T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1369
Karar No : 2022/5774
DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU : … Hastanesinde temel immünoloji uzmanı olarak görev yapan davacı tarafından,
1. 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli Ek-2 sayılı Çizelge'de yer alan Hizmet Alanı - Kadro Unvan Katsayılarından (HAKUK); "Temel immünoloji uzmanları" için belirlenen (2,30) oranındaki katsayının iptaline,
2. 01/04/2020 tarihinden itibaren doğmuş ve doğacak parasal hakların ödenmesine,
karar verilmesi istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : 14/02/2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan, -Mülga- Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’te, biyokimya, mikrobiyoloji uzmanı gibi laboratuvarda çalışan uzman hekimler ile klinisyen uzmanlar yönünden ek ödemeye esas (2,40) oranındaki katsayı belirlenmişken, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu yeni Yönetmelik'te, uzman hekimlerin uzmanlık dallarına ve yan dal uzmanlık alanlarına göre farklı katsayılar belirlenerek, “temel immünoloji uzmanları" yönünden (2,30) katsayısına yer verildiği; Yönetmeliğe ekli 2 sayılı Çizelge'de, diğer uzmanlık alanları için (2,70) ilâ (3,10) arasında değişen oranlar yer alırken, laboratuvarda görev yapan uzmanların katsayılarının düşük kaldığı,
Temel immünoloji alanında yan dal uzmanlığını ilk alan doktorun kendisi olduğu, yan dal uzmanı olabilmek için iki farklı alanda eğitim alması gerektiği; eğitime başlayabilmek için alınması gereken puanın yüksek olması nedeniyle, yan dal uzmanı sayısının birkaç kişiden ibaret olduğu; buna karşın, kendilerine verilen katsayının çok düşük belirlendiği,
1219 sayılı Tebabet ve Şuabatı Sanatlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un eki 3 sayılı Çizelge'nin 39. sırasında, tıbbi mikrobiyoloji ile enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanlarının, temel immünoloji yan dal eğitimi alabileceklerinin belirtildiği; Tıpta Uzmanlık Kurulunun 27/06/2012 tarih ve 293 sayılı kararı ekinde yer alan 1 sayılı tabloda, temel immünoloji yan dal eğitim protokolü oluşturulurken, her iki anadala ait eğitimlerin de yer alması gerektiğinin belirtildiği; bu nedenle, yan dal eğitimi sırasında, tıbbi mikrobiyoloji eğitiminin yanında, enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji alanında da eğitim almasının gerektiği; dava konusu Yönetmelik eki 2 sayılı Çizelge’de, “Temel immünoloji" yan dal uzmanı için (2,20); “Enfeksiyon Hastalıkları ve Klinik Mikrobiyoloji" anadal uzmanı yönünden ise, (2,82) HAKUK katsayı oranının belirlendiği; dolayısıyla, dava konusu Yönetmelik gereğince (2,82) katsayı oranına tabi bir anadal uzmanının, yan dal eğitimi alarak, yan dal uzmanı olması halinde, bu kişiye (2,20) oranındaki katsayının uygulanması gerekeceği; bu durumun, Yönetmelik eki Çizelge’nin kendi içerisinde çelişkili olduğunu, hukuka, mantığa, eşitlik ilkesine ve hakkaniyete aykırı düzenleme yapıldığını gösterdiği,
Temel immünoloji yan dal uzmanına, asıl eğitimi ve anadal uzmanlığı yönünden daha yüksek olan (2,82) oranındaki katsayının verilmesi gerektiği; aksi halde, eğitim düzeyi ve uzmanlaşma arttıkça, katsayının düşmesi gibi bir durumla karşılaşılacağı,
