T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/1521
Karar No : 2023/2252
DAVACI : … Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
(… Bakanlığı)
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU: Davacı tarafından 18/01/2013 tarihli, 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği"nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendindeki "konukevi" ifadesinin, 32. maddesinin 6. fıkrasındaki "gizlilik şerhi, tedbir kararının süresinin sona ermesini takip eden onbeşinci gün MERNİS veri tabanından silinir." ibaresinin ve 34. maddesinin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir." ifadesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, 18/01/2013 tarih ve 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliğinin 3. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendindeki "konukevi" ifadesi yönünden; Türk Dil Kurumundaki tanım ve anlamına uygun olmadığı, konukevi kelimesinin rızaya dayalı misafirlik anlamını taşıdığı, oysa mağdur kadınların mecburi koşullar nedeniyle bu evlere sığındıkları, nitekim mülga mevzuatta bu evler için "sığınma evi" ifadesinin kullanıldığı; 32. maddesinin 6. fıkrasındaki ibare yönünden; gizlilik kararının konulmasında olduğu gibi kaldırılmasında da mahkeme kararının bulunması gerektiği, idari işlemle resen kaldırılmasının hukuka aykırı olduğu; 34. maddesinin 1. fıkrasındaki ibare yönünden; 6284 sayılı Kanun'da zorlama hapsi için itiraz yolu öngörülmemesine rağmen düzenleyici işlemle bir kanun yolu öngörülmesinin öncelikle yasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, usul yönünden davanın süre aşımı ve husumet nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden, şiddet mağdurlarının içinde bulunduğu psikolojik travmanın geçici bir süre yerleştiği yerin ismiyle devam etmesini önlemek amacıyla konukevi olarak adlandırıldığı, Bakanlıklarının politikaları gereğince kullanılan bir terim olduğu, özellik ve işlevi bakımından sığınmaevi ile arasında herhangi bir farkın bulunmadığı, diğer tedbir kararları gibi gizlilik kararlarının da geçici bir tedbir niteliğinde ve süreli olduğu, süresinin dolmasıyla kendiliğinden sona ereceği, önleyici ve koruyucu tedbire uymayan kişinin itiraz hakkı olmadığının ileri sürülmesinin savunma hakkı ve adil yargılanma hakkının ortadan kaldırılması mahiyetinde olacağı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 29/03/2018 tarh ve E:2016/5406, K:2018/1397 sayılı kararına uyularak 18/01/2013 günlü, 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği"nin 34. maddesinin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir" ifadesinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 18.1.2013 tarih ve 28532 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliğinin 3.maddesinin 1.fıkrasının (i) bendinin, 32. maddesinin 6.fıkrasının ve 34.maddesinin 1.fıkrasındaki zorlama hapsine itiraz ile ilgili hükmün iptali istemiyle açılmıştır.
6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetinin Önlenmesine Dair Kanunun 1.maddesinde Bu Kanunun amacı; şiddete uğrayan veya şiddete uğrama tehlikesi bulunan kadınların çocukların, aile bireylerinin ve tek taraflı ısrarlı takip mağduru olan kişilerin korunması ve bu kişilere yönelik şiddetin önlenmesi amacıyla alınacak tedbirlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; Koruyucu ve Önleyici Tedbirlere İlişkin Hükümler başlıklı 3.maddesinde : (1) Bu Kanun kapsamında korunan kişilerle ilgili olarak aşağıdaki tedbirlerden birine, birkaçına veya uygun görülecek benzer tedbirlere mülkî amir tarafından karar verilebilir: a) Kendisine ve gerekiyorsa beraberindeki çocuklara, bulunduğu yerde veya başka bir yerde uygun barınma yeri sağlanması söz konusu tedbirler arasında sayılmış; 22.maddesinde de:" Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar altı ay içinde, Adalet, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıklarının görüşleri alınmak suretiyle Bakanlık tarafından hazırlanan yönetmeliklerle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen 3.maddesinin 1.fıkrasının (i) bendinde; Konukevi: Fiziksel, duygusal, cinsel, ekonomik veya sözlü istismara veya şiddete uğrayanların, şiddetten korunması, psiko-sosyal ve ekonomik sorunlarının çözülmesi, güçlendirilmesi ve bu dönemde şiddet mağdurlarının varsa çocukları ile birlikte ihtiyaçlarının da karşılanmak suretiyle geçici süreyle kalabilecekleri ve konukevi, sığınmaevi, kadın sığınağı, kadınevi, şefkatevi ve benzeri adlarla açılan yatılı sosyal hizmet kuruluşunu ifade ettiği kurala bağlanmış 32.maddesinin 6.fıkrasında: Korunan kişinin nüfus kaydına işlenen gizlilik şerhi, tedbir kararının süresinin sona ermesini takip eden onbeşinci gün MERNİS veri tabanından silinir. Gizliliğe ilişkin tedbir kararının değiştirilmesi veya kaldırılması halinde ise nüfus müdürlüğü tarafından karar gecikmeksizin yerine getirilir. kuralı yer almış; 34.maddesinin 1.fıkrasında da (1) Kanun hükümlerine göre hâkim tarafından verilen koruyucu veya önleyici tedbir kararları ile tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir. hükmü yer almıştır.
