Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/1538 E. , 2021/5241 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/1538
Karar No : 2021/5241
DAVACILAR : 1- … Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.
2- … Elektrik Üretim A.Ş.
3- … Enerji Üretim A.Ş.
4- … Enerji Üretim Ltd. Şti.
5- …Enerji Üretim Ltd. Şti.
6- … Elektrik Üretim A.Ş.
7- …Elektrik Üretim A.Ş.
8- … Elektrik Üretim A.Ş.
9- … Enerji Üretim ve Ticaret A.Ş.
10- … Enerji ve Ticaret A.Ş.
11- … Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
12- … Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.
13- … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.
14- … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.
15- … Enerji Üretim A.Ş.
16- … Enerji A.Ş.
17- … Hidroelektrik Üretim A.Ş.
18- … Enerji Üretim ve Ticaret A.Ş.
19- …Teknolojik Yatırımlar A.Ş.
20- … Elektrik Enerji Üretim Ltd. Şti.
21- … Elektrik Üretim ve Ticaret Ltd. Şti.
22- … Enerji Üretim A.Ş.
23- … Elektrik Üretim A.Ş.
24- … Hidro Enerji Elektrik Üretim A.Ş.
25- ... Elektrik Üretim A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. Dr. … - Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVANIN KONUSU : 08/12/2019 tarih ve 30992 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararında EK-2 olarak yer alan Üreticiler İçin Veriş Yönünde Tek Terimli Dağıtım Tarifesi'nin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
9102 sayılı Kurul kararı ile tek terimli dağıtım tarifesinin 2,6190 krş/kWh’ye artırıldığı, bu son artış ile üreticiler için veriş yönlü dağıtım bedellerinde sadece üç ay öncesine göre %40, sene başına göre ise %78,9 artışın meydana geldiği, yapılan artışın fahiş olduğu, enflasyonun %11,84 olduğu bir ortamda dağıtım bedelinde enflasyonun 7 katından fazla bir artış olmasının mağduriyetlere yol açtığı, tarifede yapılan artışın mevzuata aykırı olduğu, davacı şirketlerin tarifesinin dağıtım sisteminden enerji alan tüketiciler ile karşılaştırılması gerektiği, üreticilere en çok benzeyen grup olan orta gerilimden bağlı sanayiciler ile karşılaştırma yapıldığında sanayiciler için dağıtım bedelinin %49,64 arttığı ancak aynı dönem için üreticilerin dağıtım bedelinin %78,89 oranında arttığı, tarifenin maliyet unsurları dikkate alınmadan keyfi olarak belirlendiği, üreticilerin görüşleri alınmadığı gibi üretici şirketlerin makul bir kâr elde etmesine imkân verecek değerlendirmenin de yapılmadığı, mevcut tarife metodu ve artış oranlarının anayasal düzenli idare ilkesine, idari istikrar ilkesine ve idarenin faaliyetlerinde belirlilik ilkesine aykırı olduğu, uygulamaya devam edildiği takdirde yatırımcıların mahvına yol açacağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usûle ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı, aynı konuda açılmış Dairemiz E:2020/1534, E:2020/1374, E:2020/1761 esas sayılı dosyalarının da bulunduğu bu dosyalara ilişkin olarak bağlantı kararının verilmesi gerektiği ileri sürülmekte; esasa ilişkin olarak ise, dağıtım sistemine bağlı kullanıcılara (üreticilere ve tüketicilere) uygulanacak dağıtım tarifelerini onaylama konusunda görevli ve yetkili oldukları, dava konusu Kurul kararı ile üreticiler için dağıtım, güç ve güç aşım fiyatı, emre amade güç ve emre amade güç aşım fiyatlarının TEİAŞ için onaylanan sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanında önceki yıla göre oluşan %40’lık değişim oranında artışın yapıldığı, dağıtım şirketlerinin TEİAŞ’a ödemiş oldukları sistem kullanım ve sistem işletim bedellerinin dağıtım sistem işletim gelir tavanının içinde yer aldığı, dolayısıyla iletim sistem kullanım ve sistem işletim bedellerindeki artışın dağıtım bedellerindeki artışı etkilediği, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca biri olduğu, onaylanan fiyatlardaki artışın tek nedeni olmadığı, tarifedeki artışın enflasyon oranı ile sınırlandırmanın mümkün olmadığı, fiyat değişikliklerinin izah edilebilir makul gerekçelerinin bulunduğu, elektrik piyasasının birden fazla faaliyetin farklı aktörler tarafından yürütüldüğü çok taraflı bir piyasa olduğu, Kurumun piyasaya ilişkin işlemleri davacının ekonomik anlamda beklentilerinin ötesinde olduğundan artışın fahiş olarak nitelendirilmesinin yerinde