Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/1235 E. , 2020/10913 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/1235
Karar No : 2020/10913
DAVACILAR : 1- … Belediye Başkanlığı - …
2- … Birliği
VEKİLLERİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı - …
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri V.
DAVANIN KONUSU : 04/04/2014 günlü, 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin, "Su alımı" başlıklı 8. maddesinin, "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesinin, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin, "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin, "Kontrollü kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 23. maddesinin, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinin ve "Diğer izin uygulamaları" başlıklı Geçici 1. maddesinin iptali istenilmiştir.
DAVACILARIN İDDİALARI: Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin amaç maddesiyle çeliştiği ve düzenleme ile arazi ile su kullanımı planlarında sulak alanların işlev değerlerinin korunması esasından vazgeçilerek gözetimle sınırlandırıldığı, ayrıca, kuru derelerin Yönetmelik kapsamından çıkarılarak, sulak alan tanımının daraltıldığı, "Su alımı" başlıklı 8. maddesi ile sistemi besleyen akarsuların ve diğer yüzey sularının izin alınarak yönlerinin değiştirilmesine imkan tanındığı, bunun sulak alanların daraltılmasına yol açacağı, Yönetmeliğin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesi ve "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesi ile bu bölgelerin zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmayacağı düzenlemesi getirilerek, alanların özel mülkiyete konu olmasına neden olunacağı, "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde yer verilen ve bu bölgelerde yapılabileceği düzenlenen faaliyetlerin korunma esaslarıyla bağdaşmadığı, bu bölgelerin tahrip edilmesine yol açacağı ve yapılaşmaya açılması sonucunu doğuracağı, ayrıca, anılan maddede bu faaliyetlere izin verilmesi hususunda idareye çok geniş takdir yetkisi tanındığı, ulusal öneme haiz sulak alan ve mahalli öneme haiz sulak alan ayrımı yapılarak, sulak alanların statülerinin düşürüldüğü ve tüm sulak alanların uluslararası korumadan eşit şekilde yararlanmasının engellendiği, "Kontrollü kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 23. maddesi ile idareye çok geniş takdir yetkisi verilerek, plan kararlarında yer almasa bile kontrollü kullanım bölgelerinde her türlü yatırım ve faaliyetin yapılmasına izin verilmesine yol açıldığı,"Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesi ile tampon bölgelerde hidroelektrik santral ve taş ocakları gibi bu alanların tahrip olmasına yol açacak faaliyetlere, usul ve esaslarının Bakanlık tarafından belirleneceği tek bir raporla izin verilmesine imkan tanınarak, Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinin devre dışı bırakıldığı, Geçici 1. maddesinin ise, Yönetmeliğin yürürlük tarihinden önce faaliyete geçmiş tesis ve işletmelerin faaliyetlerinin devamına imkan tanıyarak, sulak alan ekosisteminin tahrip edilmesine neden olacağı, sonuç olarak, dava konusu düzenlemelerin, dayanağı olan 2872 sayılı Çevre Kanunu ve Ramsar Sözleşmesine ve diğer üst hukuk normları ile belirlenen koruma ilke ve esaslarına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI : Yönetmeliğin iptali istenilen 2. maddesinde, kapsamının daha genel ve geniş çerçevede ifade edildiği, amaç maddesiyle aynı doğrultuda düzenleme yapıldığı, öte yandan; sulak alan tanımı içinde yer almayan kuru derelerin Yönetmeliğin kapsamı dışında bırakıldığı, "Su alımı" başlıklı 8. maddedeki düzenlemenin, kuraklık ve iklim değişikliğiyle karşı karşıya olunması ve nüfus artışı gibi nedenlerle içme ve kullanma suyuna daha fazla ihtiyaç duyulması nedeniyle yapıldığı, nitekim, akarsuların ve yüzey sularının yönlerinin koruma-kullanma dengesi gözetilerek izin verilmesi durumunda değiştirilebileceği, mutlak koruma ve hassas koruma bölgelerinde Yönetmelikte belirtilenler dışında hiçbir faaliyete izin verilmediğinden ve Bakanlığın kamulaştırma yetkisi bulunmadığından, Yönetmeliğin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesi ve "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesi ile sulak alanların mutlak ve hassas koruma bölgeleri tespit edilirken özel mülkiyete konu olmaması esasının getirilerek, şahısların mülkiyet haklarının korunmasının amaçlandığı,"Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesindeki düzenlemelerin insan faaliyetlerinin yoğun olarak devam ettiği ve belli oranda tahrip olmuş sulak alanların, kazanılmış haklar da dikkate alınarak, daha fazla tahrip edilmesini engellemek amacıyla getirildiği, bölgedeki geleneksel faaliyetlere devam edilmesinin, aynı nitelikte yeni faaliyet taleplerinin yönetim planlarında yer verilmesi şartıyla izin verilmesinin korumayı zayıflatmayacağı, sadece maddede sayılan yapılara izin verileceğinden, alanın her türlü yapılaşmaya açılmasının söz konusu olmadığı, ayrıca, tüm sulak alanların aynı yöntemle ve tek merkezden yönetilmesinin başarılı sonuçlar vermediği, sınıflandırmanın sulak alanların daha etkin korunması ve hızlı karar alınmasını sağlamak amacıyla yapıldığı, mahalli öneme haiz sulak alanların yönetiminin mahalli sulak alan komisyonlarına ve izin verme yetkisinin Bölge Müdürlüklerine bırakılarak yerinden yönetim ilkesinin benimsendiği, biyoçeşitlilik açısından zengin olan ve uluslararası öneme sahip olan sulak alanlarında ise ulusal sulak alan komisyonlarının görevlendirildiği, "Kontrollü kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 23. maddesindeki düzenlemelerin, bir alanın kontrollü kullanım bölgesi olarak belirlenebilmesi için koruma bölgeleri tespit edilmeden önce kurulmuş veya onaylanmış planlarında yerleşim alanı olarak gösterilmesi gerektiğinden, Burdur Gölü kenarında kurulmuş Burdur Şehri gibi sulak alanların korunması amacına yönelik olduğu, "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddedeki düzenleme ile ekosistem değerlendirme raporu uygulamasının Yönetmeliğe entegre edilmesinin amaçlandığı, bu rapor, üniversitelerin ilgili bölümlerinden uzmanlar tarafından hazırlandığından