DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/1426 E. , 2021/2434 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1426
Karar No : 2021/2434
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : I. Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 14/10/2019 tarih ve E:2013/5895, K:2019/6637 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 05/12/2012 tarih ve 28488 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ulusal Meslek Standartlarına Dair Tebliğ'in ekler kısmında yer alan "1. Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4) Ulusal Meslek Standardı" ve "2. Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5) Ulusal Meslek Standardı" ile bu mesleklerle ilgili olarak ... ....-Sen'e (..., ..., ..., ..., ... Çalışanları Birliği Sendikası) ulusal yeterlilikleri hazırlama yetkisi verilmesine ilişkin, Mesleki Yeterlilik Kurumu ile ...-Sen arasında imzalanan 16/08/2012 tarihli Ulusal Yeterlilik Hazırlama Protokolü'nün iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 14/10/2019 tarih ve E:2013/5895, K:2019/6637 sayılı kararıyla;
Dava konusu Ulusal Meslek Standartlarının yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle 5544 sayılı Mesleki Yeterlilik Kurumu Kanunu'nun "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1., "Tanımlar" başlıklı 2., "Ulusal meslek standartlarının ve ulusal yeterliliklerin hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 21. maddelerinden bahsedilerek,
"Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4) Ulusal Meslek Standardı" ve " Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5) Ulusal Meslek Standardı" yönünden;
Dava konusu edilen meslek standartlarında; "Restorasyon: Eski, tarihi, otantik ve özgünlük değeri olan, önemli bir olaya ev sahipliği yapmış eserin aslına uygun olarak, asli malzemeden, asli yapım tekniğinden ve özgünlüğünden faydalanarak mümkün olduğu kadar az müdahale ile onarılması"; "Restorasyon uzmanı: restorasyon konusunda en az yüksek lisans eğitimi almış kişi" tanımlarına yer verildiği,
Dava konusu Tebliğ ile buna dayanak oluşturan 5544 sayılı Mesleki Yeterlilik Kurumu Kanunu ve ilgili Yönetmelikleri incelendiğinde, taşınır ve taşınmaz kültür varlıklarının turizme, dolayısıyla ekonomiye kazandırılması ve ülkemizin küresel ekonomide rekabet edebilmesi için ihtiyaç duyduğu iş gereklerinin ve buna uygun eğitim ve öğretim programlarının belirlenmesi suretiyle, uluslararası sertifikasyonlarla uyumlu nitelikli işgücü yetiştirilmesi ve belgelendirilmesine yönelik yeni bir sistemin hedeflendiğinin anlaşıldığı;
Bu hedef doğrultusunda hazırlanan dava konusu Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5) ulusal meslek standardı incelendiğinde, anılan mesleği icra edecek elemanın, restorasyon uzmanının denetimi ve talimatları doğrultusunda kendi uzmanlık alanında (kagir eser, ahşap eser, metal eser, seramik, çini, mozaik eser, vitray ve cam eser, resim, kağıt ve deri eser, tekstil ve el sanatları, alçı ve kalemişi süslemeleri) taşınır ve taşınmaz kültür varlıklarının bakım, onarım, koruma ve restorasyonunu yapan veya yaptıran ve talimatlar doğrultusunda restorasyon sürecini kontrol altında tutan kişi olarak tanımlandığı, mesleğe ilişkin görev ve işlemlerin başarım ölçütlerinde de yapılan işlemlerin doğruluğunu ve görselliğini kontrol ederek restorasyon uzmanına bilgi vereceği, yine koruma ve restorasyon işlemlerinin uygunluğunun onaylanması için de restorasyon uzmanına bilgi vereceğinin belirtildiği;
Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4) ulusal meslek standardı incelendiğinde de, yine anılan mesleği icra edecek elemanın, üstlerinin gözetim ve denetiminde kendi uzmanlık alanında (kagir, ahşap, metal eserler, alçı ve kalemişi süslemeler) taşınır ve taşınmaz kültür varlıklarının bakım, onarım, koruma ve restorasyonunu yapacağı, mesleğe ilişkin görev ve işlemlerin başarım ölçütlerinde de işlemleri restorasyon uzmanının gözetim ve kontrolünde, restorasyon uzmanının talimatlarına göre yapacağı, işlemlerin son kontrolünü yaptıktan sonra restorasyon uzmanına bilgi vereceği, koruma ve restorasyon işlemlerinin uygunluğunun onaylanması ve kayıt altına alınması için de restorasyon uzmanına bilgi vereceğinin belirtildiği;
Mimarlığın, yükseköğretim mevzuatı ile 3458 sayılı Mühendislik ve Mimarlık Hakkında Kanun hükümlerine göre, formal bir öğrenim sonunda "diploma" ile belgelendirilen bir meslek alanı olduğu; Dairelerinin 10/01/2014 tarihli ara kararına Yükseköğretim Kurulu tarafından verilen cevapta mimarlık bölümünde lisans seviyesinde eğitim öğretim verilmekte olduğu, fen dallarının mimarlık bölümünden mezun olanların mimar unvanını kullanmasının uygun görüldüğü belirtilerek, ekte "Doktorluk, Ebelik, Diş Hekimliği, Veterinerlik, Eczacılık, ve Mimarlık Eğitim Programlarının Asgari Eğitim Koşullarının Belirlenmesine Dair Yönetmelik"in dosyaya sunulduğu; anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde mimarlık eğitimi sonunda mezun olan mimarların; hem estetik, hem de teknik koşulları sağlayacak mimari tasarımlar yaratabilme becerisine, mimarlık tarihi ve teorileri, mimarlıkla ilgili sanat, teknolojiler ve beşeri bilimler hakkında yeterli düzeyde bilgiye, mimari tasarımın kalitesini etkilemesi açısından güzel sanatlar bilgisine, kentsel planlama ve tasarım hakkında yeterli bilgi ve planlama süreci ile ilgili becerilere sahip olmaları, insanlar ve binalar ile binalar ve çevre arasındaki ilişkiyi; binalar, binalar arasındaki alanların ve ölçeklerin insanların ihtiyaçları ile ilişkilendirilmesi gerektiğini, mimarlık mesleğini, mimarın toplum içerisindeki rolünü anlayabilmeleri ve toplumsal faktörleri dikkate alan özet bilgiler hazırlayabilmeleri, bir proje tasarısı için özet bilgi hazırlayabilmeleri ve araştırma metotlarını anlayabilmeleri, bina tasarımı ile ilgili yapısal tasarım, inşaata ait ve mühendislik ile ilgili problemleri anlayabilmeleri, binaların içlerini iklim koşullarına göre koruyabilme ve konforunu sağlayabilmek üzere binaların fiziksel sorunları, teknolojiler ve işlevleri konusunda yeterli bilgiye sahip olmaları, masraf kalemleri ve bina mevzuatı kısıtlamaları içerisinde binayı kullananların ihtiyaçlarını karşılayacak yeterli düzeyde tasarım becerisine sahip olmaları, planlama kavramlarını binaya ve çizimleri tüm planlamaya dönüştürebilmek için gerekli endüstri, organizasyon, tüzük ve usullere hakim olmaları gerektiği düzenlemesine yer verildiği;
Bu doğrultuda gerek Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5), gerekse Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4) mesleğini icra edecek elemanların kendi uzmanlık alanlarında yapacakları koruma ve restorasyon işlemlerini restorasyon konusunda en az lisans eğitimi almış kişilerin kontrolünde yapacak olmaları ve yapılan işlemlerin uygunluğunun restorasyon uzmanlarınca onaylanacak olması, gerekse yukarıda anılan Yönetmelik maddesi uyarınca mimarlık eğitimi sonrasında mimarların sahip olacağı beceri ve yetkinlikler dikkate alındığında, tarihi eser koruma ve restorasyon alanıyla ilgili olarak belirlenen meslek standartlarında mimarlık mesleğinin görev ve yetki alanına ilişkin olarak bir düzenleme yapılmadığı, dolayısıyla 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Korunması Gerekli Taşınmaz Kültür Varlıklarının Yapı Esasları ve Denetimine Dair Yönetmelik hükümlerine de aykırılık bulunmadığının anlaşıldığı;