olmadığı, dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin maliyetlerin hem üreticilere hem de tüketicilere yansıtıldığı, 2019 yılı ilk çeyrekten itibaren karşılaştırma yapıldığında üretici dağıtım bedelinin tüketicilere uygulanan dağıtım bedelinin 9’da biri olduğu, tüketicilere uygulanan dağıtım bedellerinde yıl boyu değişim meydana gelirken üretici dağıtım bedellerinin yıl sonunda artış gösterdiği, dağıtım bedellerinin kayıp enerji maliyeti hariç olarak belirlenen sistem işletim dağıtım bedeli ile karşılaştırmanın daha doğru olduğu, üretici dağıtım bedelinin sistem işletim dağıtım bedelinin 6’da biri civarında olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 28/12/2019 tarih ve 30992 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 26/12/2019 tarihli 9102 sayılı kararında "EK-2" olarak verilen "01/01/2020 Tarihinden İtibaren Uygulanacak Vergi, Fon ve Pay Hariç Tarifeler" içerisinde yer alan "Üreticiler İçin Veriş Yönünde Tek Terimli Dağıtım Tarifesi"nin iptali istemiyle açılmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." hükmüne yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri arasında sayılmış; 5. maddesinin 7. fıkrasının (e) bendinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini inceleme ve onaylama konularında yetkili olduğu; (f) bendinde; İletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tesbit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmeye yetkili olduğu; Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının ise; 9. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi ile "Bu Kanun ve diğer kanunlarla Kuruma verilen elektrik piyasası ile ilgili düzenleme, rekabet şartlarını oluşturma, tüketici haklarının korunması ile tüketici şikayetlerinin incelenmesi çalışmalarını yapmak...." (d) bendi ile de; Tarifeler Dairesi Başkanlığı'nın, bu Kanun ve diğer kanunlarla Kuruma verilen tarife belirleme, elektrik ve doğal gaz tarifelerine esas yatırım planlarının onaylanması, yatırım tavanlarının belirlenmesi ve talep tahminlerinin onaylanması ile ilgili işleri yapmakla görev ve yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.
6446 sayılı Kanunun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmü yer almış; Kapsam başlıklı 2. maddesinde; Kanunun; elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan veya perakende satışı, ithalat ve ihracatı, piyasa işletimi ile bu faaliyetlerle ilişkili tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsadığı, belirtilmiş, Tanımlar ve Kısaltmalara yer verilen 3. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, dağıtım tesisinin, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade ettiği; (ff) bendinde; "Tarife: Elektrik enerjisinin ve/veya kapasitenin iletimi, dağıtımı ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri," ifade edeceği; hükmü getirilmiş, Kanunun 9. maddesinde ise Dağıtım Faaliyeti ayrıntılı düzenlenmiş ve birinci fıkrasında, dağıtım faaliyetinin, lisansı kapsamında, dağıtım şirketi tarafından lisansında belirlenen bölgede yürütüleceği, dağıtım şirketinin, lisansında belirlenen bölgede sayaçların okunması, bakımı ve işletilmesi hizmetlerinin yerine getirilmesinden sorumlu olduğu (...); ikinci fıkrasında, dağıtım şirketinin, lisansında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemini elektrik enerjisi üretimi ve satışında rekabet ortamına uygun şekilde işletmek, bu tesisleri yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmak, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlü olduğu; 17. maddesinde de; Tarifeler ve Tüketicinin Desteklenmesi konularına yer verilerek; ç) bendinde; " (Değişik: 4/6/2016-6719/21 md.) Dağıtım tarifeleri: Dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan dağıtım tarifeleri, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Dağıtım tarifeleri; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşur. Dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlar bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde Kurul tarafından belirlenir. Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetler dağıtım tarifelerinde yer alır ve tüketicilere yansıtılır. Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından düzenlenir.
" kuralı bulunmaktadır.
