DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/1943 E. , 2021/774 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1943
Karar No : 2021/774
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 07/04/2020 tarih ve E:2020/1873, K:2020/1257 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı Sendika tarafından, Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından hazırlanan ve 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programı (4-6 Yaş Grubu)'nın kaldırılması istemiyle yapılan 25/02/2019 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programı (4-6 Yaş Grubu)'nın iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 07/04/2020 tarih ve E:2020/1873, K:2020/1257 sayılı kararıyla;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçesinin, davacının dava açma ehliyeti olup olmadığı yönünden inceleneceği; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, davacının, iptali istenen işlem yönünden dava açma ehliyetinin bulunmadığı anlaşıldığında davanın reddine karar verileceği kurallarının bulunduğu,
İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucunun, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak getirdiği,
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerektiği, nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararlarının yerleşik içtihat niteliği kazandığı,
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin; ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü gerektiği, aksi hâlde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmenin, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurduğu,
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinde, sendikanın; kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar, konfederasyonun ise; değişik hizmet kollarında bu Kanuna tabi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlandığı, aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak hususlarının sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayıldığı,
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19/(f) maddesinin, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanıdığı, kanun koyucunun, 19/(f) maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donattığı, buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerektiği, başka bir anlatımla kanun koyucunun, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu verdiği,
Bu bağlamda, kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşlarının; sendika üyesi olan kamu görevlisinin isteği üzerine, statüsü ve statüsünden kaynaklanan hak, yükümlülük, görev ve sorumlulukları ile atama, nakil, disiplin ve personel hukukuna ilişkin diğer düzenlemelere dayalı olarak, üyeleri hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemlere karşı, üyelerini temsilen avukatları aracılığıyla dava açmaya ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmaya, ayrıca kendi tüzel kişiliğini ilgilendiren düzenlemelere karşı dava açmaya ehil olduğu,
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı Sendika tarafından, dava konusu 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programının kaldırılması istemiyle … tarih ve … sayılı dilekçe ile davalı idareye başvuruda bulunulduğu, yapılan başvurunun cevap verilmemek suretiyle davalı idarece zımnen reddedildiği; bakılmakta olan davanın, 4688 sayılı Kanun hükümlerine göre kurulmuş davacı sendika tarafından, 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programı (4-6 Yaş Grubu)'nın kaldırılması istemiyle yaptığı 25/02/2019 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile anılan Programın iptali istemiyle açıldığının anlaşıldığı,
