölgesel özellikler, b) Gerilim ve güç seviyeleri, c) Gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği; 29. maddesinde, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınacağı kuralı yer almıştır.
30/12/2015 tarih ve 29578 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim bedelleri, TEİAŞ’ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir."; ikinci fıkrasında, "İletim bedelleri; iletim sistem kullanım bedelleri, sistem işletim bedelleri ve ilgili mevzuat çerçevesinde oluşabilecek diğer bedellerden oluşur. Bu kalemlerin kapsamı ve her bir kullanıcı grubuna bu kalemlerden hangisi/hangilerinin uygulanacağı yöntem bildiriminde belirlenir. Yöntem bildirimi, TEİAŞ tarafından hazırlanarak Kuruma sunulur. Kurul yöntem bildirimini aynen veya değiştirerek onaylar."; 12. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim sistemi kayıplarının TEİAŞ tarafından karşılanacak şekilde satın alınması ve/veya 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ve diğer ilgili mevzuat kapsamında yürütülen faaliyetler sonucu doğan giderlerin, mevzuatta farklı bir düzenleme bulunmadığı durumda, gelir düzenlemeleri yoluyla karşılanması esastır."; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkra kapsamındaki giderlerden Kurumca uygun bulunanlar işletme giderleri içerisinde dikkate alınır. Bu giderlerden işletme giderlerine dâhil edilmeyenler gelirleri maliyetlerini karşılayacak şekilde gelir tavanına ilave edilerek iletim bedelleri yoluyla karşılanabilir veya usul ve esasları yöntem bildiriminde düzenlenmek şartıyla ilgililere ayrıca yansıtılabilir. Bu giderlerden gelir tavanına dâhil edilenlerin öngörülen değerleri ile gerçekleşmeleri arasında oluşacak farklar, gelir farkı düzeltme bileşeni yoluyla tarifelerde dikkate alınır."; 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır."; üçüncü fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi İşletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, iletim bedelinin, TEİAŞ'ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetler göz önünde bulundurularak belirlendiği, iletim sistemi kullanım bedelinin ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirlerinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak Kurul tarafından belirlendiği, tarife hesaplamalarında, enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Yöntemi (YMDFY) ile iletim sistemi sistem kullanım tarifeleri 22 bölge bazında ilk kez 2003 yılında hesaplanmıştır. Bu yöntemde, verilen hizmetler, bu hizmetlerin verilmesine ilişkin artan maliyetleri yansıtacak şekilde fiyatlandırıldığında, kullanıcılara etkin ekonomik sinyaller sağlanabilmektedir. Sistem kullanım fiyatları, iletim sisteminin farklı yerlerindeki kullanıcılarının sistemi kullanım miktarlarını marjinal olarak artırmaları ya da azaltmalarının TEİAŞ’ın maliyetlerine olan etkilerini yansıtacak şekilde tasarlanmıştır. 2004 ve 2005 yıllarında 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır.
2006-2008 birinci uygulama döneminde, 2006 yılında TEİAŞ'ın hazırlayıp EPDK'nın onayladığı herhangi bir tarife bulunmamaktadır. 2007 ve 2008 yıllarında da 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır. 2003-2008 dönemindeki tarifelerin ortak özelliği, 22 bölge bazında uygulanması ve üretimin fazla ya da az, benzer şekilde tüketimin fazla ya da az olduğu bölgelerde tarifenin değişiklik göstermesidir. Dolayısıyla, YMDFY'nin hem üreticilere hem de tüketicilere yatırım ve tüketim tercihlerini yapabilmelerine yönelik sinyal etkisi verdiği açıktır.
2009-2011 ikinci uygulama döneminde, 2009 yılında mevcut tarife bölge sayısı 14'e indirilmiş, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 14. maddesi uyarınca üreticilerin ilgili üretim bağlantılarına %50 indirim uygulanacağı belirtilmiştir. 2010 ve 2011 yıllarında da 2009 yılındaki bölge sayısı korunmuş ve tarifeler üretim veya tüketim yoğunluğuna göre artırılmıştır.
2012-2014 üçüncü uygulama döneminde, tarife bölgeleri ve bu bölgelere ait üretici ve tüketici tarifeleri belirlenmesi çalışmaları, TÜBİTAK Uzay Enstitüsü Güç Sistemleri Analiz Grubu tarafından gerçekleştirilmiştir.
