Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/1944 E. , 2021/2268 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/1944
Karar No : 2021/2268
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR): 1- … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Huk. Müş. Av. …
2- … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Oksijen Tedavi ve Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Eskişehir ili, Tepebaşı ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde faaliyet gösteren "… Oksijen Tedavi Merkezi" isimli sağlık kuruluşu hakkında düzenlenen inceleme raporunda belirtilen eksiklikler giderilinceye kadar kuruluştaki hasta alımının süresiz durdurulmasına ve söz konusu eksikliklerin giderildiği hakkında İl Sağlık Müdürlüğüne bilgi verilmesine ilişkin Eskişehir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 18/01/2014 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan ve yayımı tarihinde yürürlüğe giren Ek 11. maddesi ile Hiperbarik Oksijen Tedavisi Uygulanan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Denetim" başlıklı 34. maddesi birlikte değerlendirildiğinde, Valiliklerin idari para cezası verme dışında sağlık kuruluşlarının faaliyetlerini durdurma gibi bir yetkisinin bulunmadığı, sağlık kuruluşlarının faaliyetinin ancak Sağlık Bakanlığı işlemi ile durdurulabileceği, dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı idareler tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, taşra örgütünün merkezdeki yetkililerin emir ve talimatları doğrultusunda hareket ettiği, il nezdinde tesis edilmiş bir işlem olmadığı, Bakanlığın mevzuatta kendisine tanınan faaliyet durdurma cezası verme yetkisini kendi hiyerarşisi içinde merkez ve taşra teşkilatındaki makamlara, dolayısıyla taşra teşkilatının başında bulunan valilere yetki devri yoluyla devredebileceği, idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, kararın bozulması gerektiği, davalı Eskişehir Valiliği tarafından ise, Bakanlıkça kendilerine talimat verildiği, tesis edilen işlemin 3359 sayılı Kanun çerçevesinde verilen bir faaliyet durdurma cezası niteliğinde olmadığı, insan hayatının tehlikeye düşürülmesine neden olacak risk karşısında bir önlem niteliğinde olduğu, engel bir hüküm de bulunmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Eskişehir ili, Tepebaşı ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde faaliyet gösteren davacı şirkete ait "... Oksijen Tedavi Merkezi" isimli sağlık kuruluşunda, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve E… sayılı onayı ile oluşturulan komisyon tarafından 15/02/2019 tarihinde yerinde denetim yapılmış, anılan komisyon tarafından … tarih ve … sayılı inceleme raporu hazırlanmıştır.
Söz konusu denetim raporunun Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından incelenmesi sonucunda, adı geçen hiperbarik oksijen tedavi merkezinin faaliyetine sorunsuz devam edebilmesi için söz konusu raporda belirtilen eksikliklerin tamamlanması gerektiği, bu nedenle söz konusu hiperbarik oksijen tedavi merkezinde hasta alımının durdurulması, eksikliklerin giderilmesinden sonra yapılacak denetimde eksikliklerin giderildiğinin tespit edilmesi halinde ise hasta alımına izin verilmesinin uygun olduğu hususu, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı yazısı ile Eskişehir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne bildirilmiştir.
Sağlık Bakanlığının anılan yazısı gereği, Eskişehir Valiliğinin … tarih ve E…. sayılı Valilik Oluru ile sözü edilen merkez hakkında düzenlenen inceleme raporunda belirtilen eksiklikler tamamlanana kadar kuruluştaki hasta alımının süresiz durdurulması hususunda karar alınmıştır.
Anılan kararın, Eskişehir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile davacıya tebliği üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un Ek 11. maddesinde ise;
"Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.
Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve
sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak
sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar
hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.
Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.
Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.
Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.
Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler" başlıklı 509. maddesinde, Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatının, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenleneceği,
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları düzenlemesine yer verilmiş;
Yine aynı maddede, Taşra teşkilatı il kuruluşlarının hiyerarşik kademeleri,
1) Vali,
2) İl Müdürlüğü,
3) Şube Müdürlüğü,
4) Şeflik şeklinde sıralanmıştır.