ve yapılması muhtemel faaliyetin sulak alana olabilecek etkilerini bilimsel şekilde ortaya koyduğundan, Bakanlığın faaliyetle ilgili karar vermesine yardımcı olduğu, ayrıca, düzenlemenin bu alanlarda yapılabilecek faaliyetlerin ÇED süreci dışına çıkarılmasa yol açmayacağı, Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin; koruma bölge sınırı belirlenmemiş pek çok alanda halihazırda yapılan faaliyetler bulunması sebebiyle, bu faaliyetlerin sahiplerinin kazanılmış haklarının korunması amacını taşıdığı, düzenleme ile koruma-kullanma dengesi sağlanarak korunan alanların yöre halkının da katılımı ile yönetilmesinin hedeflendiği, belirtilerek, dava konusu düzenlemelerde, dayanağı kanunlar ile Ramsar Sözleşmesine ve kamu yararına aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: Dava konusu Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin iptali, diğer maddeler yönünden ise davanın reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 23/11/2016 tarih ve E:2014/8860, K:2016/6684 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/04/2019 tarih ve E:2017/498, K:2019/1548 sayılı kararıyla Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin iptaline ilişkin kısmının onandığı; iptali istenilen diğer maddeler yönünden davanın reddine ilişkin kısmının ise bozulduğu görüldüğünden, bozma kararına uyularak, bozulan kısım yönünden Dairemiz kararında yer verilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ: Dava, 04.04.2014 günlü, 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 2,8,20,21,22,23,24 ve Geçici 1. Maddelerinin iptali ve bu maddelerin iptali halinde Yönetmeliğin uygulanabilirliği kalmayacağından tümünün iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usüle ilişkin savları yerinde görülmemiştir.
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği, 2872 sayılı Çevre Kanunun 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci, 8 inci ve 26 ncı maddeleri ve 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunun 4 üncü maddesi ile 3958 sayılı Kanunla uygun bulunan 17/5/1994 tarihli ve 21937 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin 2.maddesinde " (1) Bu Yönetmelik, sulak alanlar ve sulak alanlarla ilişkili habitatların korunması ve akılcı kullanımı, sulak alanların yönetimi ile Ulusal ve Mahalli Sulak Alan Komisyonlarının oluşturulmasını ve bu komisyonların çalışma usul ve esaslarını kapsar. (2) Kuru derelerde bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz." 8. maddesinde " (1) Koruma bölgeleri içerisinden tabii sulak alanların ekolojik karakterini ve fonksiyonlarını olumsuz yönde etkileyecek ölçüde yerüstü ve yeraltı suyu alınamaz, sistemi besleyen akarsular ile diğer yüzey suların yönleri izinsiz değiştirilemez veya sistemde su depolanamaz. Sulak alanlardaki su rejimini etkileyebilecek her türlü faaliyet için planlama aşamasında ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınır." 20.maddesinde " (1) Bu alanların zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmaması esastır. 2) Mutlak koruma bölgesi uygulama esasları şunlardır; a) Bilimsel ve koruma maksatlı faaliyetler ile kuş gözlemi ve görüntü alınması Bakanlığın iznine tabidir.b) Su kuşlarının üreme döneminde alanda su ürünleri istihsali yapılamaz, hayvan otlatılamaz.c) Bakanlıkça gerekli görüldüğünde alan çitle çevrilir.ç) (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenlerin dışında hiçbir faaliyete izin verilmez. 21.maddesinde" (1) Bu alanların zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmaması esastır. (2) Hassas koruma bölgesi uygulama esasları şunlardır;a) Alanın ekolojik karakterinin korunması esastır. b) Göl aynasının devamlılığının sağlanabilmesi ve alanın rehabilitasyonunu sağlamak maksadı ile saz kesimi ve dip çamuru temizliği Genel Müdürlüğün izni ile yapılır veya yaptırılır.c) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları Genel Müdürlüğün iznine tabidir.ç) Ekosistemin devamlılığının sağlanması maksadı ile sulak çayır ve meralarda hayvan otlatılabilir.d) Kuşların üreme dönemi dışında ekosistemi iyileştirmek maksadı ile silvikültürel bakım yapılabilir. Bunun dışında ağaç kesimi yapılamaz.(3) Kuşların üreme döneminde ve bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilmez.",Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları başlıklı 22. maddesinde "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir. b) Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir. c) Çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabilir. ç) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabilir. Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir.d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. e) 10 uncu ve 11 inci maddelerde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ticari turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabilir. f) Hayvan otlatılabilir. g) Bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilemez.ğ) Yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir."Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları başlıklı 23. maddesinde "(1) Sulak alan ekosistemini etkileyecek insan faaliyetlerinin yoğun olduğu, koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarece onaylı çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan, kentsel gelişimi zorunlu olarak bu bölgede kalan yerleşim yerlerinin zorunlu gelişimi için onaylı mekânsal planlarla getirilen kararlarla ekolojik açıdan tekrar değerlendirilmek suretiyle koruma bölgelerinin tespiti esnasında veya yönetim planları ile kontrollü kullanım bölgesi belirlenir.