Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/1621 E. , 2021/3845 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/1621
Karar No : 2021/3845
DAVACI : … Denizcilik Deniz ve Kara Taşımacılığı Petrol ve Petrol Ürünleri Madencilik Turizm İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin lisansının iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile bu kararın dayanağı olan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Kurul kararı ile şirketlerinin dağıtıcı lisansının ikinci kez iptal edildiği, aynı fiil nedeniyle … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile dağıtıcı lisansının iptaline karar verildiği, söz konusu kararın yürürlük tarihinin 31/12/2018 olarak belirlendiği, ikinci kez lisansın iptaline karar verilmesinin hayatın olağan akışına aykırı olduğu, gerek 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nda gerekse Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasında, yıllık 60.000 ton beyaz ürünün satılamaması durumunda lisansın iptal edileceğine dair bir düzenlemenin bulunmadığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde, belirtilen şartın yerine getirilmemesi hâlinde, gerekli idarî yaptırımın uygulanacağının belirtildiği, dava konusu Kurul kararıyla, belirtilen şartın yerine getirilmediğinden bahisle şirketlerinin dağıtıcı lisansının iptaline karar verilerek mevzuattaki en ağır yaptırımın uygulandığı, anılan Kurul kararında, ihlâl edilen mevzuat kuralı olarak 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin ikinci fıkrasının belirtildiği, bu düzenlemede yer alan şartın, lisans başvurularına ilişkin olduğu, söz konusu maddede yer alan kurala aykırı hareket edildiğinden bahisle lisansın iptaline karar verilemeyeceği, gerekli ön araştırma yapılmaksızın doğrudan soruşturma yapılması nedeniyle soruşturmanın sağlıksız bir şekilde neticelendirildiği, dava konusu Kurul kararının gerekçesiz olduğu, küçük ve orta büyüklükteki işletmelerden yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satışı yapılmasının beklenmesinin 5015 sayılı Kanun'un amacına ve özüne aykırı olduğu, şirketlerine dağıtıcı lisansının 15 yıllığına verilmesine karşın süresinden önce hukuka aykırı olarak iptal edilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlâl edildiği, dava konusu Yönetmelik kuralının kanunî dayanağının bulunmadığı, dava konusu düzenlemeyle yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satışı yapma zorunluluğu getirilmesinin hukuka aykırı olduğu, 60.000 ton beyaz ürün satma zorunluluğunun pazara giriş engeli yarattığı, Kamu Denetçiliği Kurumu tarafından, dava konusu Yönetmelik kuralının hukuka aykırı olduğu ve değiştirilmesi gerektiği yönünde davalı idareye tavsiyede bulunulduğu, dava konusu Kurul kararının gerekli, orantılı ve ölçülü olmadığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Dava konusu Yönetmeliğin 17. maddesinin ikinci fıkrasının son hâline getirilmesinde Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 01/06/2009 tarih ve E:2006/4484, K:2009/5933 sayılı kararı ile 21/06/2016 tarih ve E:2012/192, K:2016/2733 sayılı kararının dikkate alındığı, bu gerekçeyle anılan maddede "hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın" ifadesine ve "Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır" kuralına yer verilirken, 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğünün yerine getirilmemesi durumunda lisans iptaline ilişkin açık bir düzenlemeye yer verilmediği; ayrıca, yeni lisans sahipleri için geçiş dönemi öngörüldüğü, bu kapsamda 2018 yılında, 2017 yılı satış bilgileri kullanılarak yapılacak değerlendirmeye 31/12/2015 tarihinden önce lisans almış dağıtıcıların da dâhil edildiği, yıllık 60.000 ton beyaz ürün satış hedefini gerçekleştiremeyen dağıtıcıların, 5015 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan piyasa faaliyetlerinin istikrarlı bir şekilde sürdürülmesine ve piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesi hedeflerine engel oluşturduğu, petrolün rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunulması kapsamında katkı sağlamadığı, düzenlemenin yasal dayanağının bulunduğu, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin üçüncü fıkrasında, dağıtıcıların her yıl yıllık projeksiyonlarını Kurum'a vermekle yükümlü oldukları, Kanun'un 9. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca da lisans başvurularında 60.000 ton beyaz ürün projeksiyonunun Kurum'a sunulması gerektiği dikkate alındığında, kanun koyucu tarafından, dağıtıcı şirketlerin yıllık 60.000 ton beyaz ürün satış yapabilme kapasitesine sahip olması gerektiğinin amaçlandığı, 2017 yılında, 99 dağıtıcı lisansı sahibi şirketin faaliyet gösterdiği, dağıtıcı şirket sayısının fazlalığının bir noktadan sonra rekabetin güçlendirilmesine katkısının olmadığı, yaklaşık 50.000 ton satış gerçekleştirmiş, ancak 60.000 tona ulaşamamış dört dağıtıcı lisansı sahibi şirketin lisanslarının doğrudan iptal edilmediği, 2018 dönemi için bu şirketlerin satışlarının izlenmesine karar verildiği, dolayısıyla 60.000 ton hedefine makul seviyede yaklaşmış, ancak teknik ve ticarî sebeplerle bu hedefe ulaşamamış şirketlerin açıklamaları dikkate alınarak faaliyetlerini sürdürmelerine izin verildiği, düşük pazar payına sahip dağıtıcıların pazara giriş ve çıkış kolaylığı sebebiyle hukuka aykırı davranışlarda bulunabilecekleri, bu kapsamda, 5015 sayılı Kanun ile idarelerine verilen yetkiler çerçevesinde faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak ilgililerin tasarrufunda olması gereken asgarî varlıklara ve asgarî niteliklere yönelik düzenleme yapıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemi hakkında davanın reddine; davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ: Dava; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı işlemi ile işbu işleme dayanak olan, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemi ile açılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesinin üçüncü fıkrasında, dağıtıcıların yıllık pazarlama projeksiyonlarını yapmak ve detayları ile her yıl kuruma Şubat ayı içinde vermekle yükümlü olduğu, üçer aylık dönemler hâlinde projeksiyonların gerçekleşme değerlendirilmesini yaparak Ocak, Nisan ve Temmuz aylarında Kurum'a vereceği ve projeksiyonlarında oluşan yüzde ondan fazla artış ve eksilişleri açıklayacağı hükmüne yer verilmiş, 9. maddesinin ikinci fıkrasında da dağıtıcıların lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini kuruma vermek zorunda olduğu kuralı getirilmiştir.
Görüleceği üzere, Kanun koyucu dağıtım projeksiyonu açısından asgarî yıllık beyaz ürün miktarını belirlemiş ve dağıtıcıların lisans alabilmek için bu dağıtım kapasitesine sahip olmasını aramıştır. Dağıtım projeksiyonu açısından yapılan bu belirlemeye karşılık beyaz ürün satışı için herhangi bir asgarî miktar koşulu getirilmemiştir. Zira, dağıtıcıların asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün dağıtım kapasitesine sahip olmak zorunluluğu, mutlaka bu kapasite kadar satışın da yapılması gerektiği sonucunu doğurmaz. Aksi bir yorum piyasa faaliyeti için Kanun'da yer almayan bir engelin idarî düzenleme ile getirilmesine yol açacaktır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu işlem tarihindeki 17. maddesinin ikinci fıkrasında da, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır. Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir. Asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'da olmamasına karşın Yönetmelik hükmüyle dağıtıcı lisansı alınabilmesi için ön şart olan asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün kapasitesinin, satılması zorunluluğu da getirilmiştir. Dolayısıyla, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nda, dağıtıcıların yıllık en az 60.000 ton beyaz ürün satışı da yapmak zorunda olduğuna ilişkin bir düzenleme yer almadığı hâlde satış yükümlülüğün Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği ile getirilmesi ve bu Yönetmelik hükmüne dayalı olarak dağıtıcı lisansının iptal edilmesine ilişkin Kurul Kararı hukuka aykırıdır.
