İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/1600 E. , 2021/2921 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1600
Karar No : 2021/2921
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Elektrik Üretim A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/11/2019 tarih ve E:2016/3151, K:2019/3646 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 2. fıkrasının, Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin 1. fıkrası ile 7. maddesinin 9. fıkrasının, 31/12/2015 tarih ve 29579 4. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2015 tarih ve 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 1. fıkrasının, anılan Usul ve Esaslar'ın 10/02/2016 tarih ve 29620 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/01/2016 tarih ve 6087-3 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasının, 31/12/2015 tarih ve 29579 4. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 31/12/2015 tarih ve 6051 sayılı Kurul kararının ve bu düzenleyici işlemlere bağlı olarak alınan... tarih ve... (Uedaş) sayılı Kurul kararlarının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/11/2019 tarih ve E:2016/3151, K:2019/3646 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule yönelik itirazları ile davacının bilirkişi incelemesi yaptırılmasına ilişkin talebi yerinde görülmemiş;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi, 9. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükteki hâliyle 17. maddesinin altıncı fıkrasının (ç) bendi, Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası ile Geçici 18. maddesine yer verilerek;
Genel olarak elektrik dağıtım faaliyetleri ile ilgili olarak;
Elektrik enerjisine ilişkin faaliyetleri, temel olarak üretim, iletim, dağıtım ve ticaret başlıkları altında toplamanın mümkün olduğu; hizmetin kesintiye uğramasının alternatif maliyetleri çok yüksek olduğu için bütün bu faaliyetlerin bir koordinasyon içinde yürütülmesinin şart olduğu; bu amaçla, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile 2001 yılında kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek, enerji piyasasını düzenlemek ve denetlemek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)nun kurulduğu;
Elektrik piyasası faaliyetlerinin, 4628 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında detaylı olarak düzenlendiği; 4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, elektrik piyasası faaliyetlerinin; "piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri" olarak sıralandığı; Kanun'da elektrik enerjisi "iletim" faaliyetinin ancak tekel niteliğinde olduğu ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi (TEİAŞ) tarafından yürütülebileceğinin düzenlendiği; diğer faaliyetlerde ise, kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceğinin öngörüldüğü;
Dolayısıyla, elektrik piyasası faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak uyum içinde yürütülmesi adına düzenleme, denetleme ve kolluk faaliyetlerinde bulunma işlevlerinin kamu gücüyle yerine getirildiği bir kamu hizmeti faaliyeti olduğu;
Öte yandan, elektriğin kamu hizmeti özelliği, "dağıtım" faaliyeti açısından ele alındığında, 4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinin, dağıtım şirketlerinin lisanslarında belirtilen bölgelerdeki tesislerde yenileme, ikame ve kapasite artırım yatırımlarını yapma, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm sistem kullanıcılarına, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin elektrik enerjisi dağıtımı ve bağlantı hizmeti sunma yükümlülüğü getirdiği; Kanun'da ve ilgili yönetmeliklerde "dağıtım" faaliyetini yerine getirecek işletmelerin uyması gereken yükümlülüklerin açıkça düzenlendiği; bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesinin doğrudan hizmetin aksamasına yol açacak nitelikte olması nedeniyle elektrik piyasası faaliyetlerinden "dağıtım"ın kamu hizmeti niteliği taşıdığı;