(2) Kontrollü kullanım bölgesi olarak belirlenen alanlar içinde gerçekleştirilecek Ek-1’de yer alan faaliyetler için ayrıca ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkileri önleyici ve telafi edici tedbirler tadat edilerek, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağı, nasıl izleneceği, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğu, ekosistem raporu ekinde taahhüt edilerek, gerektiğinde Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere de uyacağı taahhüt edilir. Genel Müdürlüğün uygun görüşü alınarak bu bölgelerdeki uygulamalar, sorumlu kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilir. İzin belgesi tanzim edilir."Tampon bölgede uygulama esasları başlıklı 24.maddesinde (1) Bu bölgede;a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez.b) Ek-2’de belirtilen faaliyetlerin yapımı ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün iznine tabidir. Bu listede yer alan faaliyetler için Bakanlıkça belirlenecek başvuru formu çerçevesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki alanlar için gerekli ekosistem değerlendirme raporu ile birlikte Bölge Müdürlüğüne müracaat edilir, müracaat başvuru tarihinden itibaren en geç bir ay içerisinde sonuçlandırılır. Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin hangilerinden ekosistem değerlendirme raporu isteneceğine faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça karar verilir. ÇED süreci kapsamında Ekosistem Değerlendirme Raporu hazırlanan faaliyetlerden tekrar rapor hazırlanması istenmez. Ekosistem değerlendirme raporunda telafi edici ve önleyici tedbirlerin yeterli görülmesi halinde başvuru sahibine izin belgesi verilir. Bu faaliyetler için verilecek izin belgeleri beş yıl süre ile geçerli olup, süre bitiminde Bakanlıkça belirlenen şartlara uyulduğunun tespitini müteakip, yenilenir. Gerektiğinde ilave tedbirlerin alınması sağlanır ya da faaliyete son verilir. İzin belgelerinde belirtilen şartlara uyulmaması halinde Bakanlık verilen belgeleri iptal yetkisine sahiptir. Mevcut izinli tesislere yapılacak ilave tesisler için izin belgesinin yenilenmesi gerekmektedir. Faaliyetin uzun süreli bir yatırım olması halinde, Faaliyet sahibi tarafından, Bakanlıkça belirlenecek ilave tedbirlerin alınacağı taahhüt edildikten sonra faaliyete izin verilir.(2) Sulak alan koruma bölgelerinde yürütülecek proje ve faaliyetler için müracaatı kabul edilen kişilerin başvuruları en geç 30 gün içinde sonuçlandırılır." Geçici 1. maddesinde" Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyete geçmiş olan ve bu Yönetmelik kapsamında izin almamış işletmeler, bu Yönetmeliğin yayımından itibaren iki yıl içerisinde Bakanlıktan izin almaları şartı ile faaliyetlerine devam ederler" hükümlerine yer verilmiştir.
Uyuşmazlık, Yönetmeliğin Geçici 1. maddesi yönünden incelendiğinde;
Bazı maddeleri bakılan davaya konu edilen Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin 43. maddesi ile yürürlükten kaldırılan 17/05/2005 günlü, 25818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin Geçici maddesinde "Bu yönetmeliğinin yayımı tarihinden önce faaliyete geçmiş olan işletmeler, 31/12/2006 tarihine kadar Bakanlıkça istenen şartları yerine getirmeleri kaydıyla faaliyetlerine devam ederler." ibaresine yer verilmiştir.
Ayrıca, 26/08/2010 günlü, 27684 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 16. maddesiyle, yine geçici bir madde getirilerek, "Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyete geçmiş olan işletmeler, 31/12/2012 tarihine kadar Bakanlıkça istenen şartları yerine getirilmeleri kaydıyla faaliyetlerine devam ederler." düzenlemesine yer verilmiştir.
2005 tarihli ve 2010 tarihli Yönetmelikte yapılan değişiklikte geçici maddeye yer verilerek, sulak alanların korunması açısından istisnai bir durum öngörülmüş iken, bu kez dava konusu edilen 2014 tarihli Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinde de "Bu yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyete geçmiş olan ve bu yönetmelik kapsamında izin almamış işletmeler bu yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren iki yıl içerisinde bakanlıktan izin almaları şartıyla faaliyetlerine devam ederler." şeklinde bir düzenlemeye yer verilerek istisnai nitelikte olan geçiş dönemine ilişkin geçici maddelerle 2005 yılından 2016 yılına kadar sulak alanların korunması açısından sakınca doğurabilecek nitelikte bir geçiş dönemi öngörülmüştür.
Geçici maddelerle uzun süreli bir geçiş dönemi öngörülerek, adeta Yönetmeliğin asıl amacından uzak ve Yönetmeliğin tam olarak uygulanmaması sonucunu doğuracak şekilde, süreklilik arz eden bir yöntem belirlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmeliğin dava konusu edilen diğer maddelerine gelince;
Ramsar Sözleşmesi çerçevesinde uluslararası öneme sahip olsun veya olmasın,ayırım yapılmaksızın tüm sulak alanlar ile bu alanlara ilişkin habitatların korunması,geliştirilmesi ve akılcı kullanılmasının sağlanmasına yönelik olarak anılan sözleşme ve dayanağı mevzuta uygun olarak yürürlüğe konulmuş olan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu edilen diğer maddelerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin Geçiçi 1. maddesinin iptaline, diğer maddeleri yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun Ek-1. maddesi uyarınca oluşturulan Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca; dava konusu Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin iptali, diğer maddeler yönünden ise davanın reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 23/11/2016 tarih ve E:2014/8860, K:2016/6684 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/04/2019 tarih ve E:2017/498, K:2019/1548 sayılı kararıyla Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin iptaline ilişkin kısmının onandığı; iptali istenilen diğer maddeler yönünden davanın reddine ilişkin kısmının ise bozulduğu görüldüğünden, bozma kararına uyularak, bozulan kısım yönünden Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2., 8. ve 26. maddeleri, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesi ve 3958 sayılı Kanunla uygun bulunan 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) hükümlerine dayanılarak, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve anılan Yönetmelik ile 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9.maddesinin (e) fıkrasında; sulak alanların doğal yapılarının ve ekolojik dengelerinin korunmasının esas olduğu, sulak alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamayacağı, bu hükme aykırı olarak arazi kazanılması halinde söz konusu alanın faaliyet sahibince eski haline getirileceği, sulak alanların korunması ve yönetimine ilişkin usul ve esasların ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, düzenlemesine yer verilmiştir.