Bu nedenle, davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptal edilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve …sayılı işlemi ile işbu işleme dayanak olan, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasının iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/11/2021 tarihinde, davacı vekili Av. …'nin ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, 2018 yılı içinde 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı yapmadığının tespit edilmesi üzerine davacı şirket hakkında soruşturma açılmış, davacı şirketten alınan savunmada ileri sürülen hususların mevzuata aykırı fiili haklı gösterecek gerekçeler olmadığı kanaatine varılarak davacı şirketin 60.000 ton beyaz ürün satışı gerçekleştirmemesinin 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin ikinci fıkrası ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 7. maddesinin yedinci fıkrasının (c) bendine ve 17. maddesinin ikinci fıkrasına aykırılık teşkil ettiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin birinci fıkrası uyarınca davacı şirketin … tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansının iptaline yönelik … tarih ve … sayılı Kurul kararı alınmıştır.
Bakılan dava, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile bu kararın dayanağı Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Suç ve cezalara ilişkin esaslar" başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez." kuralı yer almaktadır.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, "İşlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz." kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiştir.
"Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili;
a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,
b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,
İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; dava konusu Kurul kararına ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır, bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir." kurallarına yer verilmiştir.
7. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak ve detayları ile her yıl Kurum'a Şubat ayı içinde vermekle yükümlüdür. Yıl içinde, üçer aylık dönemlerde projeksiyonlarının gerçekleşme değerlemesini yaparak Kurum'a; Ocak, Nisan, Temmuz, Ekim aylarında verir ve projeksiyonlarında oluşan yüzde ondan fazla artış ve eksilişleri açıklarlar."; 9. maddesinin ikinci fıkrasında, dağıtıcıların, lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kurum'a vermek zorunda oldukları kuralları yer almıştır.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu Kurul kararına ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 20. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanun'a, bu Kanun'a göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurum'un yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır. Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az, yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." kuralı yer almıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (c) bendinde, dağıtıcı lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı lisansları için pazarlama projeksiyonunda beyaz ürün (benzin ve motorin) niteliğindeki akaryakıtın yıllık satış hedefinin en az 60.000 ton olmasının aranacağı kuralına yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin dava konusu 17. maddesinin ikinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır. Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir. Asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı yer almıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu 17. maddesinin ikinci fıkrasının incelenmesi:
08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesiyle dava konusu Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan düzenlemede değişiklik yapılmış ise de, anılan değişiklik öncesinde söz konusu kuralın davacı şirkete uygulandığı görüldüğünden, Yönetmeliğin 17. maddesinin ikinci fıkrasının esasının incelenmesi gerekmektedir.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Petrol piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 5015 sayılı Kanun'la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Yönetmelik maddesini yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır.
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasasında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum'un, anılan Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Nitekim, Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esasları çıkardığı yönetmeliklerle düzenlemiştir.
Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma şartına bağlanmış ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmaları öngörülmüş; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurum yetkili kılınmıştır.
5015 sayılı Kanun'da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kurum'a vermek zorunda oldukları kurala bağlanmış; ayrıca, dağıtıcıların yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak ve ayrıntıları ile her yıl Kurum'a Şubat ayı içinde vermekle yükümlü oldukları, projeksiyonlarında oluşan yüzde ondan fazla artış ve eksilişleri açıklayacakları kural altına alınmış olup Kanun'da yer verilen dağıtıcı lisansı alabilmek için, asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerinin Kurum'a verilmek zorunda olunması yönündeki kuralla, dağıtıcı firmaların yıllık 60.000 ton beyaz ürünü satacak kapasite, donanım ile ekonomik güce sahip olmalarının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerine 60.000 ton beyaz ürün satışı yükümlülüğü getirilmesinin 5015 sayılı Kanun'un amacı doğrultusunda Kurum'a verilen yetki kapsamında olduğunun kabulü gerekir. Davalı idarece hedeflenen petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacı ile petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında kuralın ölçülü olduğu anlaşılmaktadır.