COVİD-19 salgınının devam ettiği dönemde, 24 saat usulüyle çalışarak, tahlil ve test yaptığı, risk altında olması nedeniyle, görevinin niteliği, çalışma şartları ve döner sermayeye yaptığı katkı da gözetilmek suretiyle karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Usul yönünden; davacının anadal branşının “tıbbi mikrobiyoloji” olduğu ve bu anadalın HAKUK puanının (2,20) olduğu, kendisinin ise, dava konusu Yönetmelik düzenlemesi gereğince, yan dal uzmanlığı üzerinden (2,30) katsayı puanına tabi tutularak ödeme aldığı; dolayısıyla, davacı hakkında, anadal uzmanlığından daha düşük puan üzerinden hesaplama yapılması gibi bir durumun bulunmadığı, Yönetmelik düzenlemesinin iptalinde menfaati bulunmaması nedeniyle, davanın usulden reddi gerektiği, esas yönünden ise; 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesinde; sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi amacıyla döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılabileceğinin belirtildiği, oran usul ve esaslarının belirlenmesi yetkisinin Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla Sağlık Bakanlığına verildiği; yapılan düzenlemede, performansa dayalı ödeme sisteminin benimsendiği; dolayısıyla, mevzuatta yer alan kriterler ve geçmiş tecrübeler ile Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurların esas alındığı, bu konuda, idarenin takdir yetkisini kullanmasında hukuka aykırılık bulunmadığına ilişkin emsal yargı kararlarının bulunduğu,
14/02/2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan, -Mülga- Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’te, tıbbi işlemler puanı bulunan klinisyen uzman tabipler ile laboratuvar hizmetlerinde ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapan uzmanların ek ödeme kadro-unvan katsayılarının aynı oranda (2,40) olarak belirlendiği; laboratuvar hizmetleri ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapan personel yönünden tıbbi işlem puanı öngörülememesi, bu uzmanlara sağlık tesisi ortalaması üzerinden ödeme yapılması, kaliteli ve verimli sağlık hizmeti sunumu açısından branşlar arasındaki performans ölçümünün belirlenmesi ihtiyacının doğması üzerine, dava konusu Yönetmelik'le, ek ödemeye esas hizmet alanı kadro - unvan katsayılarının yeniden düzenlendiği,
Yeniden yapılan düzenlemede, 5300 civarındaki tıbbi işlem türünün, eğitim, beceri, risk ve işlemin başından sonuna bizzat hekim tarafından gerçekleştirilip gerçekleşirilmediği gibi kriterlerin dikkate alındığı; tıbbi işlemler puanı elde eden personelin puanının doğrudan (işlem üzerinden), mikrobiyoloji laboratuvarı ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışanlar ile bunların yan dallarının performanslarının ise, dolaylı olarak (puan elde eden hekimlerin ortalaması üzerinden) ölçüldüğü,
Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin (I) bendinde, hizmet alanı kadro - unvan katsayısının (HAKUK), Ek-2 sayılı listede belirtilen katsayı olarak tanımlandığı; EK-2 sayılı listede ise, tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitim süresi, muayene, invaziv girişim (ameliyat, anestezi vb.) acil hastaya müdahale, nöbet hizmetlerine katılım, tehlikeye maruziyet (gaz, radyasyon vb.) ve tıbbi kötü uygulamaya ilişkin zorunlu mali sorumluluk sigortası risk grupları gibi kriterler gözetilerek her uzmanlık dalı için farklı olacak şekilde belirleme yapıldığı, ayrıca HAKUK oranlarının belirlemesinde, ana dal ve bunların yan dalları arasında ihtisaslaşma nedeniyle belirli oranda artışa gidildiği,
Tıbbi işlemler puanı bulunan ve gelire katkı sağlayan uzmanlara, tıbbi işlemler puanı bulunmayan, ancak gelire katkı sağlayan uzmanlardan daha yüksek oranda HAKUK oranı belirlenmesinin performans sisteminin doğal sonucu olduğu; branşlara ait kadro - unvan katsayıları belirlenirken,
1- Tıbbi işlemler puanı bulunan ve gelire katkı sağlayan tabipler (Belirlenen 5300 kalem işlemi gerçekleştiren tabipler),
2- Tıbbi işlemler puanı bulunmayan ancak gelire katkı sağlayan tabip ve uzmanlar,
3- Tıbbi işlemler puanı bulunmayan ve gelire katkı sağlamayan tabipler,