4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesinin 4. fıkrasında; sulak alanların kirletilemeyeceği, kurutulamayacağı ve bunların doğal yapılarının değiştirilemeyeceği, kurala bağlanmıştır.
Davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesinin (b) bendinde; sulak alanların korunması, geliştirilmesi ile ilgili işlemleri yapmak, 8. maddesinin (e) bendinde; uluslararası koruma sözleşmeleri ile belirlenen yörelerdeki korunma ve kullanma esaslarını çevre mevzuatı dikkate alınarak tespit etmek ve yeni düzenlemeler yapmak Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşmenin (Ramsar Sözleşmesi) 1. maddesinde; bu sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu, bu Sözleşmenin amacı bakımından, ekolojik olarak sulak alanlara bağımlı olan kuşların, su kuşları olduğu, 2. maddesinde; her akit tarafın, ülkesi toprakları içindeki elverişli sulak alanları, bundan böyle "Liste" adıyla tanımlanacak ve 8. madde uyarınca kurulacak Büro tarafından tutulacak olan "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Listesi"ne dahil edilmek üzere tayin edeceği, sulak alan hudutlarının kesinlikle belirtileceği ve aynı zamanda haritaya çizileceği, özellikle su kuşları yaşama ortamı olarak önem taşıyan yerlerde, sulak alanlara mücavir olan akarsu ve deniz kıyı alanlarıyla, ada veya gel-git hareketinin çekilme devresinde derinliği altı metreyi geçen ve sulak alanlar dahilinde yer alan deniz sularıyla birleştirilebileceği, liste için sulak alanların seçiminin, bu sulak alanların ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağı, hangi mevsimde olursa olsun, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceği, 3. maddesinde; akit tarafların, listeye dahil ettirdikleri sulak alanların korumasını geliştireceği ve ülkelerindeki diğer sulak alanları mümkün olduğu kadar akıllıca kullanılmasını sağlayacak şekilde formüle edeceği ve uygulayacakları, 4. maddesinde; her akit tarafın, listeye dahil olsun veya olmasın, sulak alanlarında tabiatı koruma alanları ayırarak sulak alanlarının ve su kuşlarının korunmasını geliştireceği ve yeterli inzibati tedbirleri alacağı, sulak alanlar ve bu sulak alanların bitki ve hayvan toplulukları hakkında araştırma yapılmasını, bilgi ve yayınların değişimini teşvik edeceği, uygun sulak alanların yönetimi yoluyla su kuşları populasyonlarının artırılması için çaba gösterecekleri, sulak alanların araştırma, yönetim ve muhafazasında yetenekli personelin eğitimini geliştirecekleri, öngörülmüştür.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin 2. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelik, sulak alanlar ve sulak alanlarla ilişkili habitatların korunması ve akılcı kullanımı, sulak alanların yönetimi ile Ulusal ve Mahalli Sulak Alan Komisyonlarının oluşturulmasını ve bu komisyonların çalışma usul ve esaslarını kapsar. 2) Kuru derelerde bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacılar tarafından; iptali istenilen maddenin Yönetmeliğin amaç maddesiyle çeliştiği ve arazi ile su kullanımı planlarında sulak alanların işlev değerlerinin korunması esasından vazgeçilerek, gözetimle sınırlandırıldığı, ayrıca, kuru derelerin Yönetmelik kapsamından çıkarılarak, Ramsar Sözleşmesindeki sulak alan tanımının daraltıldığı ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından; Yönetmeliğin iptali istenilen maddesinde, kapsamının daha genel ve geniş çerçevede ifade edildiği, amaç maddesiyle aynı doğrultuda düzenleme yapıldığı, öte yandan; sulak alan tanımı içinde yer almayan kuru derelerin Yönetmeliğin kapsamı dışında bırakılmasının koruma ilkelerine ve Ramsar Sözlemesine aykırılık taşımadığı savunulmuştur.
