Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/1892 E. , 2020/2284 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/1892
Karar No:2020/2284
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Taşınmaz Değerleme A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurulu
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirketin, Sermaye Piyasasında Gayrimenkul Değerleme İle Yetkili Kuruluşlar Listesinden çıkarılmasına ilişkin ... tarih ve 2018/43 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) Bülteni'nde yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:… sayılı kararda; gayrimenkul değerleme alanında faaliyet gösteren davacı şirketin pay değişikliği talebiyle davalı idareye başvuruda bulunduğu, başvuru üzerine yapılan inceleme sırasında davacı şirketin faaliyetinin 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde belirlenen amaca uygun olmadığının tespit edilerek davacı şirketin sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme ile yetkili kuruluşlar listesinden çıkarılmasına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı,
Davacı şirketin, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işlemesi gerektiği amacına uygun olarak faaliyet gösteren bir şirket olmadığı Kurulca değerlendirilirken; davacı şirketin Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF)'na devredilen Bank Asya'da hesabının olduğu, şirket adına kayıtlı telefon hatları üzerinden FETÖ/PDY örgütüne müzahir "define" isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığı, Bursa'da 2016 yılı itibarıyla FETÖ/PDY ile bağlantılı faaliyet gösteren şirketler arasında yer aldığı; şirketin yönetim kurulu başkanı ve genel müdür yardımcısı Ş.A.'nın, FETÖ/PDY kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, TMSF'ye devredilen Bank Asya'da hesabının olduğu; şirketin yönetim kurulu başkan yardımcısı Ö.K.'nın, FETÖ/PDY kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, Bank Asya'da hesabının olduğu, müşteri durumunun aktif olduğu, 2010 yılı itibarıyla İzmir'de faaliyet gösteren FETÖ/PDY mensupları arasında yer aldığı, hakkında İzmir Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından FETÖ/PDY silahlı terör örgütüne üye olma suçu şüphelisi olarak soruşturma yapıldığı; kardeşi B.Y.'nin darbe girişimi sonrasında KHK ile görevine son verildiği, TMSF'ye devredilen Bank Asya'da hesabının olduğu ve müşteri durumunun aktif olduğu; şirketin yönetim kurulu üyesi M.G.'nin FETÖ/PDY kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, Bank Asya'da hesabının bulunduğu; kardeşi O.G.'nin 15/07/2016 tarihli darbe girişiminin sonrasında KHK ile görevine son verildiği, FETÖ/PDY kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, adına kayıtlı hat üzerinden, FETÖ/PDY'ye müzahir bir şirket tarafından geliştirilen, genel kullanıcı profiline sahip Define isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığının tespit edildiği; şirketin değerleme uzmanı T.G.'nin 2007 yılında "rüşvet almak ve vermek, suç işlemek amacıyla kurulan örgüte üye olmak" suçlarından hakkında adli işlem yapıldığı, .... Ağır Ceza Mahkemesi'nde devam eden yargılamasında suç işlemek amacıyla kurulan örgüte üye olma suçuyla sanık olarak yargılandığının belirtildiği,
Sermaye piyasalarında düzenleme, denetim, gözetim ve inceleme yapmakla yükümlü bir idari kuruluş olan Kurul'un, sermaye piyasalarında sürekli, adil ve etkin bir şekilde faaliyet göstermesinin sermaye piyasaları için önem arz ettiği, davacı şirket tarafından 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile sermaye piyasası mevzuatına aykırı hareket edildiğinin tespit edilmesi üzerine Kurul tarafından kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sermaye piyasalarının adil, şeffaf, etkin ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişiminin sağlanması amacıyla takdir yetkisi kullanılmak suretiyle tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Kurul tarafından istenilen görüş yazılarına verilen cevaplarda şirket çalışanlarına birtakım suçların isnat edildiği, şirket ve şirket yetkilileri aleyhine hiçbir mahkeme kararı verilmediği, zira bu suçlarla ilgili olarak ceza yargılamasında kovuşturma aşamasına dahi geçilmediği, isnat edilen suçlarla herhangi