Diğer yandan 05/10/2007 tarih ve 26654 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu ulusal meslek standartlarının hazırlandığı tarihte yürürlükte olan Ulusal Meslek Standartlarının Hazırlanması Hakkında Yönetmelik hükümlerine uygun olarak, söz konusu meslek standartları hazırlanırken ilgili teknik çalışma grubunda yüksek mimar restorasyon uzmanlarına yer verildiği; üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, ilgili bakanlıklar, kamu kurumları ve Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğinin de aralarında bulunduğu pek çok kurum ve kuruluştan görüş istendiği, yine sektör komitesinde ilgili Bakanlıklardan, Yükseköğretim Kurumundan, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğinden üyelerin bulunduğunun görüldüğü;
Ayrıca dosyada bulunan bilgi ve belgelerden, dava konusu standartların "restorasyoncu seviye 5" mesleği ile ilgili olarak taslak şeklinde hazırlandığı, bu aşamada gerekli toplantıların yapıldığı, söz konusu toplantılara davacı Mimarlar Odasından da "yüksek mimar" unvanlı bir üyenin katıldığı, bu standart ile ilgili olarak davacı Odanın da hazırlık aşamasında görüşünün alındığı, gelen görüşler sonrasında anılan meslek standartının revize edilerek Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4) , Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5) ulusal meslek standartları olarak yayımlandığının anlaşıldığı;
Bütün bu açıklamalar ışığında 5544 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik gereğince, ulusal meslek standartlarının, Mesleki Yeterlilik Kurumu tarafından görevlendirilen kurum ve kuruluşlara hazırlatılması gerektiği; bu çerçevede, Mesleki Yeterlilik Kurumu tarafından ilgili kuruluşların da görüşlerine başvurulmak suretiyle, Bayındır Memur-Sen'e hazırlatılan inşaat alanındaki standartların tanımları içerisindeki, tarihi eser koruma ve restorasyon elemanlarından istenilen asgari standart bilgi, beceri, tavır ve tutumların "açık ve belirgin" bir şekilde ortaya konulduğu, standartların mevzuata uygun olarak hazırlandığı ve standartlarda yer alan konuların mimarlık mesleğinin görev ve yetki alanına girmediği hususlarında duraksama bulunmadığı;
Ulusal Meslek Standartlarının Hazırlanması Hakkında Yönetmeliğin "kurum ve kuruluşların görevlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinde meslek standartlarının kurum tarafından görevlendirilen kurum ve kuruluşlara hazırlatılacağı, görevlendirilecek kurum ve kuruluşların Yönetim Kurulu kararıyla belirleneceği, Kurumdan herhangi bir ücret ve başka bir hak talep etmeksizin meslek standardı hazırlamak, geliştirmek veya güncellemek konusunda istekli olan ve gerekli şartları taşıyan kurum ve kuruluşların kamu ihale mevzuatına tabi olmaksızın Yönetim Kurulunca seçilip görevlendirilebileceği, bu görevlendirmede Genel Kurulda temsil edilen kurum ve kuruluşlara öncelik verileceği ve görevlendirilecek kurum ve kuruluşların nitelikleri ile görevlendirme usul ve esaslarının Yönetim Kurulunca belirleneceğinin hüküm altına alındığı;
Söz konusu Yönetmelik maddesi uyarınca "Mesleki Yeterlilik Kurumu ile Ulusal Yeterlilik Sisteminin Güçlendirilmesi Projesi"nin hibe programı kapsamında başvuruda bulunarak dava konusu standartların hazırlanması konusunda Kurumdan talepte bulunan ve yapılan değerlendirme sonucu belirlenen kriterleri karşıladığı tespit edilerek Yönetim Kurulunca görevlendirilen Bayındır Memur-Sen tarafından dava konusu standartların hazırlanmasında da hukuka aykırılık görülmediği;
Dava konusu 16/08/2012 tarihli Ulusal Yeterlilik Hazırlama Protokolü yönünden;
Davacı Oda tarafından; Mesleki Yeterlilik Kurumu ile … arasında imzalanan 16/08/2012 tarihli "Ulusal Yeterlilik Hazırlama Protokolü"nün hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptalinin istenildiği,