Yapılan değerlendirmede; Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dahilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan dava konusu Yönetmelikte, kapsamının ise, bu amaca uygun olarak, sulak alanlar ve sulak alanlarla ilişkili habitatların korunması ve akılcı kullanımı olduğunun belirtildiği, anılan düzenleme ile arazi ile su kullanımı planlarında sulak alanların işlev değerlerinin korunmasının esas olmaktan çıkarılmasının söz konusu olmadığı anlaşıldığından, düzenlemede bu yönüyle koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan; Ramsar Sözleşmesinde, bu sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğunun belirtildiği, herhangi bir doğal yaşam ortamı olmayan ve ekolojik karakteri bulunmayan kuru derelerin, sulak alan olarak nitelendirilemeyeceği göz önüne alındığında, kuru derelerin Yönetmelik kapsamı dışına çıkarılmasına ilişkin düzenlemede de Yönetmeliğin dayanağı Ramsar Sözleşmesine aykırılık bulunmamıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Su alımı" başlıklı 8. maddesinde; "(1) Koruma bölgeleri içerisinden tabii sulak alanların ekolojik karakterini ve fonksiyonlarını olumsuz yönde etkileyecek ölçüde yerüstü ve yeraltı suyu alınamaz, sistemi besleyen akarsular ile diğer yüzey suların yönleri izinsiz değiştirilemez veya sistemde su depolanamaz. Sulak alanlardaki su rejimini etkileyebilecek her türlü faaliyet için planlama aşamasında ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacılar tarafından; önceki Yönetmelikte, sulak alan sistemini beleyen akarsuların yönlerinin değiştirilemeyeceği kurala bağlanmışken, dava konusu düzenleme ile sistemi besleyen akarsuların ve diğer yüzey sularının izin alınarak yönlerinin değiştirilmesine imkan tanındığı, bunun sulak alanların daraltılmasına yol açacağı, Yönetmeliğin amacı ile çeliştiği ve Ramsar Sözleşmesine aykırılık taşıdığı ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından; dava konusu düzenlemenin, kuraklık ve iklim değişikliğiyle karşı karşıya olunması ve nüfus artışı gibi nedenlerle içme ve kullanma suyuna daha fazla ihtiyaç duyulması nedeniyle yapıldığı, akarsuların ve yüzey sularının yönlerinin koruma-kullanma dengesi gözetilerek izin verilmesi durumunda değiştirilebileceği, dolayısıyla, düzenlemede koruma ilkelerine aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
Yapılan değerlendirmede; Yönetmeliğin dayanaklarından biri olan Ramsar Sözleşmesi ile taraf devletlere, ülkelerindeki sulak alanların korunmasının geliştirilmesi yanında, akılcı kullanımını da sağlayacak şekilde yönetilmesi yükümlülüğünün getirildiği ve Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu alanların akılcı kullanımının da amaçlar arasında sayıldığı dikkate alındığında, sulak alanların ekolojik karakteri korunarak gelecek nesillere aktarılmasına imkan sağlayacak sürdürülebilir şekilde kullanılmasını ifade eden akılcı kullanım kapsamında, insanlar ve diğer canlı türleri açısından içme ve kullanma suyu veya enerji gibi zorunlu ihtiyaçların karşılanması amacıyla getirildiği sonucuna varılan, sulak alan ekosistemini besleyen akarsuların ve diğer yüzey sularının yönlerinin izin alınmak suretiyle değiştirilmesine imkan tanıyan düzenlemede, üst hukuk normlarına ile koruma ve kullanma ilkelerine aykırılık bulunmamıştır.
Öte yandan; düzenleme kapsamında davalı idare tarafından verilecek izinlerde, sulak alanların korunmasına ilişkin olarak Yönetmelikte getirilen, doğal yapılarının ve ekolojik karakterlerinin korunmasının zorunlu olduğu yolundaki genel ilkenin dikkate alınması gerektiği açık olduğundan, davacıların bu alanların daraltılacağına ilişkin iddiasına itibar edilmemiştir.
Yönetmeliğin 20. maddesi ile 21. maddesinin birlikte incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesinde; "(1) Bu alanların zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmaması esastır. (2) Mutlak koruma bölgesi uygulama esasları şunlardır; a) Bilimsel ve koruma maksatlı faaliyetler ile kuş gözlemi ve görüntü alınması Bakanlığın iznine tabidir. b) Su kuşlarının üreme döneminde alanda su ürünleri istihsali yapılamaz, hayvan otlatılamaz. c) Bakanlıkça gerekli görüldüğünde alan çitle çevrilir. ç) (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenlerin dışında hiçbir faaliyete izin verilmez." düzenlemesine, "Hassas koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinde; "(1) Bu alanların zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmaması esastır. (2) Hassas koruma bölgesi uygulama esasları şunlardır; a) Alanın ekolojik karakterinin korunması esastır. B) Göl aynasının devamlılığının sağlanabilmesi ve alanın rehabilitasyonunu sağlamak maksadı ile saz kesimi ve dip çamuru temizliği Genel Müdürlüğün izni ile yapılır veya yaptırılır. c) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları Genel Müdürlüğün iznine tabidir. ç) Ekosistemin devamlılığının sağlanması maksadı ile sulak çayır ve meralarda hayvan otlatılabilir. d) Kuşların üreme dönemi dışında ekosistemi iyileştirmek maksadı ile silvikültürel bakım yapılabilir. Bunun dışında ağaç kesimi yapılamaz. (3) Kuşların üreme döneminde ve bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilmez.", düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacılar tarafından; mutlak koruma bölgesi ve hassas koruma bölgesinin nitelikleri göz önüne alındığında, bu bölgelerin ancak insan faaliyetlerinden uzak tutulmasıyla korunabileceği, iptali istenilen maddelerde ise bu bölgelerin zorunlu olmadıkça özel mülkiyete konu olmayacağı düzenlemesi getirilerek, alanların özel mülkiyete konu olmasına neden olunacağı, bunun ise Ramsar Sözleşmesi ile Yönetmeliğin amacına aykırı olduğu ileri sürülerek mutlak koruma bölgelerinde uygulama esaslarını düzenleyen 20. maddenin ve hassas koruma bölgelerinde uygulama esaslarını düzenleyen 21. maddenin tamamının iptali istenilmiştir.
Davalı tarafından; bu alanlarda Yönetmelikte belirtilenler dışında hiçbir faaliyete izin verilmediğinden ve Bakanlığın kamulaştırma yetkisi bulunmadığından, düzenleme ile sulak alanların mutlak ve hassas koruma bölgeleri tespit edilirken özel mülkiyete konu olmaması esasının getirilerek, şahısların mülkiyet haklarının korunmasının amaçlandığı savunulmuştur.