Elektrik dağıtım piyasasının en temel aktörü Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ)nin; tüzel kişiliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tâbi, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesi ile sınırlı, elektrik dağıtımıyla, elektriğin tüketicilere perakende satışı ve tüketicilere perakende hizmeti verilmesiyle iştigal eden bir iktisadi devlet teşekkülü olduğu; doğal tekel niteliğindeki elektrik dağıtım faaliyetinin 4628 sayılı Kanun öncesinde TEDAŞ tarafından gerçekleştirilmekte iken, 4628 sayılı Kanun uyarınca, dağıtım sektörünün, EPDK tarafından verilen dağıtım lisanslarıyla bölgesel tekeller olarak işletilmesinin öngörüldüğü;
Bu kapsamda, dağıtım bölgelerinin şirketleştirilmesi tamamlanarak TEDAŞ'ın hissedarı olduğu dağıtım ve perakende satış hizmeti yürüten 20 dağıtım şirketinin oluşturulduğu; TEDAŞ ile %100 hisselerine sahip olduğu 20 elektrik dağıtım şirketi arasında dağıtım varlıklarının işletilmesine yönelik idarî sözleşme niteliğini haiz "İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi" imzalandığı ve sermayesinin %100'ü TEDAŞ'a ait olan ve elektrik dağıtım bölgelerinde dağıtım lisansı ile TEDAŞ'ın uhdesinde bulunan dağıtım sisteminin işletme hakkına sahip olan veya ileride sahip olacak dağıtım şirketlerinin hisselerinin blok olarak satış yöntemi ile özelleştirilmesine karar verildiği;
Dağıtım bölgelerinin özelleştirilmesi neticesinde ise, işletme hakkı devrine dayalı olarak uygulanan "Hisse Satış Modeli"ne göre yatırımcının, özelleştirilen dağıtım şirketinin bulunduğu bölgedeki elektrik dağıtım lisansına sahip tek şirket olarak faaliyette bulunduğu;
Dağıtım tarifeleri ile teknik ve teknik olmayan kayba ilişkin olarak;
Dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyeti çerçevesinde yürüttüğü hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemelerin tarifeler yoluyla belirlendiği; tarifelerle, doğal tekel niteliğindeki dağıtım şirketlerinin aşırı kâr elde ederek piyasa konumlarını kötüye kullanmalarına karşı tüketicilerin korunması sağlanırken, kamu hizmetinin kesintisiz sürdürülmesi için gerekli bakımların ve yeni yatırımların yapılması ile dağıtım şirketlerinin mâkul bir gelir elde etmesinin sağlandığı;
Dağıtım tarifelerinin, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerdiği; Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin de dağıtım tarifelerinde yer aldığı ve tüketicilere yansıtıldığı; dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranların ise, bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde yine Kurul tarafından belirlendiği;
Teknik ve teknik olmayan kaybın, temelde birbirinden ayrıştırılması zor olan elektrik sistemlerinde sistem elemanlarının iç tüketimlerinden kaynaklanan teknik kayıplar ile kaçak kullanımlar olmak üzere iki bileşenden oluştuğu; teknik kayıpların, trafo kayıpları, hat kayıpları ve sayaç kayıplarından kaynaklandığı; kaçak olarak nitelendirilen teknik olmayan kayıpların ise, ahlâki, ekonomik, sosyolojik ve psikolojik nedenleri bulunduğu;
Bu kayıplardan doğan maliyetin perakende satış tarifesinin bir unsuru iken, teknik ve teknik olmayan kaybın düşürülmesine ilişkin yükümlülüklerin dağıtım şirketlerinin sorumluluğunda olduğu; ancak, piyasa yapısı içerisinde serbet tüketici limitinin düşmesine bağlı olarak, serbest tüketici hakkını kullanan tüketicilerin perakende satış tarifesinden çıkmaları ve toptan satış piyasasından elektrik alma imkânına kavuşmaları doğrultusunda sayaçları incelenerek belli bir metodoloji uyarınca belirlenmiş teknik kayıp oranında bir kayıp miktarının tedarikçi firmaya yansıtıldığı, dolayısıyla serbest tüketicilere satış yapan tedarik şirketlerinin kaçak kullanımdan doğan maliyetlerden etkilenmediği;
Söz konusu uygulamaların serbest tüketicilere satış yapan şirketlere sağladığı bu avantaj sonucunda, elde ettikleri fiyat avantajını serbest tüketicilere yansıtmalarının serbest tüketici hakkını kullanan tüketici sayısının artmasına neden olduğu ve bunun sonucu olarak da perakende satış tarifesinden elektrik alan serbest olmayan tüketiciler üzerindeki yükün giderek artmaya devam ettiği; bu koşullar altında yapılan dağıtım şirketlerinin özelleştirme ihalelerinde, şirketler tarafından dağıtım bölgelerindeki kaçak miktarlarının da teklif edilen fiyata yansıtıldığının anlaşıldığı;