bir bağlantısı olmadığı ve hakkında bu suçlarla ilgili hiçbir işlem başlatılmadığından değerleme listesinden çıkarılmasının hukuka uygun olmadığı, işlem tesis edilmeden önce şirket yetkililerinin savunmasının dahi alınmadığı, hakkında soruşturma dosyası bile bulunmamasına rağmen birtakım varsayımlara dayanarak, hukuken hiçbir değer taşımayan MİT raporu baz alınarak yaptırım uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, masumiyet karinesi ihlâl edilerek hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşmayan "fişleme" yoluyla işlem tesis edildiği, tebliğ edilen yazılarda Kurul'un hangi kıstaslara göre hareket ederek karar verdiğine ilişkin herhangi bir bildirim yapılmadığı, işlemin eşit ve objektif bir neden gözetilmeden tesis edildiği, suçta ve cezada kanunîlik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak bir şekilde ilgili kanun ve/veya en azından diğer mevzuatta gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerektiği, hukuki güvenlik ilkesinin de ihlâl edildiği, suç ve cezanın şahsiliği ilkesi gereğince kişilerin ancak kendi işledikleri fiiller nedeniyle sorumlu tutulabileceği, Kurulca şirket yönetim kurulu başkanı Ö.K.'nın kardeşi B.Y.'ye ve onun eşi B.Y.'ye isnat edilen suçların da lisansın iptaline gerekçe olarak gösterildiği, aynı şekilde şirket yetkilileri ve çalışanlarının söz konusu değerleme faaliyetiyle hiçbir ilgisi olmayan fiilleri doğrultusunda işlemin tesis edildiği, Kurul'un takdir yetkisinin sınırlarını aştığı, mağduriyetine sebep olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin kamu yararı gözetilerek idarenin takdir yetkisi dâhilinde tesis edildiği, 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca Kurul'un kendisine verilen yetki çerçevesinde sermaye piyasasının güvenilirliğini sağlarken diğer hususların yanı sıra kamu düzenine aykırı bir husus bulunup bulunmadığı ve milli güvenliğe ilişkin hususlar yönünden de değerlendirme yaptığı, davacı şirketin 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile sermaye piyasası mevzuatına aykırı hareket ettiğinin tespiti üzerine kamu yararının sağlanması ve özel olarak sermaye piyasalarının adil, şeffaf, etkin ve rekabetçi bir ortamda işleyişi ve gelişimini sağlamak üzere MİT Müsteşarlığı görüşleri çerçevesinde takdir yetkisi kullanılarak karar alındığı, Kurul'un düzenleme alanı özellik arz ettiğinden kanun koyucunun Kurul'a mevzuat çerçevesinde takdir yetkisi tanıdığı, teknik alanlarda karar alan kuruluşların kararlarının yargısal denetiminin diğer idari işlemlerin yargısal denetiminden farklı olabileceği, bu anlamda idarenin takdir yetkisinin denetiminde özellikle teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren alanlarda idarenin değerlendirme serbestisinin kabul edilerek uzman kurulların yaptıkları değerlendirmelere ilişkin olarak sınırlı denetim yapılması gerektiğinin Danıştay tarafından da kabul edildiği, idare hukukunda kanunîlik ilkesinin ceza hukukunda olduğu gibi sert ve tavizsiz bir uygulamaya sahip olmayıp 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun gerekçesinde de kabahatlerde kanunîlik ilkesinin esnek olduğu, ancak kabahat sonucu tesis edilecek yaptırımların türü, süresi ve miktarına ilişkin olarak kanunîlik ilkesinin cezada kanunîlik ilkesinde olduğu gibi sıkı olduğunun vurgulandığı, işlemden önce savunmasının alınmasının gerektiği yönünde mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmadığı, işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı şirket tarafından, sorumlu değerleme uzmanı …'ün %5 ve değerleme uzmanı …'ın %5 olmak üzere toplamda şirket sermayesinin %10 payının sorumlu değerleme uzmanı olarak görev almak isteyen …'a devredilmesi talebiyle 27/04/2018 tarihinde Kurul'a başvuruda bulunulmuştur.
Kurulca yapılan değerlendirmede; şirket başvurusunun sonuçlandırılmasını teminen Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK), Emniyet Genel Müdürlüğü, Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı ve Adalet Bakanlığı'na gönderilen yazılarla 6362 sayılı Kanun'un 128. maddesinin 4. fıkrası uyarınca şirket, şirket ortakları, yöneticileri ve değerleme uzmanları hakkında herhangi bir tespitlerinin bulunup bulunmadığı hususunda görüş sorulmuştur.