şeklinde ayrıma gidildiği; dolayısıyla, laboratuvar hizmetleri ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapanların ek ödemelerinin sağlık tesisi ortalaması esas alınarak belirlenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Temel immünoloji uzmanlarının, tıbbi mikrobiyoloji ve tıbbi biyokimya uzmanları ile aynı koşullarda laboratuvar hizmetlerinde görev yaptığı; bu nedenle, tıbbi işlemler puanı elde etmedikleri, bu uzmanların klinisyen branşlarda olduğu gibi hasta muayene etmesi veya tıbbi işlemler yapmasının da söz konusu olmadığı; öte yandan, enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanlarının ise, klinisyen branş olarak çalıştığı, hasta muayene ve tedavi sürecine katılarak, tıbbi işlemler puanı elde ettiği ve ve poliklinik hizmeti verdiği; enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanlarının ek ödemesinin, laboratuvar hizmetlerinde çalışanlardan farklı olarak, tıbbi işlemler puanına göre belirlenebilmesi mümkün olduğundan, HAKUK puanının (2,82) olarak belirlenmesinde hakkaniyete aykırı bir durum bulunmadığı,
Enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji uzmanlarından, temel immünoloji yan dal uzmanlığını tamamlayanların bu alanda tıbbi işlemler puanı elde etmesi ya da poliklinik hizmeti vermesi mümkün olamayacağından, ek ödeme hesaplamalarında, puan elde etmeyen laboratuvar branşlarının tabi olduğu usule tabi olarak, HAKUK puanı belirlenmesi zorunluluğu bulunduğu,
Bu itibarla, tıbbi mikrobiyoloji uzmanı için öngörülen HAKUK puanı (2,20) iken, bu branşın yan dalı olan ve aynı alanda görev yapan temel immünoloji uzmanının HAKUK puanının, yan dal uzmanlık eğitim süresi ve ihtisaslaşma düzeyi de gözetilerek (2,30) olarak belirlendiği; ilaveten, tıbbi işlemler puanı bulunmayan ve gelire katkı sağlamayan (anatomi, fizyoloji vb.) uzmanları yönünden ise, anılan Yönetmelik'te (1,10) oranında katsayı puanının belirlenmiş olduğu,
Tedavi sürecinde ameliyat ile invaziv girişim yapan ve poliklinik hizmeti veren klinisyen branş hekimlerinin, laboratuvar ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışanlardan farklı olarak tıbbi işlemler puanı uyarınca belirlenmesinde, eşitlik ve hakkaniyet ilkesine aykırılık bulunmadığı gibi, her hangi bir kriter belirlenmeksizin, tüm çalışanlara eşit oranda ödeme yapılmasının Kanun’a ve performans sisteminin amacına aykırı olacağı, nitekim Anayasa Mahkemesi'nin 23/11/2006 tarih ve E:2003/108, K:2006/107 sayılı kararında, anestezi uzmanlarına diğer uzmanlara göre daha fazla ek ödeme yapılmasında hukuka ve eşitlik ilkesine aykırılık bulunmadığına karar verildiği,
Öte yandan, tıbbi işlemler puanı alan personelin ek ödemelerinin işlem performansına bağlı olması nedeniyle zaman zaman hastane ortalaması altında veya üstünde kalabildiği ancak, sağlık tesisi ortalaması üzerinden ödeme verilen personelin hastane ortalamasından puan elde etme kaygısı bulunmaksızın ödeme almasının lehine bir durum olduğu; bu itibarla, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 04/03/2020 tarihli ve 31058 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığından, genel düzenleyici işlemin ilgili kısımlarının iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 01/04/2020 tarihinden itibaren yoksun kalınan parasal hakların tazmini istemi yönünden ise, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca verilen yetkiye uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen kısmında hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığından, bu kısım yönünden davanın esastan reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" ekinde Ek-2 koduyla yer alan tabloda "Temel İmmünoloji yan dal uzmanları" için 2,30 olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali ve bu işlem nedeniyle 01/04/2020 tarihinden itibaren yoksun kaldığı ek ödemelerin tazminine hükmedilmesi istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin ehliyet yönünden yapmış olduğu itiraz geçerli görülmemiştir.