Anılan Protokol ile Bayındır Memur- Sen'e dava konusu Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 4), Tarihi Eser Koruma ve Restorasyon Elemanı (Seviye 5) ulusal meslek standartlarına ilişkin ulusal yeterliliklerin hazırlanması konusunda yetki verilmiş olup, ayrıca söz konusu Protokol ile “Ulusal Yeterlilik Hazırlama Planı"nda belirtilen ulusal yeterliliklerin hazırlanmasına ilişkin usul ve esaslar ile karşılıklı hak ve yükümlülüklerin belirlendiği;
30/12/2008 tarih ve 27096 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve dava konusu Protokol'ün imzalandığı tarihte yürürlükte olan Mesleki Yeterlilik, Sınav ve Belgelendirme Yönetmeliği'nin "Ulusal yeterliliklerin kaynağı" başlıklı 9. maddesinde ulusal yeterliliklerin, ulusal meslek standardının bulunduğu alanlarda söz konusu ulusal meslek standardı esas alınarak, bulunmadığı alanlarda ise uluslararası meslek standardı esas alınarak oluşturulacağı, "ulusal yeterlilik taslaklarının hazırlanması ve UYÇ'ye yerleştirilmesi" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında ise, ulusal yeterlilik taslaklarının, örgün ve yaygın eğitim ve öğretim kurumları, yetkilendirilmiş belgelendirme kuruluşları, ulusal meslek standardı hazırlamış kuruluşlar, meslek kuruluşları ile personel belgelendirmesi yapan ve Kuruma yetkilendirilmek üzere ön başvuru yapmış kuruluşlar ya da bunlardan birkaçının müşterek çalışmasıyla bu Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olarak hazırlanacağının belirtildiği;
Bu doğrultuda dava konusu ulusal meslek standartları … tarafından hazırlandığından, bu mesleklere ilişkin ulusal yeterliliklerin hazırlanması için … ile yapılan Protokol'de de hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, meslek standardı hazırlanan "tarihi eser koruma ve restorasyon elemanı" mesleğinin alanının "koruma alanına" ilişkin olduğu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 18. maddesi ile Korunması Gerekli Taşınmaz Kültür Varlıklarının Yapı Esasları ve Denetimine Dair Yönetmeliğin 14. maddesine göre tescilli taşınmaz kültür varlıklarının rölöve, restorasyon ve restitüsyon projeleri ve bunların uygulanmasında restoratör mimar veya mimarın bulunmasının zorunlu olduğu, davalı idarenin lisans düzeyinde eğitim gereken mimarlık alanına ilişkin olarak meslek standardı belirlemesinde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı, mimarlık mesleğinin 5544 sayılı Kanun'un kapsamı dışında olduğu, dava konusu standartların isminde her ne kadar mimarlık ibaresi geçmiyor ise de, standartlarda yer alan görev ve başarım ölçütleri arasında sayılan işlerin mimarlık mesleğinin görev ve yetki alanında bulunduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 14/10/2019 tarih ve E:2013/5895, K:2019/6637 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 17/11/2021 tarihinde, Ulusal Meslek Standartları yönünden oyçokluğu, Mesleki Yeterlilik Kurumu ile … arasında imzalanan Protokol yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Düzenli hale koymak, düzen vermek olarak tanımlanabilecek olan düzenleme yetkisi, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, hukukta sürekli, soyut ve objektif, genel durumları belirleyen, bireysel olmayan, tükenmez norm olarak tanımlanmaktadır. İdare, Anayasa ve yasal düzenlemelerden aldığı yetki ile kural koyma, düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, yönerge, genelge, tebliğ gibi düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin, düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin, sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve gösteren, maddi olaylara uygulanabilecek nitelikte, diğer bir deyişle hukuk aleminden maddi aleme aktarılabilecek açıklık ve belirlilikte hükümler içermesi gerekmektedir.