Milli İstihbarat Teşkilatı (MİT) Müsteşarlığı tarafından verilen cevapta, şirket hakkında, Bank Asya'da hesap açtıranlar arasında hesap açma tarihi: 19/08/2010, 01/01/2014 bakiye 62.244,34-TL, giriş: 2.965.350,08-TL, çıkış: 2.942.069,69-TL, 29/05/2019 itibarıyla bakiye: 85.524,73-TL ibaresiyle yer aldığı, şirket adına kayıtlı hatlar üzerinden Fethullahçı Terör Örgütü/Paralel Devlet Yapılanması (FETÖ/PDY)'na müzahir bir şirket tarafından geliştirilen genel kullanıcı profiline sahip Define isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığı, Bursa'da 2016 yılı itibarıyla FETÖ/PDY ile bağlantılı faaliyet gösteren şirketler arasında yer aldığı belirtilmiş,
Ayrıca Emniyet Genel Müdürlüğü, Adalet Bakanlığı, MİT Müsteşarlığı tarafından verilen cevaplarda, şirket ortağı ve değerleme uzmanı …, şirket yönetim kurulu üyesi … ve kardeşi …, şirket değerleme uzmanı …, şirket değerleme uzmanı …, sorumlu değerleme uzmanı … ve kardeşi … ve eşi … hakkında da bazı tespitlere (Bank Asya hesabı, FETÖ-PDY kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyesi olma, Bylock isimli uygulamanın kullanılması gibi) yer verilmiştir.
Anılan tespitlerin değerlendirilmesi sonucunda Kurul tarafından ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, diğer hususların yanı sıra "6362 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesi uyarınca ... Kurulumuzun sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme ile yetkili kuruluşlar listesinde yer alan ... Taşınmaz Değerleme A.Ş.'nin listeden çıkarılmasına ..." karar verilmiştir.
Kurul kararının ... tarih ve 2018/43 sayılı Kurul Bülteni'nde yayımlanması üzerine iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir.";
"Sermaye piyasası kurumlarının hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerinde uygulanacak tedbirler" başlıklı 96. maddesinde, "Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir.
Kurul, hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkilidir. Banka yönetim kurulu üyelerinin görevden alınması yönünde işlem tesis edilmeden önce Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun görüşü alınır." kuralı yer almaktadır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
"Yasama organının tek zorunluluğu, Anayasa'ya aykırı düzenleme yapmamaktır. Buna karşılık idare yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanda faaliyette bulunamaz. İdare faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanundan aldığı bir yetkiye sahip olmalıdır. İdarenin işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde idare de yoktur. Bu anlamda idarenin düzenleme yetkisi kanundan kaynaklanan, kanunu izleyen, yani secundum legem bir yetkidir. Diğer bir ifadeyle idare yasama organı devreye girmeden tek başına çalışamaz. Yani idari fonksiyon kanuna dayanmak zorundadır. İdarenin kanun olmayan bir alanda genel düzenleme yetkisi yoktur. İdarenin kendine has bir inisiyatif gücü yoktur. İdarenin alanı kanunların uygulamasıdır. Kısaca idare kanuna dayanmalıdır. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin bir alanda faaliyette bulunmasının şartıdır. Kanun olmayan yerde idare olmaz. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin hem kuruluşu, hem işleyişi, yani bütün faaliyetleri, idarenin hem işlemleri, hem de eylemleri için geçerli bir ilkedir. Keza bu ilke idarenin hem düzenleyici, hem de bireysel işlemleri için geçerlidir." (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Mayıs 2019, Bursa, s. 152, 153, "H. İdarenin Kanunîliği İlkesi" Bölümü, 1. Kanuna Dayanma İlkesi (İdarenin Secundum Legem Özelliği) Başlığı, a) Genel Olarak alt başlığı)
Kanunîlik ilkesi ceza hukukunda suç teşkil eden fiillerin ve bunlara verilecek cezaların (ceza türlerinin ve ceza miktarlarının) kanunla belirlenmesinin zorunlu olmasını ifade eden bir kavramdır. Ceza türlerinin kanunla belirlenmesi mutlak bir zorunluluk olmakla birlikte, ceza miktarı doğrudan maktu veya nispi olarak kanunla belirlenebileceği gibi, ceza miktarının belirlenmesi kanunla öngörülen alt-üst limit arasında yine kanunla ceza yargıcına bırakılabilir.
Suçların, yani karşılığında ceza verilecek fiillerin de ceza hukukunda kanunla belirlenmesi esas olmakla birlikte, bazı teknik konularda ceza verilecek fiillerin somut olarak kanunla belirlenmesinin güç olduğu hâllerde, kanunla çizilen çerçeve içinde bu fiillerin ayrıntılarının belirlenmesi kanun tarafından istisnai olarak düzenlemelere de bırakılabilir. ...
Hangi fiillere idari cezaların uygulanacağına, yani "idari suçların" nasıl belirleneceğine gelince, bunlar da doğrudan kanunla belirleneceği gibi, kanunun çizdiği çerçeve içinde kanun tarafından idari düzenlemelere de bırakılabilir. Bu husus kabahat cezaları ve regülatif cezalar için geçerli olacak biçimde Kabahatler Kanunu'nda da açıkça öngörülmüştür. Zira Kanunun 4. maddesinde, "Hangi fillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanacağı gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir." denilmektedir.