Dava konusu öğretim programının, davalı Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından yürütülen yaygın din eğitimi kapsamında açılan Kur'an kurslarında uygulanmak üzere hazırlanan ve ilk kez 2013-2014 eğitim-öğretim yılında uygulamaya konulan programın güncellenmesine ilişkin olduğu, içeriğinde programın Kur'an kursları dışında Milli Eğitim Bakanlığına bağlı eğitim öğretim kurumlarında da uygulanacağına ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, ayrıca iptali istenen düzenleyici işlem uyarınca davacı sendika üyeleri hakkında tesis edilmiş bireysel bir işlemin de bulunmadığı anlaşıldığından, doğrudan davacı sendika hakkında uygulanma olanağı bulunmayan ve davacı sendikanın tüzel kişiliğini de doğrudan ilgilendirmeyen dava konusu düzenleyici işlem ile davacı sendika arasında menfaat ilgisi bulunmadığı sonucuna varıldığı, bu nedenle anılan düzenleyici işlem ile ona yönelik başvurunun reddi yönünde tesis olunan zımni ret işlemine karşı açılan işbu davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken imkan bulunmadığı gerekçesiyle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki Daire kararının Danıştayın kökleşmiş içtihatları ile bağdaşmadığı; hukuk devleti ilkesinin açık ve ağır ihlali niteliğinde olduğu; sendikaların eğitim ve öğretim hayatını ilgilendiren konulardaki genel düzenleyici işlemlere karşı açılan davalarda ehliyetli kabul edilmemesi durumunda, hukuk devleti ilkesinin temeli olarak benimsenen idari işlemlerin yargı denetimine tabi kılınması kuralının fiilen uygulanamaz hale geleceği; bu yaklaşımın genel düzenleyici işlemlerin Anayasa ve kanunlara uygunluk denetiminin yapılmasının engellenmesi suretiyle yasama organının fiilen bertaraf edilmesi sonucunu doğuracağı; sendikanın yalnızca üyelerinin özlük haklarını koruma konusunda değil, eğitim hayatının daha nitelikli hale getirilmesi, kamu yararının gerçekleştirilmesi konusunda da faaliyetlerde bulunduğu; nitekim, Sendika Tüzüğü'nün 3. maddesinde, sendikanın ülkede yaşayan herkesin çağdaş, bilimsel, laik, demokratik, eşit, parasız ve nitelikli eğitim hakkı olduğunu savunduğu ve bu hakkın yaşama geçmesi için mücadele edeceği hükmüne yer verildiği, aynı şekilde sendikanın görev ve yetkilerini düzenleyen 5. maddesinin (n) bendinde ise, sendikanın başta öğrenci hakları olmak üzere, Anayasa'nın ve uluslararası sözleşmelerin temel ilkelerine aykırı nitelikteki eğitim öğretim hayatına ilişkin her türlü uygulama, idari işlem ve mevzuata yönelik hukuki girişimlerde bulunacağı ve yargısal süreçleri işleteceği kuralının yer aldığı; bu düzenlemeler doğrultusunda, genel kamu yararı bakımından dava konusu uyuşmazlık yönünden menfaat ilişkisinin bulunduğu; kökleşmiş Danıştay içtihatları uyarınca ve hukuk devleti ilkesi gereğince, menfaat unsurunun geniş yorumlanması gerektiği; düzenleyici işlemler ile genele yönelen uygulama işlemleri açısından, uzmanlık ve mali külfetler gözetildiğinde, öğrencilerin çoğu kez dava açamadığı; bu gerçeklik karşısında sendikaların dava açma ehliyetinin dar yorumlanması durumunda, idarenin keyfi uygulamalarının artacağı; dolayısıyla, hukuk devleti ilkesinin hayata geçirilmesi bakımından, sendikaların da ehliyetli kabul edilmesinin hukuken zorunluluk arz ettiği belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin 07/04/2020 tarih ve E:2020/1873, K:2020/1257 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 14/04/2021 tarihinde, oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca dava dilekçeleri "ehliyet" yönünden de incelenmektedir. Dolayısıyla, iptal davası açılabilmesinin ön koşullarından biri, davacının objektif ve subjektif dava ehliyetinin olmasıdır. Danıştayın istikrar bulan kararlarına göre, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü için idari kararın davacının meşru, şahsi ve güncel bir menfaatini ihlal etmesi gerekmektedir. İptal davalarında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin saptanması davacının bu davada ehliyetinin (subjektif ehliyetinin) bulunduğu, dolayısıyla davanın esasının incelenmesine geçilebileceği sonucunu yaratmaktadır.
Uyuşmazlığın konusu göz önüne alındığında menfaat ihlalinin "kişiselliği" üzerinde durulması zorunlu görülmüştür.
Kişisel menfaat ihlaline ilişkin Danıştay kararlarına bakıldığında, olayın özelliğine göre farklılıklar gösterdiği gözlemlenmektedir. Kiracıların, belde sakinlerinin, derneklerin, sendikaların, meslek kuruluşlarının dava açma ehliyetleri yönünden yapılan yargısal yorumlar zaman içinde iptal davasının hukuk devletini sağlamanın en önemli unsurlarından biri olduğu gerçeğini dikkate alan bir seyir izlemektedir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulu, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılmasına ve sürdürülmesine ilişkin bir husustur. Dolayısıyla, kişisel menfaat ihlali kavramının, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.
