T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/2293
Karar No : 2023/8057
DAVACI: … Gıda ve İhtiyaç Mad. İmalat İth. İhr. Paz. San. Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ: Av. …
DAVALI: … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU: 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI: Ankara İvedik Organize Sanayi Bölgesinde gıda üretimi yaptığını belirten davacı şirket tarafından; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nda taklit ve tağşiş'in; şekil, bileşim nitelikleri itibariyle yapısında bulunmayan özelliklere sahip gibi başka bir ürünün aynısıymış gibi gösterme olarak tanımlandığı, dava konusu ürünlerin üretiminin bu kapsama girmeyeceği, ballı şurup, bal aromalı şurup, pekmezli şurup gibi ürenlerin taklit ve tağşiş olmadığı, ürünlerin özelliklerinin içeriğe doğru bir şekilde yazıldığı, ürünlerin halk sağlığını tehdit etmediği, tüketiciyi yanıltıcı bir durumun söz konusu olmadığı, bu alanda çalışan onlarca firmanın kapanmak zorunda kalacağı ve yapılan yatırımların boşa gideceği, benzer ürünlerin dünyanın her tarafından üretildiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI: Davalı idare tarafından; 30/06/2017 tarihli Resmi Gazete nüshasında yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Üzüm Pekmezi Tebliği'nde üzüm pekmezinin ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla meyveli şekerli şurup, üzüm tatlısı ve üzüm pekmezi şurubu gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceği düzenlemesinin bulunduğu, dava konusu düzenleme ile de pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren ürünlerin üretilmesinin bir üst mevzuata taşınarak yasaklandığı, düzenlemenin tüketicinin yanıltılmasını engellemeyi amaçladığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ: Dava; Tarım ve Orman Bakanlığınca 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği"nin "Özel Hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
5996 sayılı "Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu"nun 1. maddesinde; bu Kanunun amacı, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak olarak belirtildikten sonra, "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde; "Tağşiş" kavramının; bu Kanun kapsamındaki ürünlere temel özelliğini veren öğelerin ve besin değerlerinin tamamının veya bir bölümünün mevzuata aykırı olarak çıkarılmasını veya miktarının değiştirilmesini veya aynı değeri taşımayan başka bir maddenin, o madde yerine aynı maddeymiş gibi katılmasını, "Taklit" kavramının ise; bu Kanun kapsamındaki ürünlerin, şekil, bileşim ve nitelikleri itibarıyla yapısında bulunmayan özelliklere sahip gibi veya başka bir ürünün aynısıymış gibi göstermeyi ifade ettiği belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un "Gıda ve yem güvenilirliği şartları" başlıklı 21. maddesinde; "(1) Gıda güvenilirliği şartları aşağıda belirtilmiştir:
a) Güvenilir olmayan gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme piyasaya arz edilemez. İnsan sağlığı için tehlike oluşturan ve tüketime uygun olmayan gıda, güvenilir olmayan gıda kabul edilir.
b) Gıdanın güvenilir olup olmadığının belirlenmesinde, üretim, işleme ve dağıtım aşamaları, etiket bilgileri ve sağlıkla ilgili uyarı niteliğindeki bilgiler ile insanlar tarafından günlük normal kullanım koşulları dikkate alınır.
c) Gıdanın insan sağlığına zararlı olup olmadığının belirlenmesinde; tüketenin sağlığı üzerinde ani, kısa veya uzun vadede oluşturabileceği muhtemel etkileri yanında, gelecek nesiller üzerindeki etkileri, birikerek artan muhtemel toksik etkileri ve belirli tüketici gruplarının özel sağlık hassasiyetleri de dikkate alınır.
...
e) Gıda, Bakanlıkça belirlenen şartlara uygun olsa bile, gıdanın güvenilir olmadığına dair yeterli şüphe veya sebebin oluşması durumunda, Bakanlık söz konusu gıdanın piyasaya arzını kısıtlayabilir veya piyasaya arz edilen gıdayı toplatabilir.
...
(5) Gıda kodeksine aykırı gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzeme üretilemez, işleme tâbi tutulamaz ve piyasaya arz edilemez.
(6) Bakanlık, insan sağlığını göz önünde bulundurarak bazı madde ve ürünlerin, gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmalarını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımını belirli esaslara bağlayabilir.
(7) Gıda ve yem mevzuatındaki gıda ve yem güvenilirliğine ilişkin hükümlerine uygun olan ürün, bu mevzuat hükümlerinin kapsadığı ölçüde güvenilir kabul edilir." hükmüne yer verilmiş; "Gıda kodeksi" başlıklı 23. maddesinde ise; "(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar. Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur. Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür.