2015-2017 dördüncü uygulama döneminde, Yönetmelik değişikliğiyle birlikte iletim kayıpları ve Sıfır Bakiye Düzeltme Tutarı (SBDT) kalemleri TEİAŞ'ın iletim tarifesinin birer unsuru olarak yer almıştır. Her iki kalem, 14 tarife bölgesinde üreticilere ve tüketicilere tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit bileşenli olarak belirlenmiştir. Ancak, 01/05/2016 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, iletim tarifesinin tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit ve sisteme verilen veya sistemden çekilen enerji miktarı uyarınca değişken bileşenli olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
2018-2020 yılları ise beşinci uygulama dönemidir. Bu dönemde 26/11/2017 tarih ve 30252 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/02/2018 tarihinde yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Yan Hizmetler Yönetmeliği kapsamında TEİAŞ tarafından sunulan primer frekans kontrolü, sekonder frekans kontrolü gibi yan hizmetler için ihale sistemine geçilmiştir. Ayrıca 20/01/2018 tarih ve 30307 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği uyarınca kapasite mekanizması bütçesi önerisi sunulmuştur. Daha önce kullanıcılara ayrıca fatura edilmekte olan yan hizmetler ve kapasite mekanizması harcamaları 2018 yılından itibaren TEİAŞ gelir tavanı hesabına dâhil edilmiştir.
Dairemizin 15/09/2020 tarihli ara kararıyla, davalı EPDK'dan, 9033 ve 9034 sayılı Kurul kararlarına istinaden yürürlüğe giren TEİAŞ iletim sistemi sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesine ilişkin tüm kalemler (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıla ilişkin kalemlerle karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
Ara kararına verilen cevabi yazıda, dava konusu tarifenin 01/07/2020 tarihine kadar uygulandığı belirtilmiş, yazıda yer alan 2019-2020 iletim tarifelerinde dikkate alınan maliyet kalemleri başlıklı tabloda ise, TEİAŞ'ın 2019 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 10 milyar 672 milyon TL, 2020 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 15 milyar 9 milyon TL olduğu, sistem kullanım gelir tavanının 9 milyar 898 milyon TL'den 13 milyar 445 milyon TL'ye, sistem işletim gelir tavanının ise 774 milyon TL'den 1 milyar 563 milyon TL'ye çıktığı görülmüştür.
Diğer taraftan, aynı ara kararıyla, davalı TEİAŞ'dan, İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinde düzenlenen iletim sistem kullanım faaliyetinin yürütülebilmesi için gerekli olan maliyet kalemlerinden dava konusu tarife kapsamında dikkate alınan unsurlar (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıl ile karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
TEİAŞ tarafından ara kararına verilen cevabi yazı ekinde, 2015-2016-2017-2018-2019-2020 Dönemi Gelir Tavanı ve Harcama Karşılaştırma Tablosu ile 2019-2020 Yılları Tarifelerine Esas TEİAŞ Gelir Tavanları ve Yüzdesel Artışlarını gösteren tablolar sunulmuştur. Tabloların incelenmesinden, 2018 yılı toplam gelir tavanı 8 milyar 337 milyon TL olarak belirlenmişken, toplam harcamanın 9 milyar 416 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 yılı toplam gelir tavanı 10 milyar 672 milyon TL olarak belirlenmişken toplam harcamanın 12 milyar 133 milyon TL olarak gerçekleştiği, dolayısıyla önceki iki senede sırasıyla 1 milyar 78 milyon TL ve 1 milyar 460 milyon TL olmak üzere öngörülen gelir tavanından fazla harcama gerçekleştiği anlaşılmıştır.
Dava konusu 9033 sayılı Kurul kararı uyarınca onaylanan TEİAŞ'ın 2020 yılına ilişkin sistem kullanım gelir tavanı 13.445.933.259,00-TL ve sistem işletim gelir tavanı 1.563.939.153,00-TL olup, dava konusu 9034 sayılı diğer Kurul kararıyla ise, mezkûr gelir tavanları kullanılarak Yöntem Bildirimi çerçevesinde hesaplanan ve 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri onaylanmıştır.
TEİAŞ'ın dava konusu 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları, sistem kullanım ve sistem işletim gelir gereksinimleri (sırasıyla 8.503.947.609,00-TL ve 74.190.514,00-TL), sistem kullanım ve sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşenleri (sırasıyla 720.173.954,00-TL ve -810.251.361,00-TL), ilgili mevzuat gereğince yürütülen faaliyetlerden iletim kayıplarının karşılanması (2 milyar TL), sıfır bakiye düzeltme tutarına ilişkin yükümlülükler (500 milyon TL), yan hizmetler için öngörülen maliyetler (1.8 milyar TL), kapasite mekanizması bütçesi (2.2 milyar TL) ile ARGE bütçesinden (21.811.697,00-TL) oluşmaktadır.
Davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları bağlamında yapılan incelemede, gelir gereksinimleri için ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile onaylanan tutarlar Ekim 2020 TÜFE değerine getirilmek suretiyle, iletim kayıpları için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve bütçe öngörüsüne göre %2,5'un üzerinde iletim kaybının yıllara sari iletim kayıplarını dikkate alarak, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve özellikle 2018 yılında yan hizmetlerde yeterli iyileşme sağlanamamasından kaynaklanan dalgalanma dikkate alınarak, yan hizmetler için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak ve 2020 yılı için primer ve sekonder rezerv miktarları ile bu rezerv kapasiteler için yaklaşık hesaplanan bedeller dikkate alınarak, kapasite mekanizması için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak, gelir farkı düzeltme bileşenleri için Tebliğde yer alan hesaplama yöntemine uygun olarak 2018 yılı bileşenleri hesaplanarak, ARGE bütçesi için ise ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla onaylanan Düzenleyici Yaklaşım Belgesi ve Düzenleyici Eylem Planı uyarınca sistem kullanım işletme giderlerinin %1'i oranında belirlenen tutarlar uygun bulunarak onaylanmıştır.
Sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin hesaplanmasına esas olan TEİAŞ'ın gelir tavanına esas gelir gereksinimi, işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluşmaktadır. Bunlar, iletim sistemi verileri (iletim hatları, trafo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle onaylanmaktadır. Sonuç olarak, gelir tavanında yer alan maliyet unsurları açısından, önceki yıl gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarlar 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edilmiştir. Nitekim gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları gibi tutarlar bir sonraki belirlemede yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltilmektedir.
Onaylanan gelir tavanları kullanılarak, davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri ve bu tarifelerin sistem kullanıcılarına uygulanma şekli, yöntem bildirimi çerçevesinde belirlenmiştir. Buna göre gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere yansıtılma oranı, enerji (MWh, değişken) ve güç (MW, sabit) üzerinden yansıtılma oranı ile sistem kullanım faaliyeti için YMDF çerçevesinde bölgesel olarak belirlenen fiyatlar temel alınmıştır. Gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanması dışında bir uygulamaya mevcut durumda ihtiyaç duyulmadığından ve bölgesel fiyat sinyallerinin her iki kullanıcı grubu için sürdürülmesi dikkate alınarak üretici/tüketici oranının %50-%50 olarak devam etmesi uygun bulunmuştur.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nde, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği, değişken bileşenler olarak enerji (aktif-reaktif), kilovat (kW) cinsinden güç veya bağlantı kapasitesi gibi unsurların bulunduğu belirtilmiştir. Ayrıca fiyatların, bölgesel özellikler, gerilim ve güç seviyeleri ile gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği öngörülmüştür. Sabit ve/veya değişken bileşenler sayma yoluyla belirlenmemiş ise de, tarifede yer alan veya alacak maliyet unsurlarının yapısının zaman içerisinde değişkenlik göstermesi böyle bir belirlemenin zorluğunu ortaya koymaktadır. Ancak mevcut durumda, yatırım kaynaklı olarak öngörülen maliyetlerin (yatırım bileşeni, yatırım farkı düzeltme bileşeni ve kapasite mekanizması) sabit, kısa vadede geri dönüşü beklenen maliyetlerin ise (işletme giderleri, iletim kayıpları, sistem işletimine ilişkin sıfır bakiye düzeltme tutarı ve yan hizmetler) değişken karakterli bileşen olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
Sistem kullanım faaliyetinin yatırıma dayalı olan sabit bileşeninin bölgesel olarak dağıtılması için kullanılan YMDF modeli uyarınca, üretimin/tüketimin yoğun olduğu bölgelerde üretim/tüketim fiyatları yüksek olarak belirlenerek üreticilerin/tüketicilerin yatırımlarını fiyatların daha düşük olduğu farklı bölgelere kaydırmaları teşvik edilmekte ve iletim sisteminin optimum kullanımı ile TEİAŞ tarafından yapılacak yatırımların optimum olarak dağıtılması sağlanmaya çalışılmaktadır. Her üç yılda bir bölgeler ve fiyatlar tekrar hesaplanmış olmakla birlikte, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi için dördüncü uygulama dönemi şebeke modelinin kullanılmasına devam edilmiştir. Sonuç olarak uygulanan