Ayrıca, Yönetmeliğin 17. maddesinin önceki hâline ilişkin olarak açılan iptal davalarında verilen yargı kararları dikkate alınarak, söz konusu düzenlemede belirtilen yükümlülüğün yerine getirilmemesi hâlinde lisansın doğrudan iptal edileceğine ilişkin bir ibareye yer verilmemiş, onun yerine yükümlülüğü yerine getirmeyenler hakkında "Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır." kuralına yer verilmek suretiyle bu konudaki yetki, Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre Kurul'un takdirine bırakılmıştır. Kurul'un idarî yaptırım uygulama konusundaki takdir yetkisinin hukuka uygun kullanılıp kullanılmadığına ilişkin olarak değerlendirmenin yargı organlarınca olayın niteliği dikkate alınarak yapılacağı açıktır.
Bu itibarla, hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanacağına ilişkin kuralda hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptal edilmesine ilişkin 02/04/2020 tarih ve 9287-4 sayılı Kurul kararının incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket hakkında açılan soruşturma sonucunda, davacı şirketçe 2017 yılında piyasaya "0 (sıfır)" ton beyaz ürün teslim edildiği, dolayısıyla asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün satma yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle, … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla, davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptaline karar verildiği ve bu kararın yürürlük tarihinin 31/12/2018 olarak belirlendiği anlaşılmakta olup anılan karar ve bu kararın dayanağı olan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının (güncel hâliyle ikinci fıkrasının) iptali istemiyle açılan dava Dairemizin 02/07/2020 tarih ve E:2018/3669, K:2020/1709 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Öte yandan, davacı şirket hakkında EBİS Bildirim Sistemi ile davalı idareye yapılan bildirimler ve … sayılı Kurul kararı kapsamında otomasyon verilerine göre, 2018 yılında piyasaya "0 (sıfır)" ton beyaz ürün teslim edildiği, dolayısıyla, davacı şirketçe, asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün satma yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle 2019 yılında açılan soruşturma sonucunda davacı şirketten savunma istenilmesi üzerine verilen savunma yazısında özetle; 2018 yılında ülkenin içinde bulunduğu ekonomik sıkıntı ve belirsizlik nedeniyle, şirketlerine özgü durumlar da hesaba katılarak mâlî açıdan rasyonel olmadığı için piyasaya beyaz ürün dağıtımının yapılamadığı; diğer taraftan, 2017 yılında 60.000 ton beyaz ürün satışı yapılmadığının tespit edilmesi nedeniyle … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile şirketlerinin dağıtıcı lisansının iptal edildiği, bu durumda, 2018 yılında, 5015 sayılı Kanun'a aykırı olarak getirilen asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün satış miktarına ulaşılmasının beklenilmesinin isabetsiz olduğu belirtilmiş olup; davalı idarece, konuya ilişkin bilgi ve belgeler ile savunmanın değerlendirilmesi sonucunda, … tarih ve … sayılı dava konusu Kurul kararıyla, davacı şirketçe, 2018 yılı için öngörülen yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptal edilmesine karar verilmiştir.
Her ne kadar, davacı şirketçe, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla şirketlerinin dağıtıcı lisansının iptaline karar verildiği, dava konusu Kurul kararıyla ikinci kez, aynı sebebe dayanılmak suretiyle şirketlerinin dağıtıcı lisansının iptaline karar verildiği iddia edilmiş ise de, … tarih ve … sayılı Kurul kararının, 2017 yılına ilişkin asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün satma yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle tesis edildiği ve bu kararın yürürlük tarihi 31/12/2018 olarak belirlendiğinden, söz konusu Kurul kararının yürürlüğe gireceği 31/12/2018 tarihine kadar davacı şirketçe piyasa faaliyetinde bulunulabileceği; ayrıca, söz konusu Kurul kararına karşı Dairemizin E:2018/3669 sayılı esasına kayıtlı davanın açıldığı ve bu davaya ilişkin yargılama sürecinin de devam ettiği göz önünde bulundurulduğunda, dağıtıcı lisansının yürürlükte olduğu 2018 yılı kapsamında davacı şirketçe gerçekleştirilen piyasa faaliyetleri yönünden davalı idarece inceleme yapılmak suretiyle karar verilebileceğinden, davacı şirketin bu yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.