...
(4) Bakanlık, gıda güvenilirliği ile ilgili her türlü araştırma ve projeleri yapar veya hizmet satın alma yoluyla yaptırabilir.
(5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." şeklindeki hükümlere yer verilmiş olup, "Gıda ve yemde izlenebilirlik ve etiketleme, sunum ve reklâm ile tüketici haklarının korunması" başlıklı 24. maddesinde; "(1) Gıda veya yem işletmecileri izlenebilirliği sağlamak amacıyla, üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında, sorumluluğundaki gıda veya yemin, gıda veya yeme ilave edilecek her türlü maddenin ve gıdanın elde edildiği hayvanın takibinin yapılabilmesi için, bir sistem oluşturmak ve talep hâlinde bu bilgileri Bakanlığa sunmak zorundadır.
(2) Piyasaya arz edilecek gıda ve yem, izlenebilirliği sağlamak amacıyla, uygun şekilde etiketlenmek veya Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelerle uygun şekilde tanımlanmak zorundadır.
(3) Gıda ile ilgili özel mevzuat hükümleri saklı kalmak kaydıyla, gıdanın ve yemin şekli, görünümü, ambalajı, kullanılan ambalaj malzemesi, tasarlanma ve sergilenme şekli, her tür yazılı veya görsel basın aracılığı ile sunulan bilgi dâhil, etiketlenmesi, tanıtımı, reklâmı ve sunumu tüketiciyi yanıltıcı şekilde yapılamaz.
(4) Gıda ve yemde taklit ve tağşiş yapılamaz. (Ek cümle:28/10/2020-7255/29 md.) Taklit ve tağşiş yapılmış ürün işleme tabi tutulamaz, piyasaya arz edilemez.
(5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." şeklindeki düzenlemelere yer verildikten sonra "Risk analizi, kamuoyunun bilgilendirilmesi ve ihtiyati tedbirler" başlıklı 26. maddesinde; "(1) Gıda, yem ve bitki sağlığı ile ilgili işlemlerde, insan sağlığı ve yaşamının azamî düzeyde korunmasının sağlanabilmesi için, risk analizine dayanılması zorunludur. Risk analizi yapılmasına uygun olmayan ya da tedbirin niteliğine göre risk analizi uygulanamayan durumlarda bu hüküm uygulanmaz.
...
(4) Bakanlık, belgelere erişim konusundaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, bir gıda ve yemin insan ve hayvan sağlığı açısından risk oluşturabileceğinden şüphe duyulması üzerine, riskin mahiyeti, ciddiyeti ve büyüklüğüne göre, riski önlemek, azaltmak veya yok etmek için alınan ya da alınması öngörülen önlemleri belirler; riskin mahiyeti ve alınan tedbirler hakkında kamuoyunu bilgilendirir.
(5) Elde edilen bilgilerin değerlendirilmesi sonucunda, herhangi bir gıda veya yemin insan ve hayvan sağlığı üzerinde zararlı bir etkisinin olması ihtimali belirmesine rağmen, bilimsel belirsizliklerin devam etmesi durumunda, kapsamlı bir risk değerlendirmesine imkân sağlayacak daha fazla bilimsel veri elde edilinceye kadar, Bakanlık geçici olarak üretimin durdurulması, piyasaya arz, tüketimi engelleme, toplatma ve benzeri ihtiyati tedbirlere başvurabilir. İlgililerin, Bakanlığın belirlediği ihtiyati tedbirlere uyması zorunludur.
...
(7) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." düzenlemesine yer verilmiş; 27. maddesinde ise sularla ilgili hükümlere yer verilmiştir.
5996 sayılı Yasa'nın anılan 23 ve 27. maddesi hükümlerine dayanılarak Tarım ve Orman Bakanlığınca hazırlanarak 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren "Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği"nin "Özel hükümler" başlıklı 9. maddesinin dava konusu edilen 1. fıkrasında; "Pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle ürünler üretilemez." hükmüne 2. fıkrasında; "Aroma vericiler veya bal eklenerek bal aromalı şurup, çam aromalı şurup, ballı şurup ve benzer isimlerle bal izlenimi veren ürünler üretilemez." hükmüne yer verilmiş; yine dava konusu edilen "Uyum zorunluluğu" başlıklı Geçici 1. maddesinde ise; "Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyet gösteren gıda işletmecilerinin 9 uncu maddenin ikinci fıkrası kapsamında bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce ürettikleri ürünler, 31/12/2020 tarihinden sonra piyasada bulunamaz." hükmüne yer verilmiştir.