209 sayılı "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun"un 5. maddesinin birinci fıkrasında; ".... döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Bu madde ile verilen yetkiye dayanılarak, Sağlık Bakanlığınca hazırlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiş olup, 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğu belirtilmiş, 4. maddesinde yer verilen tanımlar arasında (l) bendinde "Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı" Yönetmelik eki Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayı olarak tanımlanmış olup, Yönetmelik'in diğer maddelerinde de ödenecek döner sermayenin hesaplanmasında hizmet alanı-kadro unvan katsayısının belirleyici olduğu yönündeki hükümlere yer verilmiş, bu katsayı, belirtilen Ek-2 sayılı listede "Tıbbi Mikrobiyoloji" uzmanları için 2,20; "Enfeksiyon Hastalıkları ve Klinik Mikrobiyoloji" uzmanları için 2,82; "Temel İmmünoloji" uzmanları için ise 2,30 olarak belirlenmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacının tıp eğitimi sonrası "tıbbi mikrobiyoloji" ana dalında uzmanlık eğitimini aldığı, daha sonra yan dal olarak "temel immünoloji" alanında uzmanlık eğitimi aldığı ve hali hazırda Antalya Eğitim Araştırma Hastanesinde temel immünoloji yan dal uzmanı doktor olarak görev yaptığı, kadrosuna karşılık olarak 2,40 katsayı üzerinden döner sermaye katkısı almakta iken dava konusu değişiklik ile katsayının 2,30 olarak belirlenmesi üzerine; bu işlemin iptali ve yoksun kaldığı parasal hakların ödenmesine hükmedilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafça, 1219 sayılı "Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun"un Ek 14. maddesi ile ana dal ve yan dal uzmanlıklarına ilişkin esaslar belirlendikten sonra yasa ekinde Ek-3 koduyla yer alan "Tıpta Uzmanlık Yan Dalları, Bağlı Ana Dalları ve Eğitim Sürelerine Dair Çizelge"nin 39. sırasında "Temel İmmünoloji" yan dalına yer verildiği ve bu alanda sadece ve sadece "Tıbbi Mikrobiyoloji" ile "Enfeksiyon Hastalıkları ve Klinik Mikrobiyoloji" ana dalında eğitim görmüş kişilerin eğitim görebilecekleri, iki yıllık eğitim süresi sonunda yan dal uzmanlığına hak kazanacakları, dava konusu Ek-2 sayılı Tabloda "Enfeksiyon Hastalıkları ve Klinik Mikrobiyoloji" uzmanları için katsayının 2,82 olarak belirlendiği, bu uzmanlığın üstüne iki yıl daha eğitim görülerek ancak elde edilebilen "Temel İmmünoloji" yan dal uzmanlarına da en az 2,82 katsayının verilmesi gerekirken dava konusu düzenleme ile bu katsayının 2,30 olarak belirlenmesinin uzmanlaşma ile bağdaşmadığı, hukuka ve ilgili mevzuatın ruhuna aykırı olduğu yönünde iddiada bulunulmuştur.
Tıpta Uzmanlık Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile bu kararda değişiklik yapan ... tarih ve ... sayılı kararında da belirtildiği üzere; yan dalda uzmanlık eğitimi dönemi (ileri ihtisas safhası) “daha dar bir alanda ileri ihtisas yapmak üzere eğitime tabi tutulma” olarak tarif edilmiştir. İhdas edilen bir yan dalda belge alacaklar ise halen uzmanı oldukları dala yeni bağlanan yan dalda “derinleşenler” olarak tarif edilmiştir. Dolayısıyla yan dal uzmanı, uzmanı olduğu ana dalın bütün yetki ve sorumluluklarını taşır; ancak ileri eğitim alarak (derinleşerek) uzmanlaştığı yan dal alanındaki yetki ve sorumlulukları, sadece ana dal uzmanı olanlara kıyasla daha derindir. Sonuç olarak; bir ana dal uzmanının kazanmış olduğu mevcut yetkinlik ve yetkileri bu ana dalın yan dallarının varlığı nedeniyle değişmez. Yan dal uzmanı, mensubu olduğu ana daldan kaynaklanan bütün yetki ve sorumluluklara ana dal uzmanlık eğitimi ile ilgili görev ve yetkileri de kapsayacak şekilde sahip olmaya devam eder; ek olarak uzmanlaştığı yan dal alanında, aldığı eğitimden kaynaklanan ek yetki ve sorumluluklar ile bazı iş ve işlemlerde daha ileri düzeyde yetkinlik kazandığı açıktır.