Bilindiği üzere, İstanbul Sözleşmesi olarak da bilinen Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesine ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi 24.11.2011 tarihinde ülkemiz tarafından onaylanmış ve sözleşmenin hemen tüm hükümleri 6284 sayılı yasada yer almış ve söz konusu sözleşme 01.08.2014'te yürürlüğe girmiştir.
Davacı tarafından dava dilekçesinde 5 Ocak 2013 tarihinde yürürlüğe giren Konukevi Yönetmeliğinin 3.maddesinin (i) bendinde de aynı tanımlamaya yer verilmiş olsa da her iki yönetmelikte bahsi geçen tanımlama nedeniyle kadınların geçici olarak güvenlik içinde barınmaları ve yasada öngörülen diğer ihtiyaçlarının giderilmesinin mümkün olamayacağı, her iki Yönetmelikte tanımlanan konukevi ifadesinin ülkemizde gerek belediyeler gerekse Bakanlık tarafından açılan sığınma evleriyle birlikte özel kişi ve kurumlar tarafından açılan, nitelik itibariyle sığınma evi özelliği taşımayanın pek çok kurumu aynı çatı altında toplayarak mevcut sayıyı yükseltme çabası içine girilmiş olduğu hususunun çok açık olduğu, bu durumun hem yasaya hem de devletin imza koyduğu uluslararası sözleşmelerdeki taahhütlerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Yönetmelik maddesinde yer alan konukevi terimiyle iki tür koruma ele alınmış olup buradaki amacın şiddet mağduru ve beraberindeki çocuğun kişilik haklarına herhangi bir zarar verilmeksizin ilgili kuruluşlara yerleştirilmesinin sağlanması olduğu anlaşılmış olup esasen; burada önemli olan husus gerek Başta Kadına Karşı Ayrıcılığın Önlenmesine İlişkin Sözleşme (CEDAW) gerekse ülkemizin imzaladığı kadına yönelik şiddetin önlenmesine ilişkin tüm sözleşmeler ve bu sözleşmelere paralel olarak düzenlenen dava konusu Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetinin Önlenmesine Dair Kanun olmak üzere bu husustaki tüm yasal düzenlemeler , kadın ve erkek arasında eşit olmayan güç ilişkisinden kaynaklanan kadına yönelik şiddeti önlemek için çıkarıldığına göre ,şiddet mağduruyla ilgili olarak barınma tedbirinin uygulanmasını sağlayacak ilk araç 3.maddede konukevi olarak tanımlanmıştır.Bu kapsamda ,söz konusu tedbire hükmedilmesi halinde mağdurun yerleştirileceği yerin işlevleri itibariyle bu amaca hizmet edip etmediği önemlidir Yasal düzenlemelerin kendisinden beklediği fonksiyonları yerine getiren yerlerin terminolojik olarak konukevi olarak adlandırılması idarenin takdirinde olan bir husustur.Diğer yandan yönetmeliğin 7.maddesinin 2.fıkrasında konukevi dışındaki barınma yerlerinin yalnızca güvenliğinin sağlanmasına dönük yerlerin "Geçici barınma olarak" adlandırıldığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle, her iki madde arasında davacının belirttiği şekilde bir kavram karmaşası olmadığı madde hükümleriyle amacın öncelikle konukevine yerleştirme olduğu, konukevine yerleştirmenin mümkün olmadığı durumda gerekli güvenliğin sağlanması ve kişinin en kısa sürede konukevine yerleştirmesinin sağlanmasının amaçlandığı anlaşıldığından bu yöndeki iddiası yerinde görülmemiştir.
