T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/2177
Karar No : 2022/3161
DAVACI : ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında tıbbi biyokimya eğitim görevlisi, uzman tabip kadrosuna atanan doçent ve profesör için (2,20) %120 olarak belirlenen ilgili branş hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Usul bakımından; 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca işbu davaya ilk derece mahkemesi olarak bakma görevinin Danıştaya ait olduğu, esas bakımından; dava konusu düzenlemenin eğitim görevlileri arasında herhangi bir hukuki ya da bilimsel temele dayanmayan eşitsizlik ve hiyerarşi yarattığı, dava konusu edilen “Sağlık Bakanlığı'na Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik”in Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayısı (HAKUK) başlıklı Ek-2 listesinde, davalı idarede çalışmakta olan tüm eğitim görevlileri için herhangi bir kriter gözetilmeksizin ya da bu oranların neye göre tespit edildiğine dair herhangi bir açıklamaya yer verilmeksizin ayrı bir oran belirlendiği, bu durumun, davalı idareye bağlı tüm eğitim görevlileri arasında adeta gizli bir hiyerarşiye neden olduğu, davacının görev unvanı olan “tıbbi biyokimya eğitim görevlisi, uzman tabip kadrosuna atanan doçent ve profesör” bakımından uygulanacak hizmet alanı-kadro unvan katsayısı'nın (HAKUK) ilgili branş HAKUK'unun (2,20) %120'si olarak tespit edildiği, bu katsayının davalı idarenin eğitim görevlisi kadroları için getirdiği ayrıştırıcı düzenlemede yer verilen en düşük oran olduğu, bu katsayının hangi objektif kriter, tespit ya da belirleyici unsur dikkate alınarak belirlendiğinin bilinmediği, önceki Ek Ödeme Yönetmeliği'nde 3. basamak sağlık kuruluşlarında çalışan tüm eğitim görevlileri için HAKUK'un (3,35) olarak belirlendiği ve branş ayrımının yapılmadığı, Danıştayın kararlarında davalı idareye verilen takdir yetkisinin kullanımında objektif kriterlere göre hareket edilmesi gerektiğinin belirtildiği, ayrıca dava konusu düzenlemenin konusunu oluşturan döner sermaye gelirlerinden yapılan ek ödemenin, performansa dayalı bir ödeme olması nedeniyle, ek ödeme tutarının belirlenmesinde performansın önemli bir unsur olmasının, idarece ek ödeme tutarını belirleme yöntemini belirli kurallara bağlanmasını gerekli kıldığı, söz konusu düzenleme ile davalı idarede çalışan tüm eğitim görevlileri arasında mevcut çalışma barışının ortadan kaldırıldığı, davalı idareye karşı sorumlulukları, kadroları, uygulanacak mevzuat hükümleri bakımından eşit olan uzman doktorlar ve Tıpta Uzmanlık Tüzüğü'ne göre uzman olanların çalışmaları karşılığı olan ek ödeme bakımından birbirinden ayrıldığı ve bu ayrımcılık için hiçbir gerekçe belirtilmediği, davalı idarede çalışmakta olan tüm eğitim görevlileri bakımından branşlarına göre bir katsayı belirlenmiş olup, dava konusu düzenlemenin dayanağı kanun hükmüne açıkça aykırı olduğu, ek ödemenin kime ne şekilde ve hangi kriterlere göre dağıtılacağını belirleyen katsayıların ne surette ve hangi kriterlere göre tespit edildiğinin ortaya koyulmayarak hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerinin ihlal edildiği, dava konusu Yönetmelik'in Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayısı (HAKUK) başlıklı Ek-2 listesi incelendiğinde, her branş için ayrı ayrı tespit edilen katsayılar arasında herhangi bir objektif ölçüt ile izah edilemeyecek farklılıklar bulunduğu, bu anlamda; klinik branşlarda görev alan uzmanların HAKUK katsayılarının ortalama olarak (2,50)'den (2,91)'e yükseltildiği, laboratuvar branşları olan tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji bölümlerinin katsayıların ise (2,50)'den (2,20)'ye düşürüldüğü, diğer laboratuvar branşları olan tıbbi patoloji bölümü'nde görev yapan bir uzmanın katsayısının (2,50)'den (2,73)'e, benzer şekilde tıbbi genetik bölümünde görev yapan bir uzmanın katsayısının (2,50)'den (2,73)'e, radyoloji bölümü için (2,50)'den (2,78)'e yükseltildiği, bu katsayıların farklı branşlarda görev yapan eğitim görevlileri arasında büyük maddi gelir farklılıklarına ve dolayısıyla adaletsizliğe yol açtığı, farklı katsayı belirlenmesinin hangi mantıkla ve hangi kıstaslara göre tespit edildiğinin