30/04/2021 tarih ve 31470 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7138 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 6. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesine eklenen onüçüncü fıkrada, "Kurum, lisans sahipleri için bayilik teşkilatı oluşturma ve asgarî satış miktarı sağlama şartları da dâhil olmak üzere teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliğine ilişkin olarak teknik, ekonomik kriterler ve özel şartlar belirleyebilir. Belirlenen kriter ve şartları sağlayamayanların lisansı sona erdirilir. Bu fıkrada yer alan hususlara ilişkin düzenlemeler Kurum'ca çıkarılan yönetmelikle yapılır." kuralı yer almıştır.
Anılan Kanun değişikliği gerekçesinde ise, "Yapılan düzenleme ile 5015 sayılı Kanunla hâlihazırda Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na verilmiş olan lisans sahiplerinin faaliyetlerine ilişkin özel şart, teknik ve ekonomik kriter, bayilik teşkilatı, depolama kapasitesi gibi hususları belirleme yetkisine yönelik uygulamaların netleştirilmesi amaçlanmaktadır. Böylece bayilik teşkilatı oluşturma, asgarî satış miktarı ve benzeri hususlara ilişkin yükümlülüklerin serbest piyasa ekonomisi temelinde mâkûl seviyelerde tutularak, kademeli bir şekilde belirlenebilmesi mümkün olabilecektir. İlave olarak, piyasada katma değer üreten ve yatırım yapan lisans sahiplerine, yükümlülüklerini yerine getirmeleri hususunda esnek yapıların oluşturulabilmesi olanaklı hâle gelecektir. Bu hükümlerle 5015 sayılı Kanun'un amaç maddesinde belirtilen güvenli ve istikrarlı piyasa yapısı güçlendirilirken rekabet ortamının korunması hedeflenmektedir." açıklamalarına yer verilmiştir.
Söz konusu Kanun değişikliği sonrasında, 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrası değiştirilerek, "Dağıtıcı lisansı sahiplerinin, lisans alınmasını takip eden ikinci takvim yılında asgarî 20.000 ton, üçüncü takvim yılında asgarî 30.000 ton, dördüncü takvim yılında asgarî 40.000 ton, beşinci takvim yılından itibaren ise yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışını gerçekleştirmesi zorunludur. Asgarî satış yükümlüğünü yerine getirmeyen dağıtıcı lisansı sahibinin lisansı sona erdirilir. Asgarî satış yükümlüğünün %10 veya daha az sapma ile yerine getirilememesi durumunda ise lisans sona erdirilmeksizin izlemeye alınır ve bir sonraki takvim yılındaki asgarî satış yükümlülüğünün yerine getirilmemesi durumunda ilgilinin lisansı sona erdirilir, yerine getirilmesi durumunda ise izleme kaldırılır. Asgarî satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralına yer verilmiş, ayrıca, anılan Yönetmelik değişikliği kapsamında, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunan kişiler bu Yönetmeliğin 17. maddesinin ikinci fıkrasının uygulanması açısından bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla yeni lisans almış olarak değerlendirilir.” şeklinde Geçici 28. madde eklenmiştir.
İdarî yaptırımlar, idarenin bir yargı kararına gerek olmadan kanunların verdiği yetkiye dayanarak idare hukuku ve bazı ceza hukuku ilkelerini dikkate almak suretiyle idarî işlemlerle uyguladığı yaptırımlardır. Bu itibarla idarî yaptırımlar cezaî nitelikleri olan idarî işlemlerdir. Bu anlamda idarî yaptırımların iki belirgin özelliğinden biri idarî işlem olmaları, diğeri ise cezalandırıcı nitelik barındırmalarıdır.
İdarî yaptırımların cezaî nitelikleri ve bu anlamda ceza hukukunu ilgilendiren yönleri mevcut olduğundan, bunların idare tarafından uygulanması ve yargısal denetimi açısından klasik idarî işlemlerden ayrıldığı da açıktır. Bu çerçevede, suç ve cezaların kanunîliği, lehe olan kanunun uygulanması gibi ilkelerin idarî yaptırımlar alanında da uygulanması gerekir.
