T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/201
Karar No : 2022/5589
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin ve 33. maddesinin 3. fıkrasının;
2. 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında davacının başarısız olmasına yönelik işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır.
DAVACININ İDDİALARI : Davacının, vergi müfettiş yardımcılığı mesleğine giriş sınavında başarılı olarak mesleğe başladığı günden bu yana pek çok aşamayı başarıyla geçerek yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı,
Kendisinin 5. promosyon olarak nitelendirilen vergi müfettiş yardımcıları grubuna dahil olduğu ve katılmış olduğu ilk yeterlik yazılı sınavında başarısız olmasının ardından ikinci sınav hakkı kapsamında katıldığı 14-17 Ocak 2019 tarihli sınava, 8. promosyona dahil vergi müfettiş yardımcılarının ilk yeterlik sınavı kapsamında katıldığı, 8. promosyona dahil vergi müfettiş yardımcılarına, sınava girecekleri tarih 2 ay önce bildirilmesine karşın, kendisine 17 gün önce bildirildiği, bunun eşitliğe aykırı olduğu,
İkinci sınav hakkı kapsamında katıldığı sınavda başarısız olmasına ilişkin dava konusu işlemin sonucunda mesleki kariyerini kaybederek Bakanlık teşkilatında memur kadrosuna atanacağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Davaya konu işlemlerin hukuka ve mevzuata uygun olduğu, yazılı sınav kağıtlarının, önceden belirlenmiş olan cevap anahtarları esas alınarak, objektif şekilde değerlendirildiği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davacının yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemin iptaline; yürürlükten kaldırılan dava konusu Yönetmelik hükümlerine ilişkin olarak ise karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin ve 33. maddesinin 3. fıkrasının ve davacının, 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız olmasına yönelik işlemin iptali istenilmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin, 07/12/2019 günlü, 30971 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7194 sayılı Kanun'un 51. maddesiyle değiştirilen güncel halinin ikinci fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınav konuları ile sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için yeterlik sınavında alınan puanın yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. Yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Hazine ve Maliye Bakanlığında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmüne, beşinci fıkrasında ise; "Performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinde; "(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler.
(2) Yazılı ve sözlü sınav ayrı ayrı olmak üzere 100 tam puan üzerinden değerlendirilir.
(3) Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir..." kuralı düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik,178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak çıkarılmış ise de, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin tamamı, 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve aynı gün, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 178. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye,178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinde yer alan kurallarla aynı nitelik ve içerikte kurallar içeren, "Vergi Müfettişi İstihdamı" başlıklı Ek 32. madde eklenmiştir. Bu itibarla anılan Yönetmeliğin ve buna dayalı işlemlerin hukuki denetiminin; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esas alınmak suretiyle yapılması gerekmektedir.
Kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği, personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla genel düzenleme yetkisine dayanarak üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla bir takım koşullar belirleyebilecekleri hususunda kuşku bulunmamaktadır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile vergi müfettiş yardımcılarının müfettişliğe atanabilmeleri için yeterlilik sınavında başarılı olmaları şartı getirilmiş ve yeterlik sınav konuları ile sınava ilişkin diğer usul ve esasları belirleme hususunda yetki idareye bırakılmıştır.
Bu kapsamda vergi müfettiş yardımcılarının ehliyet ve liyakatının tespiti amacıyla yazılı sınavda belirli düzeyde başarı sağlanmasına yönelik Yönetmeliğin 33.maddesinin 3.fıkrası ile getirilen düzenlemede ve yazılı sınavı kazanamayanların sözlü sınava giremeyecekleri şeklindeki 33.maddenin 1. fıkrası ile getirilen düzenlemede üst hukuk normlarına ve takdir yetkisinin kullanılması bakımından kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu bireysel işlem yönünden ise; dava konusu sınav kurulunda görev alan kişilerin en sekiz yıl vergi müfettişi olarak görev yapma niteliğini haiz olması gerektiği halde, söz konusu sınav kurulunda yer alan bir asil ve bir yedek üyenin görev süresinin sınavın yapıldığı tarih itibarıyla sekiz yılın altında olması nedeniyle hukuka aykırı bir şekilde teşekkül ettiği görülen sınav kurulunca yapılan değerlendirme sonucu davacının başarısız sayılmasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesi ve 33. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddi, davacının vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemin ise iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı, 14-17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavına katılmış, anılan sınavda başarısız olması üzerine bakılan davayı açmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT : Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış olan ilk halinin, "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde; "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Başkan veya Başkan Yardımcılarından birinin başkanlığında, en az sekiz yıl Vergi Müfettişi olarak görev yapanlar arasından seçilecek en az beş asıl ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu ... ifade eder." hükmü yer almakta iken, 27/03/2013 günlü, 28600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile 3. maddenin 1. fıkrasının (ğ) bendindeki “en az sekiz yıl” ibaresi yürürlükten kaldırılmıştır.