anlaşılamadığı, tıbbi biyokimya eğilim görevlilerine göre geliri yüksek olan klinik branş eğitim görevlilerinin gelirinin daha da arttırıldığı, aynı unvana sahip eğitim görevlileri arasında bu kadar gelir farkı bulunmasının, dahası birinden alıp diğerine vermenin hem Anayasa'nın eşitlik ilkesine, hem de iş barışına aykırı olduğu, eğitim ve araştırma hastanelerinde hem tanıda-tedavide, hem de döner sermayeye hiçbir katkısı olmayan anatomi, fizyoloji gibi branşların HAKUK katsayıları %37,5 oranında artırılırken (0,8'ten 1,1'e çıkarılmıştır), gerek son dönem COVID-19 salgınında ve gerekse birçok hastalığın tanı, tedavi ve takibinde, gerekse döner sermayeye çok büyük katkısı olan biyokimya laboratuvarı eğitim görevlilerinin döner sermaye HAKUK katsayılarının hangi gerekçe ile %9 oranında düşürüldüğünün anlaşılamadığı, davacının uzmanlık alanı olan tıbbi biyokimya bölümünün eğitim görevlileri için tespit edilen (2,20) branş katsayısının %120'si üzerinden belirlenen katsayının önceki Yönetmelik'te belirlenen (3,35) katsayısından düşük olması sebebiyle bu dal mensuplarının açıkça cezalandırıldığı, davacının verdiği hizmetin gerekleri ile davalı idareye ve doğal olarak sağlık sistemine sağladığı katkıda herhangi bir düşüş olması bir yana artış bulunduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinde; döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabileceği, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğinin hüküm altına alındığı; anılan Kanun hükmü ile, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesinin sağlanması amacıyla, görevli personele döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarının belirlendiği bir sistem olarak performansa dayalı ek ödeme sistemi getirildiği, yine bu hüküm uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının da uygun görüşü ile hazırlanan “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik”in, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden itibaren yürürlüğe girdiği, Yönetmelik'le hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri, muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler, özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek, sağlık tesislerinde yapılmakta olan 5300 civarındaki tıbbi işlemin puanlandırıldığı; bu puanlamada eğitim, beceri, risk ve işlemin başından sonuna kadar bizzat hekim tarafından yapılıp yapılmadığı, her bir işlemin süresi, riski, emek yoğunluğu ağırlıkları ölçüsünde puanlama yapıldığı; bu şekilde, tıbbi işlemler puanı elde edenlerin performanslarının doğrudan yapılan tıbbi işlemin puanı üzerinden; biyokimya ve mikrobiyoloji laboratuvarlarında çalışanlar ile bunların yan dallarının performanslarının ise, dolaylı olarak puan elde eden hekimlerin oluşturduğu ortalama üzerinden ölçüldüğü; tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi süresi, muayene, invaziv girişim (ameliyat, anestezi, endoskopi, anjiografi vb.) acil hastaya müdahale, nöbet hizmetlerine katılım, görevi nedeniyle şiddete, tehlikeye (toksik, gaz, radyasyon, biyolojik, kimyasal vb.) maruziyet riski gibi kriterler de gözetilmek suretiyle hizmet alanı - kadro unvan katsayılarının belirlendiği, 209 sayılı Kanunun amacına uygun şekilde hazırlanan Yönetmelik'te tabiplerin kadro unvan katsayıları, yukarıda sayılan temel performans ölçütlerine ilaveten gerçekleştirdikleri tıbbi işlemler yoluyla ölçülebilen bireysel performanslarına ve gelire katkı sağlayıp sağlamadıklarına göre belirlendiği, laboratuvar hizmetlerinde çalışanların hizmet alanı kadro unvan katsayıları belirlenirken de, laboratuvar işlemlerinde hekim payının düşük olması, bu işlemlerin teşhis ve tedavi aşamasında bütün branşlar tarafından istenen işlemler olması, yoğun olarak tıbbi cihaz ağırlıklı işlemlerin yapılması hususları ile birlikte, ek ödemelerinin sağlık tesisi puan ortalaması esas alınarak hesaplanıyor olması hususunun da göz önünde bulundurulduğu, nitekim, laboratuvar hizmetlerinde çalışan yan dal ve ana dal uzman tabipleri ile tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanların (tabip kökenli olmayanlar) yaptıkları işlemler puanlandırılamadığından, bunun yerine sağlık tesisi puan ortalaması esas alınarak ek ödeme yapılması yoluna gidildiği, kadro unvan katsayılarının da gelire katkılarından dolayı (2,20) olarak belirlendiği, biyokimya uzmanlarının, laboratuvar hizmetlerinde görev yapmakta olup, tıbbi işlemler puanı elde etmelerinin söz konusu olmadığı, buna mukabil, klinisyen branş hekimlerinin hasta muayene ve tedavi sürecine katıldığı, ameliyat ve invaziv girişimler yaptığı, Tıbbi İşlemler Yönergesi'ne göre tıbbi işlemler puanı elde ettiği ve poliklinik hizmeti verdiği, bu nedenle klinisyen branş uzmanlarının ek ödemesinin laboratuvar hizmetlerinde çalışanlardan farklı olarak tıbbi işlemler puanına göre belirlendiği, Ek-2 sayılı Cetvel'de yer alan hizmet alanı kadro unvan katsayılarının her branş için temel performans ölçütleri dikkate alınarak farklı belirlenmesinde eşitlik ilkesine ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı gibi, Kanunda yer alan kriterler dikkate alınmaksızın bütün personele eşit oranlarda ödeme yapılmasının, Kanun hükmüne ve performans sisteminin gayesine aykırı bir uygulama olacağı, performansa dayalı ek ödeme uygulamasının, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı gibi kriterler göz önünde bulundurulmak suretiyle gerçekleştirilen bir teşvik uygulaması niteliğinde olduğu, aynı hizmet sınıfında yer almakla birlikte farklı görevler ifa eden, farklı çalışma şartlarına sahip olup daha yüksek mesleki sorumluluk ve risk altında bulunan, hizmete katkısı ve performansı farklı olan personele farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda idarenin takdir yetkisi bulunduğundan, dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı, diğer taraftan akademik (profesör, doçent, doktor öğretim üyesi ve başasistan) unvanlı personelin hizmet alanı kadro unvan katsayılarının, Bakanlık tarafından hizmet sunum gereksinimleri ve akademik unvanlar göz önünde bulundurularak belirlendiği ifade edilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile verilen yetkiye uygun olarak hazırlandığı, hukuka, mevzuata ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığından, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ekinde yer alan "Ek-2 Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları" (HAKUK) başlıklı Tabloda, tıbbi biyokimya uzmanları için (2.20) olarak belirlenen kadro unvan katsayısı ve eğitim görevlisi, uzman tabip kadrosuna atanan doçent ve profesör için ilgili branş hizmet alanı kadro unvan katsayısının %120'si şeklindeki düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 02/11/2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 663 sayılı KHK'nin 58. maddesi ile değişik 5. maddesinin 1. fıkrasında; "(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz." hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanuna dayanılarak 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir." hükmü, "Tanımlar" başlıklı 4. maddenin 1. fıkrasının (l) bendinde, "Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı: Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı" ifade ettiği, "Temel esaslar" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (I) bendinde, "Üçüncü basamak sağlık tesislerinde biyokimya ve mikrobiyoloji laboratuvar hizmetlerini yürüten eğitim sorumlusu, eğitim görevlisi, başasistan ve uzman tabipler ile diğer personelin ham puanlarının hesaplanmasında, klinik hizmet puan ortalamaları yerine sağlık tesisi puan ortalamaları esas alınır." hükmü, 5. fıkrasında; "Enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının mesai içi ham puanlarının hesaplanmasında; sağlık tesisi puan ortalamasının, ilgili branş için Personel Dağılım Cetvelinde (PDC) öngörülen uzman sayısının çalışan uzman sayısına oranı kadarı kullanılır. Bu oran 1 (bir)’den büyük olamaz. Bu fıkra kapsamındaki uzmanlardan askerlik, ücretsiz izin, analık izni veya geçici görev sebebiyle görevinden ayrılanlar ile üniversite kadrosundakiler hariç olmak üzere diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanlar da ilgili branştaki uzman sayısına dâhil edilir." hükmü yer almakta ve yönetmelik eki olan Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayılarını gösteren EK-2 sayılı listede, Tıbbi Mikrobiyoloji anadalı için (2.20) katsayısı öngörülmüştür.