Kanunun, Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasında, düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş ve uygulamaya ilişkin hususları Kurum tarafından hazırlanan tebliğ ile düzenlenmiş fiyat eşitleme mekanizmasının 31/12/2020 tarihine kadar uygulanacağı, tüm kamu ve özel dağıtım şirketleri ile görevli tedarik şirketlerinin fiyat eşitleme mekanizması içerisinde yer alacağı; Geçici 18. maddesinde, 01/01/2016 tarihine kadar, teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapılmasına, hedef kayıp-kaçak oranlarının bir önceki yılın gerçekleşmeleri dikkate alınarak ve sonraki uygulama dönemleri de dâhil olmak üzere yeniden belirlenmesine Kurul'un yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Kurul kararında, dağıtım şirketleri tarafından dağıtım sistemi kullanıcılarına ve görevli tedarik şirketleri tarafından serbest olmayan tüketiciler ile serbest tüketici olmasına rağmen tedarikçisini seçmeyen ve 20/01/2018 tarihli ve 30307 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Son Kaynak Tedarik Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ Kapsamında tanımlanan düşük tüketimli tüketicilere 1/1/2020 tarihinden itibaren uygulanmak üzere Ek-1 ve Ek-2'de yer alan tarife tablolarının onaylanmasına karar verilmiştir.
Mevzuat uyarınca; Elektrik piyasasında serbest olmayan tüketiciler, elektrik enerjisi ve/veya kapasite alımlarını davalı idare tarafından belirlenen tarifeler üzerinden sadece bölgesinde bulunduğu görevli tedarik şirketinden yapabilirler. Görevli tedarik şirketleri de, serbest olmayan tüketicilere elektrik tedarik etmek zorundadır. Söz konusu tüketiciler elektrik alabilmek için, bölgelerindeki görevli tedarik şirketi ile Kurul onayına tabi perakende satış sözleşmesi imzalamak zorundadır. Yasaya göre, davalı kurum; serbest olmayan tüketicilere uygulanacak perakende satış tarifesini, serbest olduğu halde ikili anlaşma imzalamayan tüketicilere uygulanacak son kaynak tedarik tarifesini ve dağıtım sistemi kullanıcısı olan tüketicilere ilişkin dağıtım tarifesini onaylamakla görevli ve yetkili olup dava konusu edilen Kurul kararı; dağıtım sistemi kullanıcılarını, elektrik enerjisini görevli tedarik şirketinden alan serbest olmayan tüketicileri, serbest tüketici niteliğine sahip olduğu halde tedarikçisini seçmeyen serbest tüketicileri kapsamaktadır.
Davalı idarenin, dağıtım sistemine bağlı olan kullanıcılara (üretici ve tüketicilere) uygulanacak olan dağıtım tarifelerini onaylama konusunda görevli ve yetkili olduğu tartışmasız olup dağıtım lisansı sahibi dağıtım şirketlerinin gelir düzenlemelerinin sonucu olarak bu dağıtım tarifelerinin düzenlendiği, mevzuat uyarınca, tarifelerin, Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanması ve Kurula sunulması gerektiği, Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri gereğince hesaplanan yıllık dağıtım gelir tavanı da dikkate alınarak elektriğin dağıtımı için geçerli olacak fiyatların hesaplanması gerektiği açıktır.
Davacılar vekili, müvekkil şirketlerin sahibi oldukları lisanslar ile dava dilekçesinde isimleri yer alan HES Enerji tesislerinin yatırımcısı ve işleticisi olduğu, bu tesislerin elektrik dağıtım sistemine bağlı olduğu, dava konusu Kurul kararı ile üreticiler için tek terimli dağıtım tarifesi yapısında 2020 yılının ilk çeyreği için dağıtım bedelinin 2,6190 kr/kWh olarak belirlendiği, hiçbir teknik ve objektif ölçüte dayanmaksızın keyfi bir şekilde bir önceki dönemle karşılaştırıldığında %79 oranında fahiş olarak artırıldığı ileri sürülmektedir.
Dava konusu Kurul kararı ile onaylanan dağıtım tarifesi içerisinde yer alan üreticiler hakkındaki bedellerin hukuki dayanağının, 4628 sayılı Kanun'un 5. maddesinin (e) ve (f) bentleri ile 6446 sayılı Kanun'un 9. ve 17. maddeleri hükümleri olduğu görülmektedir.
Dağıtım tarifesi; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme - bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti, iletim tarifesi kapsamında oluşan maliyetler gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşmaktadır.
Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin tüketicilere yansıtıldığı, üreticiler için onaylanan sistem kullanımına ilişkin fiyatların bu maliyetlerden arındırıldığı, üreticiler için onaylanan fiyatlarda, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan sadece birisi olduğu, dağıtım şirketlerinin dağıtım gelir tavanı bileşenleri ve nitelikleri de dikkate alındığında fiyat artışının doğrudan enflasyon oranları ile sınırlı olmadığı, EÜAŞ için onaylanan toptan satış tarifesinin de bir rolü bulunduğu, 6446 Sayılı Yasanın 26 ıncı maddesi uyarınca teknik ve teknik olmayan kayıp enerjinin EÜAŞ'tan temin edildiği ve bu nedenle oluşan maliyetin dağıtım tarifelerinde dikkate alındığı ve böylece tüketiciye uygulanan dağıtım sistem kullanım bedellerinin EÜAŞ fiyatlarından etkilendiği, bu maliyet kalemlerinin üreticiler için onaylanan dağıtım bedellerinin hesaplanmasında dikkate alınmadığından; üretici dağıtım bedellerini kayıp enerji maliyeti hariç olarak belirlenen sistem işletim dağıtım bedeli ile karşılaştırmanın daha doğru olacağı, dağıtım seviyesinde oluşan kayıp enerji maliyetinin dağıtım seviyesinden bağlı üreticilere yansıtılmamasının temel sebebinin; dağıtım seviyesinden bağlı üreticilerin dağıtım sistemine enerji verirken teknik kayıpları da azaltma yönünde sistemin faydasına çalışıldığı, bu nedenle üretici dağıtım bedellerinin, tüketici dağıtım bedellerine göre oldukça düşük seviyelerde belirlendiği, buna göre üretici dağıtım bedelinin tüketicilere uygulanan dağıtım bedelinin 9 da biri, sistem işletim dağıtım bedelinin ise 6 da biri civarında olduğu, tüketicilerin katlandığı dağıtım bedelinin çok çok altında sistem kullanım bedeli ödeyen üreticilerin ürettikleri enerjinin satışı, Yenilenebilir Enerji Kaynaklarına Dair Destekleme Mekanizmasına dahil olmaları halinde de, hesaplanan fiyatların, santralın türüne göre belirlenen ve dolar kuru üzerinden hesaplanan fiyat/piyasa takas fiyatı (PTF) üzerinden yapıldığı, YEKDEM sistemine dahil olan üreticilerin ürettikleri ve satışını yaptıkları enerjiden elde ettikleri gelir ile iletim sistemini kullanmaları nedeniyle tarife kapsamında ödeyecekleri iletim bedellerinin birbirinden farklı konular olduğu, dava konusu kurul kararı uyarınca, üreticilerin elde edecekleri gelir ile dağıtım sistemine enerji vermeleri durumunda ödemekle yükümlü oldukları dağıtım bedelleri kıyaslandığında, üretici dağıtım bedellerinin bu gelirlerin yakaşık %5,7'si civarında olduğu görülmektedir.
Dağıtım sistemi kullanıcılarına uygulanacak dağıtım tarifesi fiyatlarını etkileyen en önemli unsurlardan birinin de, dağıtım şirketlerinin dağıtım gelir tavanı olduğu, her bir tarife yılı için ayrı ayrı belirlenen ve o yıl için genellikle sabıt olan dağıtım gelir tavanlarının Kurul tarafından onaylandığı ve bu sabit olan dağıtım gelir tavanının bir kısmının üreticilere, bir kısmının tüketiciler yansıtıldığı, dolayısıyla üreticilerin ve tüketicilerin dağıtım bedelleri arasında ters oran bulunduğu, 2020 yılı için bir önceki yıla oranla gelir tavanında % 40ila %45 oranında bir artış meydana geldiği, dağıtım gelir tavanı sistem işletim ve kayıp enerji gelir tavanlarının toplamından oluştuğu, sistem işletim gelir tavanı dağıtım şirketlerinin TEİAŞ'a ödemiş oldukları sistem kullanım ve sistem işletim bedellerini de içerdiği, dolayısıyla bu kalemlerdeki artışların dava konusu tarifedeki artışı da etkilediği anlaşılmaktadır.