Davacı tarafça maddede geçen ve kendilerince üretilen ürünlerin taklit ve tağşiş olmadığı, ürünlerin özelliklerinin etiket içeriğine doğru bir şekilde yazıldığı, tüketiciyi yanıltıcı bir durumun söz konusu olmadığı, halk sağlığını tehdit etmediği, bu alanda çalışan onlarca firmanın kapanmak zorunda kalacağı ve yapılan yatırımların boşa gideceği, benzer ürünlerin dünyanın her tarafından üretildiği ileri sürülürken, buna karşılık davalı idarece 30/06/2017 tarihli Türk Gıda Kodeksi Üzüm Pekmezi Tebliği'nde üzüm pekmezinin ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla meyveli şekerli şurup, üzüm tatlısı ve üzüm pekmezi şurubu gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceği düzenlemesi bulunduğu, dava konusu düzenleme ile de pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren ürünlerin üretilmesinin bir üst mevzuata taşınarak yasaklandığı, düzenlemenin tüketicinin yanıltılmasını engellemeyi amaçladığının ifade edildiği görülmektedir.
Davalı idarenin savunması ve eki bilgi ve belgelerde dava konusu Yönetmelik ile üretimi yasaklanan ve Geçici maddede belirtilen tarihten sonra piyasada bulunamayacağı belirtilen pekmez ve bal katkılı şurup ve benzeri ürünlerin tüketici sağlığı açısından risk içerdiğine ilişkin herhangi bir bilimsel çalışma, tespit ya da analize yer verilmediği, bu tür ürünlerin özellikle etiketlerinde arı kovanı, arı resmi vb yerleştirilmek suretiyle tüketicide yanlış intiba yarattığından bahsedildiği görülmekte olup; 5996 sayılı Yasa'nın yukarıda ayrıntısıyla yer verilen hükümleri incelendiğinde bir ürünün üretiminin yasaklanması ya da piyasadan toplatılmasına yönelik tedbirlerin, ancak insan sağlığı için tehlike oluşturan ve tüketime uygun olmayan yani güvenilir olmayan gıdalar ya da taklit veya tağşiş ürünler için kullanılabileceği açıktır.
Her ne kadar dava konusu edilen Yönetmelik hükümleriyle sadece pekmez ya da bal görünümü verilen ürünlere yönelik tedbir uygulanmasının amaçlandığı düşünülebilse dahi, davalı idarece verilen savunma içeriğinden görünüm ve etiketi ürün bazında değerlendirilmeksizin, maddede sayma suretiyle belirtilen tüm ürünlerin üretiminin yasaklanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Oysa, tüketiciyi yanıltmaya yönelik görseller Yasa'nın 24. maddesinin konusuna girmekte olup, Yasa'nın 23 ve 27. maddeleri dayanak alınarak düzenlenen dava konusu yönetmelik hükümlerine dayanak gösterilmesi mümkün olmadığı gibi, normlar hiyerarşisinde alt düzeyde olan Tebliğ hükmünün üst norm niteliğinde olan Yönetmelik hükmüne gerekçe olarak gösterilmesi de mümkün değildir.
Bu nedenlerle; davalı idarece tüketiciyi yanıltmaya yönelik eylemlere yönelik tedbir alınması mümkün ve zorunlu olmakla birlikte, bu görevi aşar bir şekilde, güvenilir olmadığı yönünde herhangi bir tespit olmayan ürünlerle ilgili olarak, üretimin toptan yasaklanmasına ve belirtilen tarihten sonra piyasadan toplatılmasına yönelik düzenleme içeren dava konusu hükümlerde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin iptalinin gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Dava; Ankara İvedik Organize Sanayi Bölgesinde gıda üretimi yaptığını belirten davacı tarafından, 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
13/06/2010 tarih ve 27610 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun;
"Gıda ve yem güvenilirliği şartları" başlıklı 21. maddesinde,
"(1) Gıda güvenilirliği şartları aşağıda belirtilmiştir:
a) Güvenilir olmayan gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme piyasaya arz edilemez. İnsan sağlığı için tehlike oluşturan ve tüketime uygun olmayan gıda, güvenilir olmayan gıda kabul edilir.
b) Gıdanın güvenilir olup olmadığının belirlenmesinde, üretim, işleme ve dağıtım aşamaları, etiket bilgileri ve sağlıkla ilgili uyarı niteliğindeki bilgiler ile insanlar tarafından günlük normal kullanım koşulları dikkate alınır.
c) Gıdanın insan sağlığına zararlı olup olmadığının belirlenmesinde; tüketenin sağlığı üzerinde ani, kısa veya uzun vadede oluşturabileceği muhtemel etkileri yanında, gelecek nesiller üzerindeki etkileri, birikerek artan muhtemel toksik etkileri ve belirli tüketici gruplarının özel sağlık hassasiyetleri de dikkate alınır.