Yönetmeliğin 32. maddesinin altıncı fıkrasına ilişkin;
Dava konusu düzenlemenin 6284 sayılı kanun çerçevesinde alınan tedbir kararlarının yeniden uzatılması ya da değiştirilmesinin istenilmediği durumlarda tedbir kararları gibi geçici tedbir niteliğinde olan gizlilik kararlarının tedbir kararının sona ermesi halinde kendiliğinden sonlanması usul ekonomisi açısından gerekli bir düzenleme olup fıkrada öngörülen 15 günlük sürenin tedbir kararının sona ermesinden sonra Kanun uyarınca tedbir kararı talebinde bulunma hakkı bulunan kişilerce yeni bir karar aldırana kadar gizlilik ve korumayı kesintisiz sürdürmeyi amaçlamış olup söz konusu düzenlemenin öncelikle tarafı olduğumuz uluslararası sözleşmelere ve 6284 sayılı Yasanın amacına uygun olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 34.maddesinin birinci fıkrasına ilişkin;
Davacı tarafından; söz konusu düzenleme ile yasada olmadığı halde "hakim kararının ihlalinin cezalandırılmasına ilişkin zorlama hapsi için de tekrar 15 günlük süre ve kesinleşme şartı getirilmiş olmasının öncelikle yasaya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
6284 sayılı Kanunun itiraz başlıklı 9.maddesinde :"Bu Kanun hükümlerine göre verilen kararlara karşı tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir".kuralına yer verilmiştir.
6284 sayılı Kanunda koruyucu tedbir kararları, önleyici tedbir kararları ve zorlama hapsi olmak üzere 3 tür karar bulunmaktadır. Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen 34.maddenin birinci fıkrası dayanağı 6284 sayılı Kanunun 9.maddesi olup, yasaya aykırılık taşımamaktadır.
Bu sebeple, tedbir kararının ihlali halinde özgürlüğü kısıtlayıcı bir tedbir olarak zorlama hapsi öngörülmüş olduğundan söz konusu karara karşı itiraz yolunun düzenlenmiş olması Anayasanın hak arama hürriyeti kenar başlıklı 36.maddesi gereğince adil yargılanma hakkının da bir gereği olduğu gözönünde bulundurulduğunda Anayasaya ve 3284 sayılı Kanuna aykırılık içermeyen Yönetmelik maddesinin iptal isteminin reddi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin 17/05/2016 tarih ve E:2013/1320, K:2016/2737 sayılı davanın reddi yolundaki kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 29/03/2018 tarih ve E:2016/5406, K:2018/1397 sayılı kararıyla kısmen onanması, kısmen bozulması üzerine, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı tarafından, 18/01/2013 tarihli, 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği"nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendindeki "konukevi" ifadesinin, 32. maddesinin 6. fıkrasındaki "gizlilik şerhi, tedbir kararının süresinin sona ermesini takip eden onbeşinci gün MERNİS veri tabanından silinir." ibaresinin ve 34. maddesinin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir." ifadesinin iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin 17/05/2016 tarih ve E:2013/1320, K:2016/2737 sayılı kararı ile davanın reddine karar verilmiştir.
Kararın davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 29/03/2018 tarih ve E:2016/5406, K:2018/1397 sayılı kararıyla davacının temyiz isteminin kısmen reddiyle Dairemiz kararının "6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği"nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendindeki "konukevi" ifadesine ve 32. maddesinin 6. fıkrasındaki "gizlilik şerhi, tedbir kararının .... silinir." ibaresine ilişkin kısımlarının onanmasına, kısmen kabulüyle 34. maddenin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir." ifadesine ilişkin kısmının bozulmasına karar verilmiştir.
Anılan kararın düzeltilmesi istemi de aynı Kurulun 07/10/2019 tarihli ve E:2018/4753, K:2019/4111 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği hükme bağlanmış; 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında ise Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak bozulan kısımla sınırlı olmak üzere yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun'un "İtiraz" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Bu Kanun hükümlerine göre verilen kararlara karşı tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir.
(2) Hâkim tarafından verilen tedbir kararlarına itiraz üzerine dosya, o yerde aile mahkemesinin birden fazla dairesinin bulunması hâlinde, numara olarak kendisini izleyen daireye, son numaralı daire için birinci daireye, o yerde aile mahkemesinin tek dairesi bulunması hâlinde asliye hukuk mahkemesine, aile mahkemesi hâkimi ile asliye hukuk mahkemesi hâkiminin aynı hâkim olması hâlinde ise en yakın asliye hukuk mahkemesine gecikmeksizin gönderilir.
(3) İtiraz mercii kararını bir hafta içinde verir. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir." kuralı; "Tedbir kararlarına aykırılık" başlıklı 13. maddesinde ise, "(1) Bu Kanun hükümlerine göre hakkında tedbir kararı verilen şiddet uygulayan, bu kararın gereklerine aykırı hareket etmesi hâlinde, fiili bir suç oluştursa bile ihlal edilen tedbirin niteliğine ve aykırılığın ağırlığına göre hâkim kararıyla üç günden on güne kadar zorlama hapsine tabi tutulur.
(2) Tedbir kararının gereklerine aykırılığın her tekrarında, ihlal edilen tedbirin niteliğine ve aykırılığın ağırlığına göre zorlama hapsinin süresi onbeş günden otuz güne kadardır. Ancak zorlama hapsinin toplam süresi altı ayı geçemez.
(3) Zorlama hapsine ilişkin kararlar, Cumhuriyet başsavcılığınca yerine getirilir. Bu kararlar Bakanlığın ilgili il ve ilçe müdürlüklerine bildirilir."
hükmüne yer verilmiştir.
Dava Konusu Yönetmeliğin 34. maddesinin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir." ifadesinin incelenmesi:
Anayasa Mahkemesi'nin 28/11/2013 tarihli, E:2013/119 K:2013/141 sayılı kararında; "... Zorlama hapsi, bir suç karşılığı uygulanan ceza değildir. Zorlama hapsi, hukuki niteliği itibariyle tedbir kararına uyma yükümlülüğünü yerine getirmeye zorlayan ve bu yükümlülüğün ihlali halinde öngörülen bir disiplin hapsidir..." ifadelerine yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda alıntısı yapılan kararında da belirtildiği üzere, zorlama hapsi, hukuki niteliği itibarıyla tedbir kararına uyma yükümlülüğünün ihlali halinde öngörülen bir disiplin hapsidir. Zorlama hapsine itiraz da mahkemelerin yargılama faaliyeti içinde yer alan bir konudur. Bu nedenle, genel anlamda, mahkemelerin yargılama faaliyeti içinde yer alan bir konunun, idari alanın dışında kaldığının ve münhasıran yasa konusu olduğunun kabulü gerekmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6284 sayılı Yasa'nın sistematiğine bakıldığında da, zorlama hapsinin tedbir kararlarına uyulmaması halinde verileceği, daha açık bir ifade ile, sürecin ikinci aşaması olarak düzenlendiği ve Yasa'da zorlama hapsine itiraz yolunun düzenlenmediği görülmektedir.
Bu nedenle, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından çıkarılan Yönetmeliğin uyuşmazlık konusu 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, koruyucu veya önleyici tedbir kararları ile birlikte, tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsine karşı da ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edebileceğine yönelik düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 18/01/2013 tarihli, 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği"nin 34. maddesinin 1. fıkrasındaki "tedbir kararlarına aykırılık dolayısıyla verilen zorlama hapsi kararlarına karşı, tefhim veya tebliğ tarihinden itibaren iki hafta içinde ilgililer tarafından aile mahkemesine itiraz edilebilir." ifadesinin İPTALİNE,
2. Netice itibarıyla dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin … TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/04/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.