Elektrik piyasası, birden fazla faaliyetin farklı aktörler tarafından yürütüldüğü çok taraflı bir piyasadır. Piyasada yer alan tarafların, kendi kuruluş amaçları doğrultusunda faydalarını en yüksek seviyede tutma çabası içinde olmaları ekonomik ilkeler ile uyumludur. İşte bu ekonomik gerçeklik ile, kanunla yetkilendirilmiş olan davalı idarenin; yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlaması, tarifesi düzenlenen şirketin, düzenlenen faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemesi, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek dağıtım tarifesi içerisinde dikkate alınan unsurların, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makul bir dengeyi gözetmesi neticesi, tesis edilen ve 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacak elektrik tarife tablolarına ilişkin alınan … tarih ve … sayılı Kurul kararında ve 2 no'lu ekinde yer verilen üreticiler için veriş yönünde tek terimli dağıtım tarifesinde hukuka aykırı bir husus görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçünçü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/12/2021 tarihinde, davacı vekili Av.... ve davalı idare vekilleri Av. … ile Av. …'un geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirketler elektrik üretim lisansı kapsamında HES tesislerinde elektrik üretimi yapan şirketlerdir. Dağıtım sistemi kullanıcılarına 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanmak üzere tarife tablolarının belirlenmesine ilişkin … tarih ve …sayılı Kurul kararının tesis edilmesi üzerine davacı şirketler tarafından … tarihinde … sayılı Kurul kararına itiraz edilmiştir. Kurul tarafından davacıların başvurusunun reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle yönelik itirazları yerinde görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." kuralına yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri arasında sayılmış; 5. maddesinin 7. fıkrasının (e) bendinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini inceleme ve onaylama konularında yetkili olduğu; (f) bendinde; İletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tesbit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
6446 sayılı Kanunun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." kuralı yer almış; 3. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, dağıtım tesisinin, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade ettiği; (ff) bendinde, "Tarife: Elektrik enerjisinin ve/veya kapasitenin iletimi, dağıtımı ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri," ifade edeceği kuralı getirilmiş, Kanunun 9. maddesinin birinci fıkrasında, dağıtım faaliyetinin, lisansı kapsamında, dağıtım şirketi tarafından lisansında belirlenen bölgede yürütüleceği, dağıtım şirketinin, lisansında belirlenen bölgede sayaçların okunması, bakımı ve işletilmesi hizmetlerinin yerine getirilmesinden sorumlu olduğu; ikinci fıkrasında, dağıtım şirketinin, lisansında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemini elektrik enerjisi üretimi ve satışında rekabet ortamına uygun şekilde işletmek, bu tesisleri yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmak, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlü olduğu; 7. maddesinin altıncı fıkrasının (ç) bendinde, "Dağıtım tarifeleri: Dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan dağıtım tarifeleri, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Dağıtım tarifeleri; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşur. Dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlar bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde Kurul tarafından belirlenir. Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetler dağıtım tarifelerinde yer alır ve tüketicilere yansıtılır. Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmakta; özelleştirme sonrası elektrik dağıtım tesislerinin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi ve genişletilmesi için yapılan yatırımların mülkiyetinin kamuya ait olduğunu belirtmekte; özelleştirilen elektrik dağıtım tesis ve varlıklarına ilişkin her türlü işletme ile yatırım planlaması ve uygulamasında onay ve değişiklik yetkisini Kurula vermektedir.
Görüldüğü üzere, dağıtım tesisinin varlığı, dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunludur. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet, dağıtım bedeli olarak kullanıcılara yansıtılmaktadır. Kanun, dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer vermemiş olup, dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamını yükümlü kılmıştır.
Dava konusu Kurul kararıyla, dağıtım şirketleri tarafından dağıtım sistemi kullanıcılarına 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanmak üzere kararın ekinde (Ek-1 ve Ek-2'de) yer alan tarife tablolarının onaylanmasına karar verildiği, bu kapsamda tek terimli tarifeyi seçen üreticiler için dağıtım bedelinin 2,6190 kr/kWh olarak belirlendiği görülmektedir.