...
e) Gıda, Bakanlıkça belirlenen şartlara uygun olsa bile, gıdanın güvenilir olmadığına dair yeterli şüphe veya sebebin oluşması durumunda, Bakanlık söz konusu gıdanın piyasaya arzını kısıtlayabilir veya piyasaya arz edilen gıdayı toplatabilir.
...
(4) Yeni gıdalar ile yemlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.
(5) Gıda kodeksine aykırı gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzeme üretilemez, işleme tâbi tutulamaz ve piyasaya arz edilemez.
(6) Bakanlık, insan sağlığını göz önünde bulundurarak bazı madde ve ürünlerin, gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmalarını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımını belirli esaslara bağlayabilir.
(7) Gıda ve yem mevzuatındaki gıda ve yem güvenilirliğine ilişkin hükümlerine uygun olan ürün, bu mevzuat hükümlerinin kapsadığı ölçüde güvenilir kabul edilir." kuralına;
"Gıda kodeksi" başlıklı 23. maddesinde,
"(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar. Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur. Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür.
(2) Gıda ve takviye edici gıdaların etiketinde, tanıtımında veya reklamında sağlık beyanı kullanılabilmesine Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunca izin verilir.
(3) Bakanlık, tarım ve gıda ile ilgili coğrafi işaret veya geleneksel ürün adlarının kullanımının tescilde belirtilen özelliklere uygunluğunu denetler.
(4) Bakanlık, gıda güvenilirliği ile ilgili her türlü araştırma ve projeleri yapar veya hizmet satın alma yoluyla yaptırabilir.
(5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına;
"Gıda ve yemde izlenebilirlik ve etiketleme, sunum ve reklâm ile tüketici haklarının korunması" başlıklı 24. maddesinde,
(1) Gıda veya yem işletmecileri izlenebilirliği sağlamak amacıyla, üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında, sorumluluğundaki gıda veya yemin, gıda veya yeme ilave edilecek her türlü maddenin ve gıdanın elde edildiği hayvanın takibinin yapılabilmesi için, bir sistem oluşturmak ve talep hâlinde bu bilgileri Bakanlığa sunmak zorundadır.
(2) Piyasaya arz edilecek gıda ve yem, izlenebilirliği sağlamak amacıyla, uygun şekilde etiketlenmek veya Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelerle uygun şekilde tanımlanmak zorundadır.
(3) Gıda ile ilgili özel mevzuat hükümleri saklı kalmak kaydıyla, gıdanın ve yemin şekli, görünümü, ambalajı, kullanılan ambalaj malzemesi, tasarlanma ve sergilenme şekli, her tür yazılı veya görsel basın aracılığı ile sunulan bilgi dâhil, etiketlenmesi, tanıtımı, reklâmı ve sunumu tüketiciyi yanıltıcı şekilde yapılamaz.
(4) Gıda ve yemde taklit ve tağşiş yapılamaz.
(5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterleri, pestisit kalıntıları ve veteriner ilaç kalıntıları, gıda katkı maddeleri, gıdalara eklenebilecek vitaminler, mineraller ve belirli diğer öğeler, aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri, gıda enzimleri, bulaşanlar, hedef dışı yemlere taşınması önlenemeyen koksidiyostatların ve histomonostatların hayvansal gıdalarda bulunabilecek maksimum miktarları, ambalajlama, etiketleme, hayvansal gıdalarda bulunabilecek veteriner ilaçlarına ait farmakolojik aktif maddelerin sınıflandırılması ve maksimum kalıntı limitleri, numune alma ve analiz metotları, taşıma ve depolama ile ilgili yatay ve dikey gıda kodeksine ilişkin esaslar, coğrafi işaretle ilgili özel hükümler ile diğer bazı gıda ve/veya gıda gruplarına ilişkin özel hükümlerin belirlenmesine dair kuralları düzenlemek amacıyla 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin "Özel hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle ürünler üretilemez." kuralına; 2. fıkrasında, "Aroma vericiler veya bal eklenerek bal aromalı şurup, çam aromalı şurup, ballı şurup ve benzer isimlerle bal izlenimi veren ürünler üretilemez." kuralına; "Uyum zorunluluğu" başlıklı Geçici 1. maddesinde ise, "Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyet gösteren gıda işletmecilerinin 9 uncu maddenin ikinci fıkrası kapsamında bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce ürettikleri ürünler, 31/12/2020 tarihinden sonra piyasada bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
Benzer şekilde, üzüm pekmezinin tekniğine uygun ve hijyenik şekilde üretimi, hazırlanması, işlenmesi, muhafazası, depolanması, taşınması ve pazarlanması aşamalarında taşıması gereken özelliklerini belirlemek amacıyla 30/06/2017 tarih ve 30110 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Üzüm Pekmezi Tebliği (Tebliğ No: 2017/8)'nin "Ürün özellikleri" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde de, "Üzüm pekmezinin ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla meyveli şekerli şurup, üzüm tatlısı ve üzüm pekmezi şurubu gibi isimlerle ürünler üretilemez." düzenlemesi yer almıştır.