Yönetmeliğin hukuki dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanunun değişik 5. maddesinde, sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli personele ek ödeme yapılabilmesi konusunda Sağlık Bakanlığına yetki verilmiş olup, bu ödemenin oranı ile esas ve usullerinin, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmış, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte ek ödemenin dağıtımıyla ilgili olarak gözönünde bulundurulacak unsurlar ile personele yapılacak ek ödemelerin tavan miktarları belirlenmiştir.
Yönetmeliğin 5. maddesinin, üst hukuk normuna aykırılık teşkil etmediği ve dayanak olarak alınan 209 sayılı Kanunu'nun değişik 5. maddesi hükmünü açıklar nitelikte düzenlemeye sahip olduğu görülmektedir.
Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik uyarınca yapılacak ek ödemeler, 657 sayılı Kanunda öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir.
Söz konusu Yönetmeliğin ekinde yer alan dava konusu EK-2'deki düzenlemenin incelenmesinden, ek ödemenin dağıtımında esas alınacak katsayıların, anılan Yasa maddesinde belirtilen hizmet sunum şartları ve kriterleri ile personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, hizmet sınıfları, unvanları, görev, görev yerleri, aldıkları eğitim ve mesleki birikimleri farklı olan personele hizmete katkıları aynı olmayacağından, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan Yönetmeliğin ekinde yer alan EK-2'deki düzenlemenin, kanunda belirtilen kıstaslar dikkate alınarak, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde ve ek ödemenin amacına uygun olarak hazırlandığı sonucuna ulaşıldığından, iptali istenilen düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, 2577 sayılı Kanun'un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca duruşma için önceden belirlenen 24/05/2022 tarihinde, davacı ...'un duruşmaya gelmediği; davalı Sağlık Bakanlığı vekili Av. ...'in ve Danıştay Savcısı ...'in hazır olduğu görülerek açık duruşmaya başlandı. 2577 sayılı Kanun'un 18. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca duruşmaya katılan taraflara usulüne uygun söz verilip dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında tıbbi biyokimya eğitim görevlisi, uzman tabip kadrosuna atanan doçent ve profesör için (2,20) %120 olarak belirlenen ilgili branş hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, ''(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.'' hükmüne; ikinci fıkrasında, ''Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır.İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.'' hükmüne yer verilmiştir.
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.'' kuralı; ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinde; ''Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı:Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı''...ifade eder.'' kuralı getirilmiş; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında ise branş bazında hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiş olup; tıbbi biyokimya uzmanları açısından hizmet alanı-kadro unvan katsayısı (2,20) olarak belirlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin; performansa dayalı olarak, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden riskli birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Anılan Kanun'un 5. maddesiyle yukarıda sayılan unsurlar dikkate alınarak, ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile diğer hususların belirlenmesi amacıyla verilen takdir yetkisine uygun olarak hazırlanan davaya konu Yönetmeliğin 1. maddesinde; Yönetmeliğin amacının; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda, ek ödemenin personele sayılan unsurlar gözetilerek ödenen, teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğu sabittir.
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı ifade ettiği belirtilmiş olup, Ek-2 sayılı listede, anadal ve yan dal uzmanı tabip ve TUTG uzman olanlar kısmında, branşlar baz alınarak, hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiştir. Davacının branşı olan tıbbi biyokimya uzmanlık alanı açısından ise (2,20) oranında hizmet alanı-kadro unvan katsayısı belirlenmiştir.
Bu durumda; Kanun'da sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin; personelin görev yeri, performansı, çalışma koşulları ve sorumlulukları dikkate alınarak düzenlendiği anlaşıldığından, Eki (2) sayılı listede, tıbbi biyokimya uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısına ilişkin düzenlemede hukuka ve dayanağı olan üst norm kurallarına aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 31/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.