Dairemizin 28/09/2020 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, davaya konu tarifede meydana gelen artışın gerekçesine ilişkin ayrıntılı açıklamanın ve tarifenin belirlenmesine ilişkin tüm kalemlerin (alt başlıklar hâlinde) bir önceki tarifeye ilişkin kalemlerle karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
Ara kararına verilen cevabi yazıda:
- Dağıtım tarifeleri dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluştuğu, dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller dağıtım gelir tavanından hareketle hesap edildiği, zira dağıtım gelir tavanı her bir dağıtım şirketi özelinde belirlenmekte olup dava konusu tarife 6446 sayılı Kanunun geçici birinci maddesi ile hüküm altına alınan ulusal tarife uygulamasının bir gereği olarak 21 elektrik dağıtım şirketinin toplam gelir tavanından hareketle onaylandığı, Kurul tarafından onaylanan dağıtım gelir tavanlarının sabit olduğu, sabit olan dağıtım gelir tavanının bir kısmı üreticilere diğer bir kısmı ise tüketicilere yansıtıldığı, dağıtım seviyesinden bağlı üreticiler için sisteme verilen enerji için tahakkuk ettirilen dağıtım bedelinin belirlenmesinde dağıtım şirketlerinin gelir tavanları ve sisteme verilmesi öngörülen enerji miktarları kadar iletim seviyesinden bağlı üreticiler için belirlenen sistem kullanım tarifelerinin de Kurul tarafından dikkate alındığı, bunun gerekçesinin ise, hem iletim seviyesinden hem de dağıtım seviyesinden bağlı üreticilerin ödemiş oldukları ortalama sistem kullanım tarifelerinin ülke genelinde elektrik üretim faaliyeti gerçekleştiren üreticiler için faaliyet bazlı karşılaştırılabilir olması, üreticilerin kendi taleplerine göre değil daha çok kurulu güç ve sistem gereksinimleri gibi teknik gereklilikler ve ilgili mevzuat kapsamında belirlenen bağlantı seviyelerinin tarifelerinde oluşacak farklılıkların elektrik piyasasında üretim faaliyetinde rekabeti engelleyecek bir seviyeye ulaşmasına engellemek olduğu,
- Dağıtım seviyesinden bağlı üreticilerin sisteme verdikleri enerji için belirlenen tek terimli dağıtım bedeli 2020 yılı birinci çeyreğinde 2,6190 kr/kWh iken, iletim seviyesinden bağlı üreticilerin ödemiş oldukları sistem kullanım bedeli ortalamada 2,9740 Kr/kWh’ olduğu, yani dağıtım seviyesinden bağlı üreticiler iletim seviyesinden bağlı üreticilere göre daha düşük sistem kullanım bedeli ödedikleri, bunun yanında dağıtım seviyesinden bağlı tüketiciler 2020 yılı birinci çeyreğinde 19,2733 kr/kWh ortalama dağıtım bedeli öderken dağıtım seviyesinden bağlı üreticilerin ödemek durumunda kaldığının yaklaşık 7,3 katı kadar; kayıp enerji maliyeti hariç sistem işletim dağıtım bedeli olarak bir kıyaslama yapıldığında ise tüketicilerin 14,4555 kr/kWh ortalama dağıtım bedeli ödeyerek dağıtım seviyesinden bağlı üreticilerin ödediğinin 5,5 katı kadar dağıtım bedeli ödediği anlaşılmakta olup cevabi yazıda yer alan 2019-2020 iletim tarifelerinde dikkate alınan maliyet kalemleri başlıklı tabloda ise, TEİAŞ'ın 2019 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 10 milyar 672 milyon TL, 2020 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 15 milyar 9 milyon TL olduğu, sistem kullanım gelir tavanının 9 milyar 898 milyon TL'den 13 milyar 445 milyon TL'ye, sistem işletim gelir tavanının ise 774 milyon TL'den 1 milyar 563 milyon TL'ye çıktığı görülmüştür.
Öte yandan, davacılar tarafından, tarifede meydana gelen artışın enflasyon oranının çok üzerinde ve fahiş olduğu ileri sürülmüş ise de enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olduğu, dağıtım şirketlerinin dağıtım gelir tavanı bileşenleri ve nitelikleri de dikkate alındığında fiyat artışının doğrudan enflasyon oranları ile sınırlı olmadığı, sisteme ilişkin bütün maliyetlerin dikkate alındığı bir metodoloji çerçevesinde belirlenen dağıtım bedellerindeki artışın tek sebebinin enflasyon olduğunun kabulünün mümkün olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, davalı …'nın dağıtım tarifelerini belirleme yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamayı ve dağıtım faaliyetinin sürdürülebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat doğrultusunda belirlemeyi esas aldığı, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek dağıtım tarifesi içerisinde dikkate alınan maliyet unsurlarının, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makûl bir dengenin gözetildiği anlaşıldığından, dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararının 2 no'lu ekinde yer verilen üreticiler için veriş yönünde tek terimli dağıtım tarifesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... -TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.