Esasen, düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olması, hukuk güvenliğinin, dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Zira idare, ancak açık ve belirgin hukuk kurallarını yürürlüğe koymak suretiyle hukuk güvenliğini sağlayabilir.
Dava konusu ulusal meslek standartları incelendiğinde, standardı belirlenen her iki mesleğin görevleri ve bu görevleri yerine getimek için yapılması gereken işlemlere yönelik başarım ölçütlerinde yapılan işlemlerin restorasyon uzmanının gözetim ve kontrolünde, yine restorasyon uzmanının talimatlarına göre yapılacağı, işlemlerin son kontrolü yapıldıktan sonra restorasyon uzmanına bilgi verileceği ayrıca koruma ve restorasyon işlemlerinin uygunluğunun onaylanması ve kayıt altına alınması için de restorasyon uzmanına bilgi verileceği belirtilmiş olup, restorasyon uzmanı ise restorasyon konusunda en az yüksek lisans eğitimi almış kişi olarak tanımlanmıştır.
Mesleki Yeterlilik Kurumu Kanunu'nun 1. maddesinin 2. fıkrasında; tabiplik, diş hekimliği, hemşirelik, ebelik, eczacılık, veterinerlik, mühendislik ve mimarlık meslekleri ile en az lisans düzeyinde öğrenimi gerektiren ve mesleğe giriş şartları kanunla düzenlenmiş olan mesleklerin Kanun kapsamı dışında olduğu belirtilmiştir. Bu nedenle, davalı Mesleki Yeterlilik Kurumunca bu alanlara ilişkin olarak kanun gereği düzenleme yapılamayacağı açıktır.
Davacı Oda tarafından dava konusu standartların isminde her ne kadar mimarlık ibaresi geçmiyor ise de, bu standartlarda belirlenen görev, işlem ve başarım ölçütlerinin mimarlık mesleğinin görev ve yetki alanına ilişkin olduğu iddia edilmektedir. Bu bağlamda uyuşmazlık konusu ulusal meslek standartları içeriğinde yer alan meslek tanımlarında, meslek elemanlarından istenilen asgari standart bilgi, beceri, tavır ve tutumların, sadece bir "tekniker" ve "teknisyenden" beklenebilecek bilgi, beceri, tavır ve tutumdan daha fazlasını içerip içermediği, standartlarda belirtilen görevler, işlemler ve başarım ölçütlerinin mimarlık mesleğinin görev alanına girip girmediği, standartlarda tanımı yapılmış olan restorasyon uzmanının alması gereken dört yıllık lisans eğitiminin hangi alanda olması gerektiği, restorasyon uzmanlarının mimar ya da başka meslek gruplarından olup olamayacağı hususlarında açıklık ve belirlilik bulunmadığı görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu meslek standartlarına ilişkin görevler, işlemler ve başarım ölçütlerinde belirtilen hususların mimarlık mesleğinin görev ve yetki alanına girip girmediği, bu görevleri yapabilmek için mimarlık eğitimi almanın gerekli olup olmadığı ve restorasyon uzmanı olabilmek için alınması gereken dört yıllık lisans eğitiminin hangi alanlarda olabileceği konularının Yükseköğretim Kurumundan sorularak bu hususlar açıklığa kavuşturulduktan sonra bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, Daire kararının dava konusu ulusal meslek standartları yönünden davanın reddi yolundaki kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum.