DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2165 E. , 2021/15 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2165
Karar No : 2021/15
TEMYİZ EDENLER :I- (DAVALI): … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
II-DAVACILAR:
1- … Derneği
2- … Elektrik Üretim A.Ş.
3- … Elektrik Üretim A.Ş.
4- … Beyhan Enerji Üretim A.Ş.
5- ... OSB Müdürlüğü
6- … Metal Madencilik Sanayi ve Tic. A.Ş.
VEKİLLERİ: Av…., Av….
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine dair … Kurulu (Kurul) kararı ile anılan Metodoloji'nin yargı kararı doğrultusunda yeniden değerlendirilmesine yönelik yapılan başvurunun reddine ilişkin 18/01/2017 tarih ve 3734 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kararıyla;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin 5. fıkrası ile Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin 20. maddesinin 3. ve 4. fıkralarına yer verilerek;
Dava konusu Kurul kararı yönünden; uyuşmazlığın esasının, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla kabul edilen Metodoloji'ye yönelik Dairelerinin … tarih ve E:…, K:… sayılı iptal kararındaki gerekçelerin dava konusu Metodoloji'de dikkate alınıp alınmadığından kaynaklandığı;
Dairelerinin söz konusu iptal kararında, iletim tesisini inşa veya finanse eden kişilere yapılan yatırımın gerçek maliyet tutarının geri ödenmesi gerektiği, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin ya da benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verildiği;
Davalı idare tarafından, Dairelerinin iptal kararı bağlamında uygulamaların nasıl devam edebileceğine ilişkin görüş, öneri ve varsa mevzuat taslaklarının gönderilmesinin istenilmesi üzerine …'ın … tarih ve … sayılı yazısıyla, kullanıcılar tarafından tesis edilen enerji iletim hatlarında farklı arazi ve coğrafi bölge koşullarından doğrudan etkilenen iş kaleminin kullanılan direk tipine göre 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olması nedeniyle, 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığının geri ödemeye esas gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılarak yeni bir hesaplama yönteminin hazırlandığı; iptal kararında kullanıcılar tarafından tesis edilen trafo merkezi ve YG güç kablosu işlerinin geri ödemeye esas gerçekleşen yatırım tutarlarının hesaplanma yöntemine dair herhangi bir husus yer almadığı için mevcut hesaplama yönteminde herhangi bir değişiklik yapılmadığı, bu hususlar çerçevesinde hazırlanan Metodoloji taslağının sunulduğunun belirtildiği;
Dava konusu Kurul kararının gerekçesinde de, …'ın hazırladığı Metodoloji taslağının daha önce 2010 yılında onaylanan ilk Metodoloji ile 2015 yılında onaylanan ikinci Metodoloji'yi birleştirdiği, böylece 2010 yılından bu yana kullanıcılar tarafından tesis edilen tüm iletim yatırımlarının geri ödemesinin tek bir Metodoloji çatısında düzenlendiğinin ifade edildiği;
Metodoloji kuralları incelendiğinde, geri ödemeye esas tutarın hesaplanmasında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun temel ilkeleri uyarınca …'ın benzer işlerdeki ihalelerinin esas alındığı, araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarından doğrudan etkilenen galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan dolayı bu maliyet farklılığının yansıtılmasına yönelik bir formül geliştirildiği, trafo merkezi ve YG güç kabloları yönünden ortalama bedel yönteminin benimsendiği, enerji nakil hatları yönünden ise … ihalelerindeki en düşük bedelin emsal olarak esas alındığı;
…'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında ihale ettiği işlerin, kullanıcıların inşa veya finanse ettiği iletim varlıklarıyla ilgili işlemlerle benzer mahiyette olup, bu ihaleler sonucunda …'ın en uygun bedelle sözleşme imzalayacağı dikkate alındığında geri ödemeye esas yatırımın gerçek maliyet tutarının tespitinde …'ın ihalelerinin esas alındığı;
Öte yandan, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin galvanizli demir direk ağırlığı olduğu, farklı coğrafi ve iklim bölgelerinde kullanılacak galvanizli demir direk ağırlığı için düzeltme katsayısı hesaplandığı, bu unsurun nakliye, montaj ve işgücü maliyet kalemlerini de içerdiği, dolayısıyla coğrafi ve iklim farklılıklarından kaynaklanan maliyet kalemlerinin gerçekleşen yatırım tutarına yansıtıldığının anlaşıldığı;
İletim varlıklarına ilişkin trafo merkezi ve YG güç kabloları yönünden, en düşük birim bedel uygulaması terk edilerek ortalama bedel yönteminin benimsendiği, enerji nakil hatları yönünden hat bedelleri ayrı bir maliyet kalemi olduğundan ve diğer ihalelerdeki gibi iş kalemi bazında fiyatı belirlenmediğinden dolayı en düşük kilometrik birim fiyatın esas alınmasına devam edildiği;