Danıştay Beşinci Dairesi nezdinde, anılan Yönetmeliğin 3/ğ maddesinin (27/03/2013 günlü değişik halinin) iptali istemiyle açılan bir davada verilen "yürütmenin durdurulması isteminin reddi" kararını itirazen inceleyen İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 03/12/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/905 sayılı karar ile; “...dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesine bakıldığında, vergi müfettiş yardımcılarının mesleki bilgilerini ölçecek sınav kurulunda yine vergi müfettiş yardımcılarının yer alabileceği anlaşılmakta olup bu durumun yapılacak sınavın objektifliğine uygun düşmeyeceği açıktır.
Diğer taraftan daha önce Kurul'da yer alabilmek için 8 yıl vergi müfettişi olarak çalışma koşulunun kaldırılma gerekçesi de idarece tam olarak ortaya konulmamıştır
Bu durumda, sınav kurulunun oluşumuna yönelik dava konusu Yönetmeliğin 3/ğ maddesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır...” gerekçeleriyle itirazın kabulü ile anılan maddenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Bu karar üzerine, 27/08/2015 günlü, 29458 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile madde; "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Başkan veya Başkan Yardımcılarından birinin başkanlığında, Vergi Müfettiş Yardımcılığında geçen süreler dahil en az sekiz yıl Vergi Müfettişi olarak görev yapanlar arasından seçilecek en az beş asıl ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu, ...ifade eder." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Daha sonra, anılan madde, 29/09/2018 günlü, 30550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile tekrar değiştirilmiş ve "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Vergi Başmüfettişi ve Vergi Müfettişi kadrolarında görev yapanlar ile öğretim üyeleri, bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar arasından belirlenen, biri başkan olmak üzere en az beş asil ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu,... ifade eder." kuralı getirilmiştir.
Düzenlemenin 29/09/2018 günlü değişik halinin dava konusu edilmesi üzerine Danıştay İkinci Dairesince verilen 29/12/2020 günlü, E:2020/1862 sayılı kararla; "...dava konusu düzenlemenin ilk halinde var olan ve daha sonra idarece 27/03/2013 tarihinde yürürlükten kaldırılan, sınav kurulu üyelerinin sahip olması gereken 'sekiz yıl kıdem koşulunun' 27/08/2015 günlü değişiklik ile yeniden getirilmesinin sebebi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, yukarıda sözü edilen 03/12/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/905 sayılı kararıdır. Başka bir ifade ile 27/08/2015 günlü değişiklik, yargı kararı üzerine getirilmiş bir düzenlemedir. Söz konusu yargı kararında, 'sekiz yıl kıdem koşulunun kaldırılma gerekçesinin idarece tam olarak ortaya konulmamış olması' bir hukuka aykırılık sebebi olarak belirtilmiştir. Bu yargı kararı üzerine 27/08/2015 tarihinde yeniden düzenlenmiş olan hükmü tamamiyle değiştiren işbu davaya konu 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değişik düzenlemede, kıdem koşuluna yer verilmemiş ve Dairemizce ara kararı ile sorulmasına karşın, kıdem koşuluna yer verilmemiş olmasının sebepleri açıklanmamıştır.
Gelinen noktada, davalı idarece, yargı kararı uyarınca getirilen kuralı kaldıran ve bunun gerekçelerini de ortaya koymayan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu düzenlemede, sınav kurulu başkan ve üyelerinin; vergi başmüfettişi ve vergi müfettişi kadrolarında görev yapanların yanı sıra, öğretim üyeleri, bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar arasından belirleneceği düzenlenmiş ise de, bu kişilerin; nitelikleri, unvanları, uzmanlıkları ve seçim usûllerine yönelik olarak bir belirleme yapılmadığı görülmektedir..." gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına karar verilmiş, kararın bu kısmına yönelik davalı idare itirazı da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 17/03/2021 günlü, YD İtiraz No:2021/108 sayılı karar ile reddedilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Davacının, yeterlik sınavının yazılı aşamasında başarısız sayılması işlemine ilişkin olarak;
Davacının katıldığı 14-17 Ocak 2019 tarihli yeterlik sınavını yapan sınav kurulunun oluşumuna ilişkin kuralları düzenleyen Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3/ğ maddesinin (29/09/2018 tarihli değişik hali), Danıştay İkinci Dairesinin 29/12/2020 günlü, E:2020/1862 sayılı kararıyla yürütülmesinin durdurulduğu dikkate alındığında; öncelikle, bu karar üzerine oluşan hukuki boşluğun nasıl doldurulacağının tespit edilmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda, verilen yürütmenin durdurulması kararında yer alan gerekçeler, boşluğun doldurulmasında yön gösterici olacağı gibi, önceki düzenlemede yer alan bir kriterin sonraki düzenleme ile kaldırıldığı durumlarda, sonraki düzenlemeye ilişkin olarak verilen karar neticesinde eski düzenlemede yer alan hükümlerin hukuki boşluğun doldurulması esnasında dikkate alınması gerekmektedir.
Buna göre, Danıştay İkinci Dairesinin 29/12/2020 günlü, E:2020/1862 sayılı kararı ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 03/12/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/905 sayılı karar dikkate alındığında, dava konusu sınav kurulunda görev alan kişilerin en sekiz yıl vergi müfettişi olarak görev yapma niteliğini haiz olması gerektiği halde, söz konusu sınav kurulunda yer alan bir asil ve bir yedek üyenin görev süresinin sınavın yapıldığı tarih itibarıyla sekiz yılın altında olması nedeniyle hukuka aykırı bir şekilde teşekkül ettiği görülen sınav kurulunca yapılan değerlendirme sonucu davacının başarısız sayılmasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik hükümlerine gelince;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 75. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, dava konusu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Yargılama giderleri yönünden ise;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kararlarda bulunacak hususlar" başlıklı 24. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde; kararlarda, yargılama giderleri ve hangi tarafa yükletildiğinin belirtileceği hüküm altına alınmış; aynı Kanun'un 31. maddesinin yargılama giderleri konusunda yollamada bulunduğu 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu'nun yerine yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde; vekâlet ücretine yargılama giderleri arasında yer verilmiş ve 326. maddesinde; Kanun'da yazılı hâller dışında, yargılama giderlerinin, aleyhine hüküm verilen taraftan alınmasına karar verileceği, davada iki taraftan her biri kısmen haklı çıkarsa, mahkemenin, yargılama giderlerini tarafların haklılık oranına göre paylaştıracağı belirtildikten sonra, 331. maddesinde; "Davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, hâkim, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmeder." düzenlemesine yer verilmiş; böylece, kural olarak, yargılama giderlerinin davada haksız çıkan tarafa yükletilmesi esası benimsenmiştir.
Davaya konu düzenleyici işlemler hakkında, davanın konusuz kaldığına karar verilmiş ise de; bu husus, düzenleyici işlemde, dava tarihinden sonra değişiklik yapan idarenin doğrudan haksız çıkan taraf olduğu ve yargılama giderlerinden sorumlu olacağı sonucunu doğurmayacaktır. Zira, söz konusu düzenlemelere yönelik olarak açılan başka bir davada Danıştay İkinci Dairesince verilen 27/03/2017 günlü, E:2016/7170, K:2017/2360 sayılı "davanın reddi" yolundaki karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/11/2018 günlü, E:2017/2886, K:2018/4480 sayılı kararıyla onanmıştır.
Sonuç olarak, başka bir davada verilen ve kesinleşen yargı kararıyla hukuka uygun olduğu kabul edilen Yönetmelik hükümleri yönünden davalı idarenin, davada haksız çıkan taraf olarak kabul edilemeyeceği ve bu sebeple yargılama giderlerinin yarısının davacı üzerinde bırakılması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin ve 33. maddesinin 3. fıkrasının iptali talebine yönelik olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
2. Davacının, vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemin İPTALİNE;
3. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan, ...-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, yargılama giderinin ...-TL'lik kısmı ile bireysel işlemin iptal edilmesi nedeniyle ...-TL bilirkişi ücretinin ve ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan ...-TL'nin davacıya, ...-TL'nin davalı idareye iadesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.