Bu nedenle, teknik ve teknik olmayan kaybı düşürmek için yapılacak yatırımların, kaçak kullanımla mücadele için yapılması düşünülen işletme ve yatırım harcamaları ile birlikte dikkate alınması gerektiği; nitekim, kanun koyucunun da 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinde teknik ve teknik olmayan kayıp maliyetini dağıtım tarifesinin bir unsuru olarak öngördüğü;
Her ne kadar teknik ve teknik olmayan kayba tüketiciler sebep olmasına rağmen üreticilerin anılan maliyete katlandığı, dağıtım sistemine bağlı olduğu kabul edilen üreticilerin iletim sistemini kullanmazken dolaylı olarak iletim bedeli içinde iletim kaybı da ödediği ileri sürülmüş ise de, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde davacının bu iddiasına itibar edilmediği;
Bu itibarla, elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tedarikinde oluşan ve maliyetin bir parçası olan teknik ve teknik olmayan kayıp maliyetinin, elektrik piyasası faaliyetlerinin düzgün yürütülmesi, kaliteli ve sürekli bir elektrik hizmeti sağlanmasının temini için tüketicilere yansıtıldığı sonucuna varıldığı;
Sayaç okuma bedeli yönünden;
01/01/2007-31/12/2010 tarihleri arasındaki Geçiş Döneminde perakende satış bedeli içerisinde; faturalama, okuma ve perakende satış hizmetine ilişkin tüm maliyetler yer almakta iken, 2011 yılından itibaren perakende satış hizmeti bedelinin, sayaç okumaya ilişkin perakende satış hizmeti bedeli ve sayaç okuma dışında perakende satış hizmeti bedeli olarak ikiye ayrıştırıldığı; dağıtım ve görevli perakende satış şirketlerinin 01/01/2013 tarihinden itibaren ayrıştırılmasından sonra sayaç okuma bedelinin dağıtım şirketleri tarafından tahsil edilmeye başlandığı;
2013 yılından itibaren 6446 sayılı Kanun'un öngördüğü şekliyle dağıtım şirketlerinin ayrışarak dağıtım ve görevli tedarik faaliyetini ayrı şirketler altında yürütmeye başladığı; ancak, 2010 yılında onaylanan dağıtım şirketlerinin 2011-2015 2. Uygulama Dönemi gelir gereksinimleri kapsamında tarifeleri ile Uygulama Usul ve Esaslarının 2015 yılında gözden geçirilmesi kararlaştırılarak mevcut uygulamaya devam edildiği; 2015 yılında yapılan gözden geçirme çalışmaları neticesinde, ilgili mevzuat kapsamında dağıtım şirketlerinin 2016-2020 3. Uygulama Dönemi gelir gereksinimleri ve Tarife Usul ve Esasları'nın onaylandığı;
Bu aşamada, 31/12/2015 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu Usul ve Esaslar ile dağıtım tarifeleri kapsamında faturalarda gösterilen dağıtım, kayıp-kaçak, sayaç okuma ve iletim bedellerinin, dağıtım ve görevli tedarik faaliyetinin ayrışması neticesinde ayrı olarak izlenmesine son verilerek söz konusu bedellerin tek bir bedel altında gösterilmesinin benimsenmdiği;
Nitekim, 01/01/2016 tarihinde yürürlüğe giren Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrası uyarınca sayaç okuma bedelinin, iletim bedeli ve teknik ve teknik olmayan kayıp bedelinin dağıtım bedeli altında birleştirildiği; aynı şekilde 01/01/2016 tarihinde yürürlüğe giren Perakende Enerji Satış Fiyatlarının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrası uyarınca 01/01/2016 tarihinden önce ayrı bir bedel olarak hesaplanan perakende satış hizmeti bedelinin, 01/01/2016 tarihinden itibaren aktif enerji bedeli içerisinde faturalara yansıtıldığı;
Davacı tarafından, sayaç okuma bedelinin nispi bir bedel olarak alınmaya devam edilmesinin kesinleşmiş yargı kararlarına aykırı olduğu ileri sürülmekle birlikte, söz konusu yargı kararlarının Geçiş Dönemi ve 2. Uygulama Dönemine ilişkin olduğunun anlaşıldığı;