Her ne kadar davacılar tarafından, yargı kararının gereklerinin tam olarak uygulanmadığı ileri sürülmüş ise de, Metodoloji'de yeni bir hesaplama yöntemine yer verilmek suretiyle objektif kriterler geliştirilerek gerçek yatırım tutarının kullanıcılara geri ödenmesinin amaçlandığı; bununla birlikte, gerek 2536 sayılı Kurul kararıyla kabul edilen Metodoloji'de gerekse dava konusu Metodoloji'de yer verilen "karakteristik" kavramının içeriğinde tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının görülebileceği değerlendirildiğinde, bu durumun ancak uygulama işleminde dava konusu edilebileceğinin açık olduğu;
Bu itibarla, yargı kararının gereğinin yerine getirildiği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı;
Dava konusu Daire Başkanlığı işlemine yönelik olarak; 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun kurulduğu, Kurumun bu Kanun'dan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Kurul vasıtasıyla kullanacağı, Kurumun temsil ve karar organının Kurul olduğu; 5. maddesinde, Başkanlık tarafından Kurum personeline verilen yetkiler hariç olmak üzere, Kurumun tüm kararlarının Kurul tarafından alınacağı kuralının yer aldığı;
Bu itibarla, Metodoloji'nin yargı kararı doğrultusunda yeniden değerlendirilmesine yönelik yapılan başvurunun Kurul tarafından karara bağlanması gerekirken, Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından tesis edilen başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,
26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin kabul edildiğine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı yönünden davanın reddine, … Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacılar tarafından; Daire kararında iptal kararının geriğinin yerine getirildiği belirtilmesine karşın, uygulama işlemi olan …'ın hesaplama işlemine karşı dava açılabileceğinin belirtilmesinin dava konusu Kurul kararında, iptal kararının gerekçelerinin tam olarak dikkate alınmadığını gösterdiği; Anayasa'nın 10. maddesinin üçüncü fıkrası ve 48. maddesine aykırılık iddiaları hakkında değerlendirme yapılmadığı; galvanizli demir direk ağırlığının tek başına arazi farklılığı ve coğrafi konumdan kaynaklı farklılıkları karşılamadığı ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Daire Başkanlığı işleminin icrai nitelik taşımadığı, Kurumun sadece Kurulun Metodoloji'yi onaylamak suretiyle zımni olarak ortaya koymuş olduğu kanaatini başvurucuya ilettiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacılar tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davacıların temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının … Kurulu kararı yönünden redde ilişkin kısmının bozulması; davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile Daire kararının Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi yönünden iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacıların yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin 5. fıkrasında, üretim ve tüketim tesislerinin sisteme bağlantısı için yeni iletim tesisi ve bu tesisin sisteme bağlanabilmesi için yeni iletim hatlarının yapılmasının gerekli olduğu hâllerde; bu tesislerin yapımı için …’ın yeterli finansmanının olmaması veya zamanında yatırım planlaması yapılamaması durumlarında, söz konusu yatırımların, bu tesise bağlantı talebinde bulunan tüzel kişi veya kişilerce müştereken yapılabileceği veya finanse edilebileceği, yapılan yatırım tutarının ilgili tüzel kişi veya kişiler ile … arasında yapılacak bir tesis sözleşmesi ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları çerçevesinde geri ödeneceği, geri ödeme süresinin üretim ve tüketim tesisleri için en fazla on yıl olduğu, bu konuya ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin 20. maddesinin 3. fıkrasında, müştereken veya münferiden yapılacak iletim tesisine ilişkin geri ödemeye esas yatırım tutarının, … tarafından hazırlanıp Kurul tarafından onaylanan metodolojiye göre hesaplanacağı; aynı maddenin 4. fıkrasında, metodoloji çerçevesinde … tarafından belirlenen geri ödemeye esas yatırım tutarının, Türk Lirası cinsinden sabitlenerek, peşin alınmış sistem kullanım bedeli olarak değerlendirileceği, geri ödemeye esas yatırım tutarı tamamlanıncaya kadar kullanıcının sistem kullanım bedeli (katma değer vergisi hariç) ödemeyeceği, geri ödeme tutarından mahsup edilecek sistem kullanım bedelinin hesaplanmasında, aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesinin kullanılacağı, ancak, faturada yer alan katma değer vergisi tutarının tamamı ile diğer kalemlerin süresi içerisinde kullanıcı tarafından ödeneceği, katma değer vergisi hariç fatura tutarının, TEİAŞ tarafından peşin ödenmiş sistem kullanım bedeli olarak kullanıcı adına alacak kaydedileceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının 18/01/2017 tarih ve 3734 sayılı işleminin iptaline ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davalı idarenin temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının, 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin kabul edildiğine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı yönünden davanın reddine ilişkin kısmına gelince;
İptal davasının amacı, hukuka aykırı idari işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Bununla elde edilmek istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldıran kararlardır.
Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında, bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir." hükmü yer almaktadır.
Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.
Bu bağlamda, düzenleyici işlemlerle ilgili olarak verilen iptal kararlarının da, idare tarafından uygulanması gerektiği, idarenin iptal edilen düzenleyici işlemi, ortadan kaldırmakla yükümlü olduğu, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin "bağlı yetki" niteliğinde olduğu açıktır.
Diğer yandan yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulaması zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.
Temyize konu Daire kararında atıf yapılan Danıştay Onüçüncü Dairesinin 31/03/2015 tarih ve E:2010/2546, K:2015/1256 sayılı iptal kararında, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veyahut benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verilmiştir.
Dava konusu Metodoloji'de ise, enerji iletim hattı tesislerinde aynı karakteristiğe sahip en düşük bedel yaklaşımının esas alınmaya devam edilerek, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan bahisle, bu unsura nakliye, montaj ve işgücü giderlerinin de eklendiği belirtilen yeni bir hesaplama yöntemi oluşturulmuştur.
Bununla birlikte, ilgili mevzuatta "karakteristik" kavramından ne anlaşılması gerektiği hususunda bir açıklamaya yer verilmediği gibi, …'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında farklı coğrafi bölgelerde gerçekleştirdiği ihalelerde aynı karakteristik özelliğe sahip iletim tesislerine yönelik oluşan fiyatların içerisindeki maliyet kalemlerinin aynı olduğundan söz etme imkanı bulunmamaktadır. Bu bağlamda, iletim tesislerinin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılması gerektiğine ilişkin yargı kararının tam olarak uygulanmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, enerji iletim hattı tesislerinde, Dairenin iptal kararında objektif kriterlere dayalı olmadığı değerlendirilen en düşük bedel yaklaşımının benimsenmeye devam edildiği, bahse konu iptal kararında belirtilen, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veya benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı hususunun dava konusu Metodoloji'de karşılanmadığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu Metodoloji'de yargı kararının gereğinin, hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçeleri de gözetilmek suretiyle eksiksiz olarak yerine getirilmediği anlaşılmış olup, … sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, temyize konu Daire kararının anılan Kurul kararı yönünden davanın reddine ilişkin hüküm fıkrasında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacıların temyiz istemlerinin kabulüne, davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Davanın kısmen reddine, kısmen iptale yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kararının 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin kabul edildiğine dair … Kurulu kararı yönünden davanın reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Anılan kararın … Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin iptaline ilişkin kısmının ONANMASINA,
4. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacılara iadesine,
5. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
6. 13/01/2021 tarihinde, oyçokluğu ile kesin olarak karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kararının davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu, davacıların temyiz dilekçelerinde ileri sürülen nedenlerin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, davacıların temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının da onanması gerektiği oyuyla, kararın bozmaya ilişkin kısmına katılmıyorum.