Yapılan değerlendirmede; mutlak koruma bölgeleri ve hassas koruma bölgelerinin, barındırdığı ekosistem ve sulak alanların korunması açısından önemi nedeniyle, bilimsel faaliyetler ile doğal yapısının devamlılığını sağlayacak faaliyetlere izin verilen, yapılaşmaya yasaklanmış alanlar olduğu göz önüne alındığında, kazanılmış hakların da korunması amacıyla, dava konusu düzenlemelerle bu alanların özel mülkiyete konu olmaması esasının getirildiği, "zorunlu olmadıkça" ibaresi ile özel mülkiyete konu olup mutlak ve hassas koruma bölgesi vasıflarını taşıyan alanların da koruma bölgesi olarak belirlenmesine olanak sağlandığı görüldüğünden, düzenlemelerde Ramsar Sözleşmesi ve Yönetmeliğin dayanağı olan Kanun maddeleri ile belirlenen koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin 22. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Sürdürebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde; "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;
a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir. b) Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir. c) Çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabilir. ç) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabilir. Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir. d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. e) 10 uncu ve 11 inci maddelerde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ticari turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabilir. f) Hayvan otlatılabilir. g) Bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilemez. ğ) Yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir." düzenlemesi yer almıştır.
Davacılar tarafından; iptali istenilen maddede, sürdürebilir kullanım bölgelerinde yapılabileceği düzenlenen faaliyetlerin, bu alanların korunması esaslarıyla bağdaşmadığı, bu bölgelerin tahrip edilmesine yol açacağı ve yapılaşma açılmasına neden olacağı, ayrıca, bu faaliyetlere izin verilmesi hususunda idareye çok geniş takdir yetkisi tanındığı, ulusal öneme haiz sulak alan ve mahalli öneme haiz sulak alan ayrımı yapılarak, sulak alanların statülerinin düşürüldüğü ve tüm sulak alanların uluslararası korumadan eşit şekilde yararlanmasının engellendiği belirtilerek, düzenlemenin Ramsar Sözleşmesinin amacına aykırılık taşıdığı ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından; dava konusu düzenlemelerin, insan faaliyetlerinin yoğun olarak devam ettiği ve belli oranda tahrip olmuş sulak alanların, kazanılmış haklar da dikkate alınarak, daha fazla tahrip edilmesini engellemek amacıyla getirildiği, bölgedeki geleneksel faaliyetlere devam edilmesinin, aynı nitelikte yeni faaliyet taleplerinin yönetim planlarında yer verilmesi şartıyla izin verilmesinin korumayı zayıflatmayacağı, sadece maddede sayılan yapılara izin verileceğinden, alanın her türlü yapılaşmaya açılmasının söz konusu olmadığı, ayrıca, ülkemizde yapılan çalışmalarda tespit edilen sulak alan sayısının 1500'ü aştığı, ancak sulak alanların korunmasına ilişkin 30/01/2002 tarih ve 24656 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ilk Yönetmelikten bu yana sadece 41 adet sulak alanın koruma bölgeleri tespit edilerek tescil edilebildiği, tüm sulak alanların aynı yöntemle ve tek merkezden yönetilmesinin başarılı sonuçlar vermediği, sınıflandırmanın sulak alanların daha etkin korunması ve hızlı karar alınmasını sağlamak amacıyla yapıldığı, mahalli öneme haiz sulak alanların yönetiminin mahalli sulak alan komisyonlarına ve izin verme yetkisinin Bölge Müdürlüklerine bırakılarak yerinden yönetim ilkesinin benimsendiği, biyoçeşitlilik açısından zengin olan ve uluslararası öneme sahip olan sulak alanlarında ise ulusal sulak alan komisyonlarının görevlendirildiği belirtilerek iptali istenilen düzenlemelerde Ramsar Sözleşmesine ve dayanağı Kanunlara aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
Yapılan değerlendirmede; Yönetmeliğin 4. maddesinde yer verilen, sürdürülebilir kullanım bölgesi tanımında belirtildiği üzere, bu bölgelerin, balıkçılık, sazcılık, turba çıkarımı, ormancılık, toplayıcılık, tarım ve hayvancılık gibi ekonomik faaliyetlerin geleneksel olarak sürdürüldüğü bölgeleri ifade ettiği, bu kapsamda; Yönetmeliğin iptali istenilen 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; kaynak kullanımların geleneksel yöntemlerle devam edileceği kuralı getirildiği, (b) bendinde ise belirtilen nitelikteki yeni faaliyet taleplerine ekosisteme zarar verilmemesi ve yönetim planlarında bulunması şartıyla izin verilebileceğinin düzenlendiği, sulak alanların akılcı kullanımını sağlamak üzere koruma, kullanma, araştırma, izleme ve denetim gibi etkinliklerin ve tedbirlerin tümünü bütüncül bir yaklaşımla tanımlayan yönetim planlarının, Bakanlıkça Ramsar Sözleşmesi Sulak Alan Yönetim Planı Rehberi esas alınarak yaptırılacağı veya yapılacağı, planların hazırlanması sürecine, ilgili bakanlıkların, valiliklerin, yerel yönetimlerin, gönüllü kuruluşların ve bilim adamlarının katılımının sağlanacağı, planlar ile koruma bölgeleri için asgari kuralları değiştirmeyecek şekilde ilave düzenlemeler getirilebileceği göz önüne alındığında, iptali istenilen düzenlemelerde bu alanların korunması ve akılcı kullanımı ilkesine aykırılık bulunmadığı anlaşılmıştır.
Yönetmeliğin uyuşmazlığa konu 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; bu alanlarda, içme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projelerinin ve kültür balıkçılığı ve malzeme çıkarımı gibi faaliyetlerin ulusal öneme haiz sulak alanlar ile Ramsar alanlarında Genel Müdürlüğün izniyle yapılabileceği düzenlenmiş ise de; bu alanlarda Yönetmeliğin 29. maddesi uyarınca yönetim planları hazırlanmasının zorunlu olması ve uygulamadan sorumlu kurum ve kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişilerin bu plan hükümlerine uygun işlem yapmakla yükümlü olmaları karşısında, bu faaliyetlere ancak yönetim planlarında yer verilmesi halinde izin verilebileceği sonucuna varıldığından, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Öte yandan; sürdürülebilir kontrollü kullanım bölgesi uygulama esaslarını düzenleyen dava konusu maddede, bu alanlarda, sadece kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabileceği kurala bağlandığından, yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümlerinin geçerli olduğu yolundaki düzenlemenin, maddede sayılan ve burada inşa edilebilecek yapılara ilişkin olduğu anlaşıldığından, davacıların alanın yapılaşmaya açıldığı yolundaki iddiası yerinde görülmemiştir.