Bu nedenle, bir yan dal uzmanının almış olduğu eğitim onun ana dal uzmanlığının vasfını değiştirmemekte olup, katsayılar bakımından karşılaştırmanın da yine davacının ana dal uzmanlığı için belirlenen katsayı ile karşılaştırılması gerekmekte olup, dava konusu düzenlemede "Tıbbi Mikrobiyoloji" uzmanları için katsayı 2,20 olarak belirlenmiş iken "Temel İmmünoloji" uzmanları için katsayının 2,30 olarak belirlendiği de dikkate alındığında davacı bakımından incelenen düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sağlık Bakanlığınca 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesinde Bakanlığa verilen yetkiye dayanılarak hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Söz konusu Yönetmelik düzenlemesiyle, 12/05/2006 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan aynı adlı Yönetmelik ile 14/02/2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.
Bunun üzerine, davacı tarafından, anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan 2 sayılı Cetvel'de yer alan hizmet alanı - kadro unvan katsayılarından, temel immünoloji uzmanı yönünden belirlenen (2,30) oranındaki katsayı puanının iptali ile yoksun kalınan parasal hakların ödenmesi istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İşbu dava açıldıktan sonra, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesiyle, dava konusu Yönetmelik tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, ''(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.'' ; ikinci fıkrasında, ''Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır.İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.'' hükmü öngörülmüştür.
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.'' kuralına; ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinde, ''Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı: Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı'' kuralına; (ü) bendinde, ''Mesai içi çalışma: Mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar ile nöbet ve icap nöbetlerinde yapılan çalışmaları'' kuralına; (y) bendinde, ''Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması: Sağlık tesislerinde her bir tabip için ayrı ayrı hesaplanan, mesai içi genel tıbbi işlemler puanları ile özellikli tıbbi işlemler puanı toplamının, bu işlemler için puan öngörülen tabiplerin mesai içi aktif çalışılan gün katsayılarının toplamına (asistanlar dâhil) bölünmesi ile elde edilen puanı...ifade eder.'' kuralına; ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin beşinci fıkrasında, ''Enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının mesai içi ham puanlarının hesaplanmasında; sağlık tesisi puan ortalamasının, ilgili branş için Personel Dağılım Cetvelinde (PDC) öngörülen uzman sayısının çalışan uzman sayısına oranı kadarı kullanılır. Bu oran 1 (bir)’den büyük olamaz. Bu fıkra kapsamındaki uzmanlardan askerlik, ücretsiz izin, analık izni veya geçici görev sebebiyle görevinden ayrılanlar ile üniversite kadrosundakiler hariç olmak üzere diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanlar da ilgili branştaki uzman sayısına dâhil edilir.'' kuralına; ''İkinci basamak sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, ''Ek-4 sayılı tablo kapsamında sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alacak tabipler ve diğer personel: Ham puanı = Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x mesai içi aktif çalışma gün katsayısı x birim performans katsayısı.'' kuralına; ''Üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendinde, ''Enfeksiyon hastalıkları ile biyokimya ve mikrobiyoloji kliniklerinde çalışan eğitim sorumlusu, eğitim görevlisi, başasistan, uzman tabipler ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile ÜYTE merkezlerinde çalışan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları ve tıbbi işlem puanı oluşmayan kliniklerdeki asistanlar ve yan dal asistanları: Ham puanı = Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x mesai içi aktif çalışma gün katsayısı.'' kuralına yer verilmiş; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Çizelge'nin ''Anadal, Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında ise, branş bazında hizmet alanı - kadro unvan katsayıları belirlenmiş, temel immünoloji uzmanları yönünden, (2,30) oranında hizmet alanı - kadro unvan katsayısı tespit edilmiştir.