yöntemle, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği, bölgesel tarife farklılığının bu nedenle oluştuğu, ancak aynı iletim tarife bölgesi içinde yer alan kullanıcılara farklı ücret uygulamasının olmadığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, iletim tarifelerinde mevzuatta belirtilen enflasyon oranında artış kuralına uyulmadan fahiş oranda artış gerçekleştirildiği ve iletim tarifelerindeki artışın TEİAŞ'ın maliyetlerindeki artıştan kaynaklanmadığı ileri sürülmüş ise de, tarifedeki artışın TEİAŞ'ın gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, dolayısıyla tarifenin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olduğu, buna göre, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranınının dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, üreticilerin Yenilenebilir Enerji Kaynaklarına Dair Destekleme Mekanizmasına (YEKDEM) dâhil olmaları hâlinde, satışını yaptıkları enerjiden elde ettikleri gelir ile iletim sistemini kullanmaları nedeniyle tarife kapsamında ödeyecekleri iletim bedeli birbirinden farklı konulardır. Mevzuatta, iletim tarifelerinde YEKDEM kapsamındaki üreticiler lehine ayrıcalıklı uygulama yapılmasını zorunlu kılan bir kural bulunmadığı da açıktır. Her ne kadar davacı tarafından, yenilenebilir enerji kaynaklarına göre çok daha uzun süre faaliyet gösteren geleneksel kaynaklardan enerji üretim tesisleri ile yenilenebilir enerji kaynaklarından üretim gerçekleştiren tesislerin aynı sabit sistem kullanım ücretini ödemesinin YEKDEM'in amacına aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, TEİAŞ'ın, iletim sistemine bağlı olan kullanıcıların üretim kaynaklarına ve dolayısıyla YEKDEM'in amacına bağlı olmaksızın, iletim sistemini her an emre amade tutması gerektiği, üreticilerin yıl içerisinde sisteme enerji verdikleri dönemlerden bağımsız olarak sürekli bir yükümlülüğü bulunmaktadır. İşletme giderleri ile yatırımlarının ve bunlara bağlı olarak belirlenen gelir tavanları ile tarifelerin de bu düsturla hazırlandığı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, tarifelerde, saatlik kullanıma bağlı olarak ödenecek bedeli değişkenlik gösteren kalemlerin yer aldığı da açıktır.
Davacı tarafından, TEİAŞ'ın kurumsal internet sitesinde yayımlanan faaliyet raporlarına göre son yıllarda yüksek kârlar elde ettiği ileri sürülmekte ise de, gelir tavanı metodolojisi uyarınca, t yılı için öngörülen tutara ilişkin gerçekleşme, t+2 yılında gelir farkı düzeltme bileşeni hesaplamasıyla gelir tavanına negatif ya da pozitif etki edecek şekilde ilave edilmektedir. Dolayısıyla, gelir tavanına bağlı olarak değişkenlik gösteren iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinden dolayı TEİAŞ'ın nihai anlamda kâr elde ettiğinin kabulü mümkün görünmemektedir.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, davalı EPDK'nın TEİAŞ'ın gelir tavanı ve buna bağlı olarak iletim sistemi kullanım ve işletim tarifelerini belirleme yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamayı ve TEİAŞ'ın faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemeyi esas aldığı, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan sabit ve değişken bileşenli maliyet unsurlarının, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makûl bir dengenin gözetildiği ve üretimin az, tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla, tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği anlaşıldığından, dava konusu kararlarda hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2020 yılında ortaya çıkan Covid-19 salgını nedeniyle, yılın ikinci çeyreğinde, kayıp enerji miktarının azalması ve enerji fiyatının da düşmesi nedeniyle iletim sistemi kayıplarında öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması, iletilen enerjinin azalması ve ilkbahar döneminde feyezan yaşanmaması ile hat kapasitelerinin daha az zorlanması sonucunda yan hizmetler ve sıfır bakiye düzeltme tutarı için öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması sebepleriyle, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile gelir tavanları revize edilerek 900 milyon TL düşürülmüş, aynı tarihli ve ... sayılı Kurul kararı ile de 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri revize edilerek sistem kullanıcıları lehine olacak şekilde değiştirilmiştir. Buna göre, TEİAŞ'ın gelir tavanına etki eden maliyet unsurlarında gerçekleşen bir azalışın tarifelere yansıtılarak, üretim faaliyetinde bulunan üreticiler lehine sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.