01/09/2006 tarih ve 26276 1. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 24/08/2006 tarih ve 875 sayılı Kurul kararıyla belirlenen Geçiş Dönemi Tarife Uygulamaları başlıklı II. Bölümün 2. maddesinin (b) alt bendinin iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin 06/04/2011 tarih ve E:2008/2695, K:2011/1368 sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verildiği, bu karara karşı yapılan temyiz başvurusu sonucunda, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun 24/05/2012 tarih ve E:2011/1901, K:2012/798 sayılı kararıyla, Dairelerinin anılan kararının, iptal isteminin serbest tüketicilere ilişkin olduğu dikkate alındığında, kararın serbest tüketicilerle sınırlı olarak uygulanacağı gerekçesiyle onandığı;
Benzer şekilde, 2. Uygulama Döneminde sayaç okuma bedelinin nispi bir bedel olarak alınacağını düzenleyen Yönetmelik kuralının iptali istemiyle açılan davada da, Dairelerinin 31/03/2015 tarih ve E:2011/690, K:2015/1261 sayılı kararıyla Geçiş Dönemine ilişkin karara atıf yapılmak suretiyle anılan kuralın iptaline karar verildiği;
Geçiş Dönemi ve 2. Uygulama Döneminde sayaç okuma bedelinin ayrı bir bileşen olarak faturalarda yer aldığı; dolayısıyla dağıtım, kayıp-kaçak ve iletim bedelleri gibi sayaç okuma bedelinin de nispi veya maktu olup olmadığının faturadan anlaşıldığı; oysaki, 2016-2020 3. Uygulama Döneminde yeni bir tarife metodolojisinin yürürlüğe girdiği ve bu metodolojide, 6446 sayılı Kanun'un öngördüğü hukukî ayrıştırma dikkate alınarak fatura bileşenlerinin sayısının azaltıldığı ve her bir maliyet kaleminin ilişkili olduğu temel maliyet bileşeni içerisinde hesaplanmaya başlandığı; bu çerçevede sayaç okuma bedelinin de, dağıtım bedelinin bir unsuru olarak yer aldığı;
Metodolojiyle birlikte, artık dağıtım tarifesinin bir bütün olarak değerlendirilmesi gerektiği; çünkü faturalarda aktif enerji bedeli ve dağıtım bedeli olarak iki temel bileşen bulunduğu ve bu bileşenlerden dağıtım bedelini oluşturan unsurların nispi veya maktu olarak ayrıştırılmasının fiilen mümkün olmadığı; aksi bir kabul hâlinde, tarifede yer alan her bir maliyet kaleminin nispi veya maktu olarak ayrıştırılmasının gerekeceği ki, bu yönde bir değerlendirmenin tüketiciler arasında eşitsizliğe yol açacağı açacağı; kaldı ki, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 1. maddesinde düzenlenen ulusal tarife uygulamasının, tüketicileri fiyat farklılıklarından korumaya matuf olduğu;
Öte yandan, "Elektrik Dağıtım Şirketleri Düzenleyici Hesap Planı" incelendiğinde de, hangi unsurun nispi veya maktu olduğuna yönelik herhangi bir ayrıştırma yapılmadığı; örneğin, söz konusu hesap planında "Dışarıdan Sağlanan Fayda ve Hizmet Giderleri" altında sayaç okuma bedelinin yanı sıra kesme bağlama gideri, sayaç sökme-takma gideri, sayaç bakım ve muayene gideri ve benzeri unsurların da yer aldığı; bu unsurların nispi veya maktu olarak alınması gerektiğinin yargı kararıyla belirtilmesinin, tarifenin bütünüyle ilgili hukukîlik denetimi yapılması sonucunu doğuracağı, her bir unsurun ayrı ayrı incelenmesinin de mümkün olmadığı; zira, 3. Uygulama Döneminde yargı kararlarının bulunduğu dönemlerden farklı olarak tarife metodolojisinin değiştiği;
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde sayaç okuma bedelinin nispi bir bedel olarak faturalara yansıtılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı;
Dağıtım bedeline ilişkin olarak;
6446 sayılı Kanun'un, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kıldığı; özelleştirme sonrası elektrik dağıtım tesislerinin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi ve genişletilmesi için yapılan yatırımların mülkiyetinin kamuya ait olduğunu belirttiği; özelleştirilen elektrik dağıtım tesis ve varlıklarına ilişkin her türlü işletme ile yatırım planlaması ve uygulamasında onay ve değişiklik yetkisini Kurula verdiği;
Dağıtım tesisinin varlığının, dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunlu olduğu; kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyetin, dağıtım bedeli olarak kullanıcılara yansıtıldığı; Kanun'un, dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer vermeyerek dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamını yükümlü kıldığı;