12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin “Yürürlükten kaldırılan yönetmelikler" başlıklı 16. maddesi ile; "4/3/2020 tarihli ve 31058 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 3/2/2022 tarihli ve 31739 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Birinci Basamak Sağlık Kuruluşları Ek Ödeme Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Çizelge'de "Temel immünoloji uzmanı" branşı için belirlenen (2,30) oranındaki hizmet alanı - kadro unvan katsayısının iptali istemi yönünden incelendiğinde;
04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin “Yürürlükten kaldırılan yönetmelikler" başlıklı 16. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenlemeler yürürlükte bulunmadığından, anılan düzenlemelerin iptaline ilişkin istemin esasının incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Dava, 01/04/2020 tarihinden itibaren doğmuş ve doğacak parasal hakların tazmini istemi yönünden incelendiğinde ise;
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin; performansa dayalı olarak, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden riskli birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği açıktır.
Anılan Kanun'un 5. maddesiyle yukarıda sayılan unsurlar dikkate alınarak, ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile diğer hususların belirlenmesi amacıyla, verilen takdir yetkisine uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda, ek ödemenin personele sayılan unsurlar gözetilerek ödenen, teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğu sabittir.
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı ifade ettiği belirtilmiş olup, Ek-2 sayılı Çizelge'de, anadal ve yan dal uzman tabip ve TUTG uzman olanlar kısmında, branşlar baz alınmak suretiyle, hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiştir. Davacının branşı olan temel immünoloji uzmanları yönünden (2,30) oranında hizmet alanı - kadro unvan katsayısı belirlenmiştir.
209 sayılı Kanun'da sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin; personelin görev yeri, performansı, çalışma koşulları ve sorumlulukları dikkate alınarak düzenlendiği anlaşıldığından, Ek-2 sayılı Çizelge'de temel immünoloji uzmanları için (2,30) olarak belirlenen hizmet alanı - kadro unvan katsayısı oranında hukuka ve dayanağı olan üst norm kurallarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, davacının tazmini gereken parasal bir hakkı da bulunmamaktadır.
Diğer taraftan; 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde yargılama giderlerinin nelerden ibaret oldukları sayılmış, 326. maddesinde, kural olarak, yargılama giderlerinin davada haksız çıkan tarafa yükletilmesi esasına yer verilmiş, 331. maddesinde ise, esastan sonuçlanmayan davada yargılama giderlerinin, tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumlarına göre takdir edilerek hüküm altına alınacağı düzenlenmiştir.
Bu kapsamda, davacının, dava konusu düzenlemeye dayalı parasal hak talebinin haklı dayanağının bulunup bulunmadığının tespit edilebilmesi için, yürürlükten kaldırılmış olan düzenleyici işlemin, parasal hak talebinde bulunulan tarih itibarıyla hukuki incelemesi yapılarak, "hukuka uygunluğunun" tespit edildiği durumlarda, davalı idarenin haksız çıktığından ve bu nedenle yargılama giderlerinden sorumlu olacağından söz edilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla; yukarıda belirtildiği üzere, uyuşmazlıkta; dava konusu parasal hak talebinin haklı dayanağının bulunup bulunmadığının tespiti bakımından dava konusu düzenleyici işlemin de hukuki irdelemesi yapıldığından ve bu düzenlemenin hukuka ve mevzuata aykırı olmadığı yönünde tespitlerde bulunulduğundan, davacının, davada haksız çıkan taraf olduğu ve yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davacı üzerinde bırakılması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Nitekim, benzer nitelikteki uyuşmazlıklar hakkında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 30/11/2015 tarih ve E:2014/5688, K:2015/4612 sayılı kararı ile 21/03/2016 tarih ve E:2014/5858, K:2016/988 sayılı kararı da bu yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli Ek-2 sayılı Çizelge'de yer alan hizmet alanı - kadro unvan katsayılarından(HAKUK); "Temel immünoloji uzmanları" için belirlenen (2,30) oranındaki katsayının iptali istemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. 01/04/2020 tarihinden itibaren doğmuş ve doğacak parasal hakların tazmini istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 28/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.