Ayrıca; Ramsar Sözleşmesinin ilgili maddeleri değerlendirildiğinde; Sözleşmede Ramsar Listesine tescil edilecek sulak alanların seçiminin, ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağının, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceğinin öngörüldüğü ve daha sonra Taraflar Komitesince listeye dahil edilecek sulak alanlar kriterler belirlendiği hususları göz önüne alındığında, önem ve öncelikleri bakımından sulak alanların sınıflandırılmasında Sözleşmeye aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki; Ramsar Sözleşmesi, taraf Devletlere, ülkelerindeki sulak alanların akıllıca kullanımı ve ileri görüşlü ulusal politikalarla korunması yolunda yükümlülük getirmiş ise de bu koruma yöntem ve esaslarının belirlenmesi konusunda Devletlerin takdir yetkisi olduğu tartışmasızdır.
Bu kapsamda; mahalli öneme haiz sulak alanların yönetimi, koruma-kullanma esaslarının uygulanması, denetimi ve izlenmesi yetki ve görevinin, yerinden yönetim ilkesi benimsenerek ve daha katılımcı bir yaklaşımla, il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonu ile Bölge Müdürlüklerine, uluslararası öneme sahip olan sulak alanlarında ise bu görev ve yetkilerin ulusal sulak alan komisyonları ile Genel Müdürlüğüne verilmesinde hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Yönetmeliğin 23. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Sulak alan ekosistemini etkileyecek insan faaliyetlerinin yoğun olduğu, koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarece onaylı çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan, kentsel gelişimi zorunlu olarak bu bölgede kalan yerleşim yerlerinin zorunlu gelişimi için onaylı mekânsal planlarla getirilen kararlarla ekolojik açıdan tekrar değerlendirilmek suretiyle koruma bölgelerinin tespiti esnasında veya yönetim planları ile kontrollü kullanım bölgesi belirlenir.
(2) Kontrollü kullanım bölgesi olarak belirlenen alanlar içinde gerçekleştirilecek Ek-1’de yer alan faaliyetler için ayrıca ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkileri önleyici ve telafi edici tedbirler tadat edilerek, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağı, nasıl izleneceği, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğu, ekosistem raporu ekinde taahhüt edilerek, gerektiğinde Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere de uyacağı taahhüt edilir. Genel Müdürlüğün uygun görüşü alınarak bu bölgelerdeki uygulamalar, sorumlu kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilir. İzin belgesi tanzim edilir." düzenlemeleri getirilmiştir.
Davacılar tarafından; dava konusu düzenleme ile idareye çok geniş takdir yetkisi verilerek, plan kararlarında yer almasa bile kontrollü kullanım bölgelerinde her türlü yatırım ve faaliyetin yapılmasına izin verilmesine yol açıldığı belirtilerek, düzenlemenin taraf olduğumuz uluslararası sözleşmeler ile Çevre Kanununun 9. maddesinin (c) bendine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Davalı savunmasında; bir alanın kontrollü kullanım bölgesi olarak belirlenebilmesi için koruma bölgeleri tespit edilmeden önce kurulmuş veya onaylanmış planlarında yerleşim alanı olarak gösterilmesi gerektiği, düzenlemenin Burdur Gölü kenarında kurulmuş Burdur Şehri gibi sulak alanların korunması amacına yönelik olduğu ve düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir.
Yapılan değerlendirmede; koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarelerce onaylanmış çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan yerleşim yerleri ile kentsel gelişim bölgelerinde kalan kontrollü kullanım bölgelerinin insan faaliyetlerinin yoğun olduğu ve bu faaliyetlerin sulak alan ekosistemine olumsuz etkilerinin asgariye indirilmesi için gereken tedbirlerin alındığı koruma bölgesi olduğu, bu alanlarda Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan tüm projelerin uygulanabilmesi ve tesislerin kurulabilmesi için ayrıca ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkilerini önleyici ve telafi edici tedbirlerlerin belirlenmesi, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağının, nasıl izleneceğinin, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğunun raporun ekinde taahhüt edilmesi ve Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere uyulması gerektiği, dolayısıyla, bu alanlarda her türlü projenin uygulanması olanağının bulunmadığı, öte yandan, bu alanlar için sulak alanların akılcı kullanımını sağlamak üzere koruma, kullanma, araştırma, izleme ve denetim gibi etkinliklerin ve tedbirlerin tümünü bütüncül bir yaklaşımla tanımlayan yönetim planları hazırlanmasının da Yönetmelikle zorunlu kılındığı göz önüne alındığında, anılan düzenlemede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmamıştır.
Öte yandan; 2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin (c) bendindeki, koruma statüsü kazandırılmış alanlar ve ekolojik değeri olan alanların, plan kararı dışında kullanılamayacağına ilişkin kural uyarınca, iptali istenilen maddedeki faaliyetlerin, ancak plan kararlarında yer alması durumunda yapılabileceği açık olup, dava konusu düzenleme ile idareye planlarda yer almasa dahi bu faaliyetlere izin verilmesine imkan veren bir takdir yetkisi de tanınmadığı göz önüne alındığında, davacıların iptali istenilen düzenlemenin Çevre Kanununun 9. maddesinin (c) bendine aykırı olduğu yolundaki iddiasına itibar edilmemiştir.