Kararname'nin "Yetki devri" başlıklı 506. maddesinde de "Bakan ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur." hükmü yer almaktadır.
Bununla birlikte anılan Kararname'nin "Taşra teşkilatı" başlıklı 371. maddesinde ise;
"(1) Bakanlık taşra teşkilâtı kurmaya yetkilidir.
(2) Bakanlığın il ve ihtiyaca göre kurulacak ilçe yönetim birimleri il ve ilçe sağlık müdürlükleridir. İl sağlık müdürlüğü bünyesinde ihtiyaca göre halk sağlığı, kamu hastaneleri, ilaç ve tıbbi cihaz, sağlık ve acil sağlık hizmetleri ile personel ve destek hizmetlerini yürütmek üzere başkanlıklar kurulabilir.
(3) İl sağlık müdürleri Bakanlığın il düzeyindeki hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesinden sorumludur; Bakanlığın düzenlemeleri çerçevesinde il düzeyinde personelin adil ve dengeli dağılımını yapar ve bu amaçla il içinde personel nakil ve görevlendirme işlemlerini doğrudan gerçekleştirir.
(4) İl sağlık müdürü, acil sağlık hizmetlerinin yürütülmesi için kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait tüm sağlık kurum ve kuruluşlarının sevk ve idaresinden sorumlu ve bu konuda yetkilidir.
(5) Birden fazla ildeki sağlık hizmetlerinin bir arada değerlendirilmesi, gelişmişlik farklarının giderilmesi ve hizmetlerin ve ihtiyaçların müşterek planlanması amacıyla Bakanlıkça belirlenen illerdeki müdürlerden biri koordinatör olarak görevlendirilebilir." hükmüne yer verilmiştir.
Yine 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde, Valinin, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, yine Valinin, Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve diğer mevzuatın neşir ve ilanını ve uygulanmasını sağlamak ve talimat ve emirleri yürütmekle ödevli olduğu, bu işlerin gerçekleştirilmesi için gereken bütün tedbirleri almaya yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, Hiperbarik Oksijen Tedavisi Uygulanan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Denetim" başlıklı 34. maddesinde, "Sağlık kuruluşu Müdürlük tarafından oluşturulan denetim ekiplerince düzenli olarak denetlenir. Şikayet, soruşturma ve Bakanlık Merkez Teşkilatı veya Müdürlüğün talebi üzerine yapılacak olağan dışı denetimler hariç olmak üzere, olağan denetimler en az 6 ayda bir yapılır. Denetimlerde EK-9 da gösterilen Denetleme Formu kullanılır. Denetim ile ilgili bulgular ve sonuçlar Müdürlüğe ait Teftiş ve Denetim Defterine yazılır.
Denetimler, denetim işlemi için görevlendirilen bir hekim, varsa uzman hekim veya sertifikalı hekim olmak kaydıyla en az iki sağlık personeli tarafından gerçekleştirilir.
Bu denetimlerde tespit edilen eksiklikler için, Denetleme Formunda eksikliğin giderilmesi için verilecek süre sütununda belirlenen süreler verilir. Bu süre içerisinde, belirlenen eksikliğini gidermediği tespit edilen sağlık kuruluşuna, Denetleme Formunda eksikliğin devamında verilecek faaliyet durdurma süresinde belirlenen süre boyunca faaliyet durdurması uygulanır. Bu şekilde faaliyeti geçici olarak durdurulan sağlık kuruluşunun verilen süre sonunda; süresiz durdurulanın ise, üç ay içerisinde eksikliklerini gidermediği tespit edildiği takdirde sağlık kuruluşunun Uygunluk Belgesi geçersiz sayılarak iptal edilip geri alınır.