Özellikle bağımsız idari otoritelerce verilen regülatif cezalarda bu konuda kanunla çizilen çerçevenin son derece genel olması da önemli bir sakınca yaratmaz. Çünkü özellikle regülatif cezalarda zaten regülasyon otoritesince verilecek idari cezanın o otoritenin kanunla belirlenmiş olan regüle ettiği sektör veya alandır. Bu nedenle bu alanlarda idari ceza verilecek fiillerin belirlenmesinde kanunla ayrıca ayrıntılı bir çerçeve çizilmesine dahi gerek olmadığı ileri sürülebilir. Zira zaten kanun koyucu bağımsız idari otoriteleri belli bir alanda düzenleme ve denetleme yapmakla özel olarak görevlendirmiş olup bunların görev ve yetki alanı içinde kanun zaten bir "çerçeve" çizmiş olmaktadır. Bunların kanunla vermeye yetkili kılındıkları idari ceza türlerini hangi fiiller için verebileceklerini bizzat kanunla tek tek belirlemek zaten zorunlu olmadığına ve kanunun bu fiiller için bir "çerçeve" çizmesi yeterli görüldüğüne göre, bunların ceza verecekleri fiiller için bu çerçeve zaten kanunla bunların görev alanı spesifik olarak belirlenerek -dolaylı da olsa- çizilmiş olmaktadır. (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, Kasım 2013, İstanbul, s. 85, 86, "4. Suç ve Cezaların Kanunîliği")
"... 41. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında çalışma ve sözleşme hürriyetini sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin bulunması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. 42. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 153). Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddelerinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır." (Anayasa Mahkemesi'nin 14/11/2019 tarih ve E:2018/90, K:2019/85 sayılı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 11. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinin iptaline ilişkin kararı)
Hak ve özgürlükleri sınırlandıran hükümlerin kamu makamlarınca geniş yorumlanması bireyler açısından öngörülemez sonuçlar doğurabileceğinden hukuk devletine aykırılık teşkil etmenin yanında âdil yargılanma hakkını da zedeler. Âdil yargılanma hakkı, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını zorunlu kılmaktadır. Türk anayasal sisteminde hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı düzenleme yapma yetkisi yasama organına aittir. Hak ve özgürlüğü kısıtlayıcı bir kanunun kapsamını genişletici yorum ve uygulamalar kanun koyucunun getirmediği bir sınırlandırmanın idarî ve yargısal makamlarca ihdas edilmesi sonucunu doğurabilir. Bu açıdan hak ve özgürlükleri sınırlandıran kurallara ilişkin yorum ve uygulamaların kuralın kapsamını genişletici nitelikte olmaması ve öngörülebilir sınırlar içinde kalması önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle derece mahkemelerinin, hak ve özgürlükleri sınırlayıcı kuralların kapsamının geniş yorumlanması hususunda oldukça ihtiyatlı davranması gerekir. Aksi durum keyfî uygulamaların yaygınlaşmasına ve bireylerin kamu otoritelerine karşı güvencesiz bir konuma düşmesine yol açar. (MB. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, Ş 104).
6362 sayılı Kanunun amacının sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu; Kurul'un, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya ve hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile 96. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, mevzuata aykırı faaliyet ve işlemlerde bulunan sermaye piyasası kurumlarının faaliyetlerini geçici veya sürekli olarak durdurmaya, lisanslarını iptal etmeye ve ilgili listelerden çıkarmaya Kurul'un yetkili olduğu, bu kapsamda MİT Müsteşarlığı görüşleri çerçevesinde 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca şirketin listeden çıkarılmasına karar verildiği belirtilmiştir.
Kanunun anılan maddelerinde, mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâllerinde maddede belirtilen tedbir ve yaptırımların uygulanabileceği düzenlenmiş, ancak söz konusu aykırı faaliyetlerin neler olduğu konusunda sayma suretiyle belirleme yapılmayarak bu husus alt düzenlemelere yani yönetmelik, tebliğ, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüklerine, bırakılmıştır.
Bu noktada, kanunilik ilkesi bakımından yapılacak değerlendirmede; 6362 sayılı Kanun'da listeden çıkarılma yaptırımı, Kurulca öngörülen diğer tedbirlerin alınabileceği şeklinde düzenlenmiş, hangi hâllerde bu yaptırımın uygulama alanı bulacağı, başka bir anlatımla hangi fiillerin işlenmesi ile listeden çıkarılma yaptırımı tesis edilebileceği hususu ise Kanun'un 96. maddesinde, "Kanun'a ve Kurumca çıkarılan sair ikincil düzenlemelere aykırılık" hâlleri olarak öngörülmüştür.