Yönetmeliğin 24. maddesinin incelenmesinden;
Yönetmeliğin "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesinde, "(1) Bu bölgede;
a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez.
b) Ek-2’de belirtilen faaliyetlerin yapımı ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün iznine tabidir. Bu listede yer alan faaliyetler için Bakanlıkça belirlenecek başvuru formu çerçevesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki alanlar için gerekli ekosistem değerlendirme raporu ile birlikte Bölge Müdürlüğüne müracaat edilir, müracaat başvuru tarihinden itibaren en geç bir ay içerisinde sonuçlandırılır. Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin hangilerinden ekosistem değerlendirme raporu isteneceğine faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça karar verilir. ÇED süreci kapsamında Ekosistem Değerlendirme Raporu hazırlanan faaliyetlerden tekrar rapor hazırlanması istenmez. Ekosistem değerlendirme raporunda telafi edici ve önleyici tedbirlerin yeterli görülmesi halinde başvuru sahibine izin belgesi verilir. Bu faaliyetler için verilecek izin belgeleri beş yıl süre ile geçerli olup, süre bitiminde Bakanlıkça belirlenen şartlara uyulduğunun tespitini müteakip, yenilenir. Gerektiğinde ilave tedbirlerin alınması sağlanır ya da faaliyete son verilir. İzin belgelerinde belirtilen şartlara uyulmaması halinde Bakanlık verilen belgeleri iptal yetkisine sahiptir. Mevcut izinli tesislere yapılacak ilave tesisler için izin belgesinin yenilenmesi gerekmektedir. Faaliyetin uzun süreli bir yatırım olması halinde, Faaliyet sahibi tarafından, Bakanlıkça belirlenecek ilave tedbirlerin alınacağı taahhüt edildikten sonra faaliyete izin verilir.
(2) Sulak alan koruma bölgelerinde yürütülecek proje ve faaliyetler için müracaatı kabul edilen kişilerin başvuruları en geç 30 gün içinde sonuçlandırılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Davacılar tarafından; dava konusu düzenleme ile tampon bölgelerde hidroelektrik santral ve taş ocakları gibi bu alanların tahrip olmasına yol açacak faaliyetlere, usul ve esaslarının Bakanlık tarafından belirleneceği tek bir raporla izin verilmesine imkan tanınarak, ÇED sürecinin devre dışı bırakıldığı ve düzenlemenin Ramsar Sözleşmesinin amacına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Davalı tarafından; dava konusu düzenleme ile ekosistem değerlendirme raporu uygulamasının Yönetmeliğe entegre edilmesinin amaçlandığı, bu raporun, üniversitelerin ilgili bölümlerinden uzmanlar tarafından hazırlanması ve yapılması muhtemel faaliyetin sulak alana olabilecek etkilerini bilimsel olarak ortaya koyması nedeniyle, Bakanlığın faaliyetle ilgili karar vermesine yardımcı olduğu, ayrıca, düzenleme ile bu alanlarda yapılabilecek faaliyetlerin ÇED süreci dışına çıkarılmasın söz konusu olmadığı savunulmuştur.
Yapılan değerlendirmede; dava konusu düzenleme ile tampon bölgelerde Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan faaliyetlerin sulak alan ekosistemine zarar vereceği değerlendirilerek yasaklandığı, nispeten etkilerinin alınacak önlemlerle azaltılabileceği öngörülen ve Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin ise Genel Müdürlüğün izniyle yapılmasına imkan tanındığı, düzenleme uyarınca bu faaliyetlerin hangileri için ekosistem değerlendirme raporu hazırlanacağının faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça belirleneceği, ÇED süreci kapsamında ekosistem değerlendirme raporu hazırlanması durumunda tekrar rapor hazırlanmasının istenilmeyeceği, Genel Müdürlükçe izin verilen faaliyetlerin beş yıl süreyle geçerli olduğu, izin belgesinde belirtilen şartlara uyulup uyulmadığının denetleneceği ve uyulmadığının tespit edilmesi halinde iznin iptal edileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, düzenlemede koruma-kullanma dengesinin gözetildiği sonucuna varılmıştır.
Öte yandan; davacılar tarafından, iptali istenilen madde ile tampon bölgelerde yapılacak faaliyetlere, usul ve esaslarının Bakanlık tarafından belirleneceği tek bir raporla izin verilmesine imkan tanınarak, ÇED sürecinin devre dışı bırakıldığı ileri sürülmüş ise de, iptali istenilen maddede bu yönde bir düzenleme yapılmadığı gibi 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümleri ile ÇED Yönetmeliğinde yer alan düzenlemelerin buna cevaz vermediği açık olup, ÇED Yönetmeliğin eki listelerde yer alan projeler için ÇED süreci işletililip, ÇED olumlu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınmadan bu projelere ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceğinden ve yatırıma başlanamayacağından, davacıların bu iddiası yerinde bulunmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.04/04/2014 günlü, 28962 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, "Su alımı" başlıklı 8. maddesi, "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesi, "Hassas koruma bölgelerinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesi, "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesi, "Kontrollü kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 23. maddesi ve "Tampon bölgede uygulama esasları" başlıklı 24. maddesi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Davada nihai olarak kısmen ret, kısmen iptal kararı verildiğinden, haklılık oranının yeniden değerlendirilmesi suretiyle, ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacılar tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin …-TL'sinin üzerlerinde bırakılmasına, … -TL'sinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, davalı tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin …-TL'sinin üzerinde bırakılmasına,…-TL'sinin davacılardan alınarak davalıya verilmesine,
3. Davacılar lehine kısmen onama kararından önce verilen ilk kararda vekâlet ücretine hükmedildiğinden, yeniden vekâlet ücretine hükmedilmemesine,
4. İlk kararın davanın reddine ilişkin kısmının bozulması üzerine, bozma kararına uyularak davanın reddine karar verildiğinden, Avukatlık Asgari Ücret tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.