Denetimlerde bir sağlık kuruluşunda Denetleme Formundaki birden çok eksikliğin aynı anda tespit edildiği durumlarda, eksikliklerin giderilmesi için tanınacak süre veya eksiklikler giderilmediğinde uygulanacak faaliyeti durdurma süresi olarak, süresi en uzun olan hüküm için belirlenen süre uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "İdari Müeyyidelerin Uygulanma İşlemleri" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında ise; "Faaliyet durdurma cezası; Denetim sonucunda ilgili mevzuatına göre faaliyet durdurma cezası verilmesi gereken hallerde, denetim sonucu Müdürlüğün ilgili şubesine gönderilir. İlgili şube tarafından faaliyet durdurma müeyyidesinin öngörülmesi halinde ilgili mevzuatına göre acil durumlarda Valilik onayı ile gerekli işlem tesis edilerek Bakanlığa bildirilir. Faaliyet durdurma cezasının Bakanlık tarafından uygulanacağı hallerde, durum Bakanlığa bildirilir." kuralına yer verilmiştir
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirkete ait Eskişehir İli, Tepebaşı İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde faaliyet gösteren "... Oksijen Tedavi Merkezi" isimli sağlık kuruluşu hakkında düzenlenen inceleme raporunda belirtilen eksiklikler giderilinceye kadar kuruluştaki hasta alımının süresiz durdurulmasına karar verildiği, davacı tarafından anılan işlemin iptali istemiyle açılan işbu davada, uyuşmazlığın, anılan yaptırımı uygulamaya yetkili olan merciin belirlenmesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu yaptırımı uygulamaya yetkili merciin belirlenebilmesi için 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi ile Ek 11. maddesinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir.
Öncelikle anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, sağlık hizmetine dair birçok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir.
Niteliği sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin bir arada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin, bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, denetim yetkisi bulunan Sağlık Bakanlığı tarafından, yönetmelik ile bu yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan sağlık kuruluşları için yaptırım uygulanabileceği açıktır.
3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesine gelindiğinde ise; maddede, Sağlık Bakanlığının, sağlık hizmet sunumuyla ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek eylemin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum veya kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesinde, kişiler için yaptırıma yer verilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin zorunlu sonucu olarak bu hizmeti veren kişiler için hapis/adli para cezasına ve maddede sayılan fiilleri gerçekleştiren kurum ve kuruluşlar için idari para cezasına yer verildiği, Sağlık Bakanlığı ve Valiliklerin burada açıkça belirlenen yetkilerinin dışında, anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi uyarınca Sağlık Bakanlığının hizmet standartlarını tespit ve denetim yetkisi kapsamında yönetmelik ile yaptırım uygulama yetkisinin bulunduğu görülmektedir.
Nitekim, işbu dosyada işlemin dayanağı olan Hiperbarik Oksijen Tedavisi Uygulanan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik'te de yasak fiiller açıklanmış ve yasağa aykırı hareketlerin yaptırımı -faaliyet durdurma niteliğinde olduğu konusunda uyuşmazlık bulunmayan- hasta alımının durdurulması olarak belirlenmiştir.
Somut olayda, bir sağlık kuruluşu olan hiperbarik oksijen tedavisi uygulanan özel sağlık kuruluşu hakkında, dava konusu faaliyet durdurma niteliğindeki işlemin anılan Yönetmeliğe aykırı fiiller nedeniyle tesis edildiği ve dayanağının 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti olmayan Ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak işlemin Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu son fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.
Hiperbarik Oksijen Tedavisi Uygulanan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında sağlık kuruluşuna faaliyet durdurma yaptırımının kim tarafından uygulanacağı hususuna gelince;
Yukarıda yer verilen Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında, ilgili mevzuatında öngörülen faaliyet durdurma yaptırımının acil durumlarda Valilik onayı ile uygulanabileceği düzenlendiğinden Eskişehir Valiliği tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı faaliyet durdurma niteliğindeki dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın esasının incelenmesi gerekirken dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen iptal kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalıların temyiz istemlerinin kabulüne,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 17/05/2021 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.