Bu kapsamda, elektrik üretim şirketlerinin de dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedelleri ödeyeceğinin açık olduğu; zira, dağıtım tesisinin, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade ettiği;
Davacı tarafından, mülkiyeti ve işletmesi, bakım, onarım hizmetleri kendisine ait hatla sisteme bağlanan üretim şirketlerinin dağıtım bedeli ödemesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de; dağıtım bedelinin, dağıtım sistemindeki bakım ve onarım faaliyetleri kapsamındaki maliyetleri de içerdiğinden davacının bu iddiasına itibar edilmediği;
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde üretim şirketlerinden, dağıtım hizmetinin sunulması esnasında oluşan maliyetlere katlanmasını sağlamaya yönelik olarak dağıtım bedeli alınmasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı;
Çift terimli tarife sınıfına ilişkin olarak;
Davacı tarafından, üretim şirketlerinin zorunlu olarak çift terimli tarife sınıfına tâbi tutulmalarının hukuka aykırı olduğunun ileri sürüldüğü;
Dava konusu 5999-3 sayılı Usul ve Esaslar'ın 16. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, dağıtım sistemine orta gerilim seviyesinden bağlı tüm üretim tesislerinin veriş yönünde zorunlu olarak çift terimli tarife sınıfına tâbi iken, 30/03/2016 tarih ve 6181 sayılı Kurul kararıyla dağıtım sistemine bağlı tüm üretim tesislerinin veriş yönünde tercih etmeleri hâlinde çift terimli veya tek terimli tarifeden birini seçebileceğinin kurala bağlandığı;
Öte yandan, dava konusu 31/12/2015 tarih ve 6051 sayılı Kurul kararıyla, 2016 yılının ilk çeyreğinde orta gerilim seviyesinden bağlı üreticiler için dağıtım bedelinin 1,292 kr/Kwh belirlendiği; 30/03/2016 tarih ve 6192-2 sayılı Kurul kararıyla ise, aynı yılın ikinci çeyreği için çift terimli tarife sınıfını tercih eden üreticilerin 0,5670 kr/Kwh, tek terimli tarife sınıfını tercih eden üreticilerin 0,7691 kr/Kwh dağıtım bedeli ödeyeceğinin anlaşıldığı;
Bu itibarla, üretim şirketlerine tarife sınıfını seçme hakkı tanındığından davacının bu iddiasına da itibar edilmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından; çift terimli tarife sınıfına ilişkin olarak, bu zorunluluğu kaldıran düzenleme yürürlüğe girene kadar olan süreçte dava konusu düzenleme ve Kurul kararının uygulandığı ve hak kaybına neden olduğu; sayaç okuma bedeline ilişkin yargı kararlarının uygulanmadığı, bu defa üreticilerden de sisteme verdikleri enerji üzerinden dağıtım bedeli içerisinde TL/kWh olarak okuma bedeli alındığı, yeni tarife metodolojisinde de yargı kararları gözetilerek sayaç okuma bedelinin sabit bir bedel olarak belirlenmesi gerektiği, konuyla ilgili olarak Daire kararında yer alan Elektrik Dağıtım Şirketleri Düzenleyici Hesap Planına ilişkin değerlendirmelerin hatalı olduğu; dağıtım bedeline yönelik iddialarının karşılanmadığı, mülkiyeti, işletmesi, bakım ve onarım hizmetleri kendisine ait hatla bağlı olan iletim sistemine doğrudan bağlı üreticilerin dağıtım bedeli ödememesi gerektiği; teorik olarak elektrik tüketenleri ilgilendiren teknik ve teknik olmayan kayıp bedelinin söz konusu kayıpla doğrudan veya dolaylı olarak ilgisi bulunmayan üreticilere yüklenmemesi gerektiği, bu bedelin dağıtım bedeli içerisine konulmasının ve serbest tüketicilere de söz konusu bedelin teşmil edilmesinin mevzuata aykırı olduğu, eksik incelemeye dayalı olarak karar verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ve Daire kararının "sayaç okuma bedeli" ne ilişkin davanın reddine yönelik kısmının bozulması, temyiz isteminin kısmen reddi ile Daire kararının davanın reddine yönelik diğer kısımlarının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın 138. maddesinin 4. fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kararların sonuçları" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur..." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükteki hâliyle, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 2. fıkrasının, Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin 1. fıkrası ile 7. maddesinin 9. fıkrasının, 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 1. fıkrasının, anılan Usul ve Esaslar'ın 6087-3 sayılı Kurul kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasının, 6051 sayılı Kurul kararının ve söz konusu düzenleyici işlemlere bağlı olarak 6037-1, 6037-2 (Uedaş) sayılı Kurul kararlarının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesince genel olarak elektrik dağıtım faaliyetlerine ilişkin ayrı bir başlık altında bilgi verildikten sonra "dağıtım tarifeleri ile teknik ve teknik olmayan kayıp", "sayaç okuma bedeli", "dağıtım bedeli", "çift terimli tarife sınıfı" başlıkları altında hukuki irdeleme yapılarak davanın reddine karar verilmiştir.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, "dağıtım tarifeleri ile teknik ve teknik olmayan kayıp", "dağıtım bedeli", "çift terimli tarife sınıfı"na ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının "Sayaç okuma bedeli"ne ilişkin kısmına gelince;
Anayasa'nın 138. maddesinde belirtilen yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların hiç uygulanmamasının önüne geçilmesinden ziyade, tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik bir düzenleme olarak değerlendirmek gerekmektedir. Nitekim, Anayasa hükmünde yer alan kararların "değiştirilemeyeceği" ifadesi, kararın şeklen değil, içeriğine uygun olarak yerine getirilmesini belirtme amacını taşımaktadır.
Bu bağlamda, hukuk devletinde idarenin, yargı kararlarının maksadına uygun şekilde işlem tesis etmesi zorunlu olup, idare, yargı kararlarının gereklerinin, kararın gerekçesine uygun şekilde yerine getirilmesi noktasında "bağlı yetki" içerisindedir.
4628 sayılı Kanun'un tarifelere ilişkin maddelerinin yürürlükte olduğu dönemde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 875 sayılı kararı ile onaylanan ve 2006-2010 yılları arasını kapsayan 1. Uygulama Döneminde perakende satış hizmeti bedelini kWh bazında belirleyen 20 Dağıtım Şirketi İçin Gelir Gereksinimi Hesaplanması ve Tarife Metodolojisinin, Geçiş Dönemi Tarife Uygulamaları başlıklı II. Bölümün (B) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 06/04/2011 tarih ve E:2008/2695, K:2011/1368 sayılı kararıyla, sayaç okuma ve faturalama hizmetlerine ilişkin maliyetlerin, abone grubuna ve tüketilen enerji miktarına göre değişiklik gösterecek maliyetler olmadığı, bu nedenle abone başına sabit bir ücret olarak uygulanması gerektiğinden bahisle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş; kararın davalı idarece temyizi üzerine, anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 24/05/2012 tarih ve E:2011/1901, K:2012/798 sayılı kararıyla, davacı şirketin serbest tüketicilere elektrik satan bir şirket olduğu dikkate alınarak Daire kararının "serbest tüketiciler"le sınırlı olarak uygulanmasının gerektiği belirtilerek onanmış; yine 2011-2015 yılları arasını kapsayan 2. Uygulama Dönemine ilişkin olarak alınan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 28/12/2010 tarih ve 2977, 2978, 2979, 2980, 2981, 2982, 2983, 2984, 2985, 2986, 2987, 2988, 2989, 2990, 2991, 2992, 2993, 2994, 2995, 2996, 2997, 2998, 2999 sayılı ve 29/12/2010 tarih ve 3002 sayılı kararları ile Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 3., 4. ve 11. maddelerinin ve Elektrik Dağıtım Bölgelerinde Uygulanacak Fiyat Eşitleme Mekanizması Hakkında Tebliğde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 7. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 31/03/2015 tarih ve E:2011/690, K:2015/1261 sayılı kararıyla, yukarıda belirtilen karara ve gerekçeye atıf yapılmak suretiyle Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin perakende satış hizmeti fiyatının 2011-2015 döneminde kWh üzerinden uygulanmaya devam edileceğini düzenleyen 11. maddesinin ve dava konusu kararların bu Yönetmelik maddesine göre tesis edilen kısımlarının serbest tüketiciler yönünden iptaline, diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmiş; bu kararın taraflarca temyizi üzerine karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/06/2017 tarih ve E:2015/3403, K:2017/2449 sayılı kararıyla onanmıştır.