Bireylerin ve sivil toplum kuruluşlarının menfaat ilgisini kurdukları idari tasarrufları, iptal davası yoluyla idari yargı önüne getirmelerinin, idarenin hukuka uygunluğunun yargısal denetiminin sağlanmasıyla "Hukuk Devleti" nin gerçekleştirilmesine hizmet edeceği; soruna bu açıdan bakıldığında, idari yargıya özgü bir dava türü olan "iptal davası"nı açan gerçek veya tüzel kişilerin, dava açmakla ulaşmak istediği amaç bakımından klasik anlamda "davacı"dan farklı olduğu tartışmasızdır.
Aksi yönde bir anlayış, iptal davasının ön koşullarından olan "menfaat ihlali"ni "hak ihlali"ne yaklaşan bir tarzda yorumlama sonucunu yaratır ki, bu durumun idari yargının varlık nedeni ile de kanun koyucunun amacı ile de bağdaşmayacağı açıktır.
Bu itibarla, bir idari faaliyet ile, dava açma ciddiyetini sağlamaya yetecek ölçüde muhatap olup, menfaat ilgisini kuran kişi ve kuruluşlar söz konusu faaliyetle ilgili idari işlemlerin iptali istemiyle dava açabilirler. Kamu görevlileri sendikasının dava açma ehliyetinin de bu açıdan ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3(g) maddesinde, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların görevleri arasında sayılmıştır.
Anılan Kanun hükmünün değerlendirildiği Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi uyarınca kamu görevlileri sendikalarına, üyelerinin haklarını korumak amacıyla tanınmış olan dava açma hakkının kullanımında sınırlamaya gidilmesinin, Anayasa'nın hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddesi kuralına uygun düşmeyeceği vurgulandıktan sonra, Danıştay Daireleri arasında, sendikaların, genel düzenleyici işlemlere karşı dava açabilmeleri konusunda içtihat farklılığı bulunmadığı; kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşlarının, üyelerinin ortak, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için kurulmuş tüzel kişilikler olarak diğer tüm tüzel kişilere tanınan kuruluş amaçları çerçevesinde ve bu amaçları gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetlerinin bulunduğu, bu nedenle, maddede öngörülen temsil yetkisinin gayesinin başka olduğu açıklanmıştır.
Yukarıda alıntı yapılan, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararında da açıklandığı gibi, kamu görevlileri sendikalarının, kuruluş amaçlarını gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetleri bulunmaktadır.
Davacı sendikaya ait Tüzüğün 3. maddesinde, ülkede yaşayan herkesin çağdaş, bilimsel, laik, demokratik, eşit, parasız ve nitelikli eğitim hakkı olduğunu savunmak, bu hakkın yaşama geçirilmesi için mücadele etmek, Sendika'nın amaçları arasında sayılmış; aynı Tüzüğün sendikanın görev ve yetkilerini düzenleyen 5. maddesinin (n) bendinde ise, sendikanın başta öğrenci hakları olmak üzere, Anayasa'nın ve uluslararası sözleşmelerin temel ilkelerine aykırı nitelikteki eğitim öğretim hayatına ilişkin her türlü uygulama, idari işlem ve mevzuata yönelik hukuki girişimlerde bulunacağı ve yargısal süreçleri işleteceği kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu edilen düzenlemenin, eğitim hizmetinin bir parçası olan yaygın din eğitimi kapsamında açılan Kur'an kurslarında uygulanmak üzere hazırlanan ve ilk kez 2013-2014 eğitim-öğretim yılında uygulamaya konulan programın güncellenmesine ilişkin olduğu hususu ile iptal davalarında ön koşul olan menfaat ilişkisinin, iptal davasının içtihat ve doktrinde kabul gören hukukun üstünlüğünün sağlanması yoluyla idarenin hukuka bağlılığının ve sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesi amacına hizmet edecek şekilde yorumlanması gerektiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davacı Sendika'nın; Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından hazırlanan 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programı (4-6 Yaş Grubu)'nın kaldırılması istemiyle yapılan 25/02/2019 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 05/09/2018 tarihli Başkanlık onayı ile uygun bulunan Kur'an Kursları Öğretim Programı (4-6 Yaş Grubu)'nın iptali istemiyle açılan davada, kişisel ve güncel menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; temyiz isteminin kabulü ile Danıştay Onuncu Dairesinin kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.