Ceza hukukunun temel ilkelerinden olan suçta ve cezada kanunîlik ilkesinin idarî yaptırımlar açısından da uygulanması, hangi fiillerin idarî yaptırım gerektirdiğinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarak bir fiile yaptırım uygulanabilmesi için yaptırım uygulanacak fiilin belirli olması ve kıyas yoluyla yaptırıma başvurulmaması gerekmektedir. Bu ilkenin doğal bir sonucu ise, ceza öngören kanunları lehe olmadıkça geçmişe etkili olarak uygulama yasağıdır. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 7. maddesinde öngörülen, bir suçun işlendiği zamanki kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanun hükümlerinin birbirinden farklı olması hâlinde failin lehine olan kanunun uygulanması şeklinde ifadesini bulan lehe uygulama ilkesinin de idarî yaptırımlar açısından uygulanması gerekmektedir.
O hâlde, idari işlemin yargısal denetimi açısından işlemin tesis edildiği andaki hukukî duruma göre değerlendirme yapılması kural olmakla beraber, idarî yaptırımlar alanında, ihlâlin vakî olduğu tarihten sonra yürürlüğe giren kanun, fiili, ihlal konusu olmaktan çıkarıyorsa veya o fiil için öngörülen yaptırımı azaltıyorsa ilgili kurallar geçmişe etkili biçimde uygulanacak, yargısal denetim de bu çerçevede yapılacaktır.
Bununla birlikte idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınabilmesi, uyuşmazlık konusu fiilin işlendiği tarihten sonra yürürlüğe giren ve önceki düzenlemeye göre fâilin lehine olan düzenlemenin olayda uygulanabilmesi için tesis edilen işlemin idarî yaptırım niteliğinde olması gerekmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasında yapılan düzenleme ile, yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereğince idarî yaptırım uygulanacağı kurala bağlandığından, bu şartın yerine getirilmemesi nedeniyle davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptaline ilişkin işlemin cezaî nitelik taşıdığı ve idarî yaptırım niteliğinde bir işlem olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen çerçevede yapılan incelemede, dava konusu Kurul kararına ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasında, hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanacağı belirtilmiş olup; 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrasında yapılan değişiklikle, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, lisans alınmasını takip eden ikinci takvim yılında asgarî 20.000 ton, üçüncü takvim yılında asgarî 30.000 ton, dördüncü takvim yılında asgarî 40.000 ton, beşinci takvim yılından itibaren ise yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satışını gerçekleştirmesinin zorunlu olduğu; Geçici 28. maddesinde ise, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte (08/06/2021) dağıtıcı lisansı bulunan kişilerin, bu Yönetmeliğin 17. maddesinin ikinci fıkrasının uygulanması açısından bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla yeni lisans almış olarak kabul edileceği kurala bağlanmak suretiyle, yıllık asgarî beyaz ürün satış yükümlülüğü, dağıtıcı lisansının alınmasını takip eden ikinci takvim yılından itibaren kademeli olarak arttırıldığından, beşinci takvim yılından itibaren yıllık asgarî 60.000 ton beyaz ürün satışının gerçekleştirilmesi gerektiğinden ve 08/06/2021 tarihi itibarıyla dağıtıcı lisansı bulunan kişiler yeni lisans almış olarak değerlendirileceğinden, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde yapılan söz konusu değişikliklerin davacı şirketin lehine olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davacı şirketçe, 2018 yılına ilişkin asgarî 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğünün yerine getirilmediği ve bu yükümlülüğün yerine getirilmemesine ilişkin hukuken kabul edilebilir bir gerekçe sunulamadığı açık ise de, 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde yapılan değişiklikler davacı şirketin lehine olduğundan ve bu değişikliklerin davacı şirkete de uygulanması gerektiğinden, davacı şirketin dağıtıcı lisansının iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptal edilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu 17. maddesinin ikinci fıkrası yönünden davanın REDDİNE;
2.Davacının dağıtıcı lisansının iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının İPTALİNE;
3.Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4.Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalıya, …-TL vekâlet ücretinin de davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
5.Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.