Bahse konu yargı kararlarında, sayaç okuma ve faturalama hizmetlerine ilişkin maliyetlerin, abone grubuna ve tüketilen enerji miktarına göre değişiklik gösterecek maliyetler olmadığı, perakende satış hizmet bedeli adı altında tahsil edilen sayaç okuma hizmetlerine ilişkin giderler nedeniyle ortaya çıkan bedelin serbest tüketicilerden abone başına sabit bir bedel olarak belirlenerek tahsil edilmesi gerektiği ve buna ilişkin bedelin tüketilen elektrik enerjisi miktarı dikkate alınarak kWh üzerinden belirlenemeyeceği açık bir şekilde vurgulanmıştır. Bu itibarla, davalı idarece yasal bir dayanağı olmaksızın, bu kararları bertaraf edecek şekilde uygulama yapılmaması ve kararların gerekçesinin yapılacak düzenlemelerde göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta; davacının iptalini istediği düzenlemelere ve 2016-2020 yılları arasında uygulanması öngörülen tarife tablolarına bakıldığında; sayaç okumadan kaynaklı hizmet maliyeti ve buna ilişkin bedelin önceki uygulama dönemlerinden farklı olarak dağıtım tarifesi kapsamında değerlendirilmeye başlanıldığı ve serbest tüketicilerden diğer bedellerle birlikte dağıtım bedeli adı altında tahsili yoluna gidildiği görülmekle ve dağıtım bedelinin ne kadarlık kısmının sayaç okumaya ilişkin hizmet maliyetleri ile dağıtıma ilişkin diğer bedellerden oluştuğu ve bunların hangi miktar ve değer üzerinden hesaplandığı anlaşılamamakla birlikte; sayaç okuma bedelinin, abone grubuna ve tüketilen enerji miktarına göre değişiklik gösterecek maliyet niteliğinde olmadığı, abone başına sabit bir bedel olarak belirlenerek tahsil edilmesi gerektiği ve buna ilişkin bedelin tüketilen elektrik enerjisi miktarı dikkate alınarak kWh üzerinden belirlenemeyeceği yönündeki yargı kararlarına aykırı olarak nispi bir bedel olarak öngörüldüğü ve Dairece, sayaç okuma bedelinin nispi bir bedel olarak faturalara yansıtılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği görülmektedir.
Her ne kadar konuyla ilgili tarife metodolojisi değişmiş ve sayaç okuma bedelinin nispi usulle belirlenemeyeceğine ilişkin yargı kararları önceki uygulama dönemlerine ilişkin olarak verilmiş olsa da yargı kararıyla ortaya konulan husus, "sayaç okuma bedeli"nin, abone grubuna ve tüketilen enerji miktarına göre değişiklik gösterecek bir maliyet niteliğini taşımadığı, abone başına sabit bir bedel olarak belirlenerek tahsil edilmesi gerektiği ve buna ilişkin bedelin tüketilen elektrik enerjisi miktarı dikkate alınarak kWh üzerinden belirlenemeyeceğidir.
Bu bağlamda, davalı idarece, yasal bir dayanağı olmaksızın, söz konusu yargı kararlarının gerekçeleri göz önünde bulundurulmadan ve bu kararları bertaraf edecek şekilde uygulama yapılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın reddine yönelik Daire kararının "sayaç okuma bedeli" ne yönelik kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Dairece "sayaç okuma bedeli"nin sabit bir bedel olarak öngörülmesi gerekliliğine ilişkin yargı kararları göz önünde bulundurulmak suretiyle dava konusu düzenleyici işlemler ve Kurul kararları hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 19/11/2019 tarih ve E:2016/3151, K:2019/3646 sayılı kararının "sayaç okuma bedeli"ne ilişkin kısmı yönünden BOZULMASINA,
3. Anılan kararın diğer kısımları yönünden ONANMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. 09/12/2021 tarihinde, bozmaya ilişkin kısım yönünden oyçokluğu, onamaya ilişkin kısım yönünden oybirliği ile kesin olarak karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, davacı şirket tarafından ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın "sayaç okuma bedeli"ne ilişkin kısmı yönünden de onanması gerektiği oyuyla, kararın bozmaya ilişkin kısmına katılmıyoruz.