Anılan düzenlemeler, Kanun'un 1. maddesi ile birlikte yorumlandığında, kanun koyucunun, sermaye piyasalarında faaliyet gösteren kurumların söz konusu piyasanın regüle edilmesine yönelik mevzuat hükümleri ve düzenleyici kurul kararlarına, daha genel bir bakış açısıyla piyasa düzeni açısından oluşturulan hukuka, özelde lisansa konu faaliyetin gerekliliklerine aykırı faaliyetin tespiti hâlinde listeden çıkarılma yaptırımının Kanun'un ve ilgili ikincil düzenleyici işlemlerin çizdiği çerçevede uygulanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır.
Belirtilen düzenlemelerden hareketle, Kanun'un, tespit edilen hukuka aykırılıklar neticesinde listeden çıkarılma yaptırımı uygulama hususunda geniş bir takdir yetkisi alanı öngördüğü ileri sürülebilirse de bu takdir alanının Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere "… keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması ...", "... kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi", öte yandan, söz konusu düzenlemenin idari tedbirler ve klasik anlamda idari işlemlerden farklı olarak idari cezalar bakımından öngörülmüş bulunan ve Kabahatler Kanunu'nun 4. maddesinde ifadesini bulan kanunilik ilkesine aykırı olmaması, bu bağlamda yaptırım uygulanacak fiilin kabahatler hukuku alanında kabahati oluşturacak fiillerin açıkça Kanun'da düzenlenmesi gerekmemekle birlikte, Kanun'da kapsam ve şartları belirlenen çerçeve hükmün içeriğinin idarenin ikincil düzenleyici işlemleri ile açıkça doldurulması, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesinin de gereği olarak hangi davranışların/fiillerin işlenmesi halinde hangi yaptırımlarla karşılaşılabileceğinin muhatap tarafından bilinir olması gerekmektedir.
Belirtilen bu ilkeler çerçevesinde, sınırları 6362 sayılı Kanun ile çizilmiş bulunan takdir alanı içerisinde idarenin, devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu tespit edilen kişiler açısından yaptırım öngörme yetkisi bulunduğunun kabulü gerekmekle birlikte, Kanun’un 96. maddesinde, sermaye piyasası kurumlarının hangi durumlarda listeden çıkarılacağına ilişkin olarak, sermaye piyasası kurumlarının Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiklerinin tespit edilmesi hâlinde ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını isteme ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırma veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etme ya da öngörülecek diğer her türlü tedbiri almaya ilişkin esasların Kurul tarafından belirleneceği şeklinde düzenleme yapıldığı, ancak ne Kanun'da ne de Kanun uyarınca çıkarılmış ikincil düzenlemelerde Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olma (Bank Asya'da hesabı bulunması, şirket adına kayıtlı hatlar üzerinden FETÖ/PDY'na müzahir bir şirket tarafından geliştirilen genel kullanıcı profiline sahip Define isimli mobil uygulamaya erişim sağlanması ve FETÖ/PDY ile bağlantılı faaliyet gösteren şirketler arasında yer alması yönündeki tespitlerden hareketle) fiilinin lisans iptalini gerektirir bir fiil olduğu yönünde herhangi bir düzenleme bulunmadığı ve davacının söz konusu eylemlerinin Kurul tarafından çıkarılmış bulunan hangi düzenlemeye aykırı olduğunun ortaya konamadığı, bu durumda, Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu yahut bunlarla irtibatı olduğu tespiti yapılanların, belirtilen ilkelerden hareketle mevzuatta herhangi bir düzenleme yapılmaksızın yetkili gayrimenkul değerleme şirketleri listesinden çıkarılamayacağı, bunun hiçbir idarenin mevzuatla verilmemiş bir yetkiyi kullanamamasının gereği olduğu sonucuna varıldığından, davacının yetkili gayrimenkul değerleme şirketleri listesinden çıkarılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet görülmemiştir.
Öte yandan, davacı şirket yönetim kurulu başkan yardımcısı ve sorumlu değerleme uzmanı olarak görev yapan …'nın gayrimenkul değerleme lisansının sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin ... tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada; dava konusu işlemin iptaline dair … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı, Dairemizin 24/09/2020 tarih ve E:2020/2269, K:2020/2282 sayılı kararıyla onanmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/09/2020 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.