Yine, dava konusu Yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlükte bulunan 27/07/2012 tarihli ve 28366 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Bal Tebliği (Tebliğ No:2012/58)'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ilk cümlesinde, "Bala gıda katkı maddeleri de dâhil olmak üzere dışarıdan hiçbir madde katılamaz." düzenlemesi; 6. maddesinde, "Bala hiçbir katkı maddesi katılamaz." düzenlemesi; 7. maddesinde, "Bala hiçbir aroma verici ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri katılamaz." düzenlemesi yer almış; bu Tebliğ'i yürürlükte kaldıran 22/04/2020 tarih ve 31107 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Bal Tebliği (Tebliğ No: 2020/7)'nin "Ürün özellikleri" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Bal esas olarak çoğunluğu fruktoz ve glukoz olmak üzere farklı şekerlerden, organik bileşiklerden, enzimlerden ve polenlerden oluşur. Bala gıda katkı maddeleri de dâhil olmak üzere hiçbir gıda bileşeni veya dışarıdan hiçbir madde katılmaz. Balın, doğal bileşiminde bulunmayan organik ve/veya inorganik maddelerden ari olması gerekir." kuralına; "Katkı maddeleri" başlıklı 6. maddesinde, "Bala hiçbir katkı maddesi katılamaz." kuralına; "Aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri" başlıklı 7. maddesinde ise, "Bala hiçbir aroma verici ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri katılamaz." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan; 29/12/2011 tarihli ve 28157 (3. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarih itibarıyla yürürlükte bulunan Türk Gıda Kodeksi Hazırlama Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında, "UGKK (Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu); Bakanlıktan gıda konusunda görev yapan iki üye, Sağlık Bakanlığından bir üye, her iki bakanlık tarafından ayrı ayrı seçilecek gıda konusunda uzman, bilim adamı niteliğinde birer üye, Türk Standardları Enstitüsünden bir üye, gıda konusunda faaliyet gösteren ve en fazla üyeye sahip olan sivil toplum kuruluşundan bir üye olmak üzere toplam yedi üyeden oluşur." kuralı bulunmaktadır.
1) Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" Başlıklı 9. Maddesinin 1. Fıkrasının İncelenmesi:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu hükümleriyle, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine de sahip olduğu açıktır.
Bir başka ifadeyle, davalı Bakanlığın bahse konu düzenleme yetkisinin, yalnızca gıdaların insan sağlığı açısından tehlike oluşturup oluşturmadığı ve bu yönden tüketime uygun olup olmadığı (gıdanın güvenilirliği) ile sınırlı olmadığı, aynı zamanda gerçekte sahip olmadığı içeriğe sahipmiş algısı oluşturan ve böylelikle tüketiciyi yanıltan gıdalar bakımından tüketici hak ve menfaatlerinin korunmasına yönelik kurallar getirmeyi de içerdiği anlaşılmaktadır. Davalı Bakanlığın bu alandaki yetkisinin ise; ismi, şekli, görünümü, ambalajı, etiketi, sunumu vb. itibarıyla tüketiciyi yanıltıcı mahiyette bulunan gıdanın piyasaya arz edilmiş olması halinde, çeşitli tedbir ve yaptırımlar uygulanmasını kapsadığı gibi, gıdanın piyasaya arz edilmesinin engellenmesini de kapsadığı sonucuna varılmaktadır. Nitekim yatay ve dikey gıda kodeksleri ile yapılan belirlemeler de esasen belirtilen amaçlarla gıdanın üretimini veya üretim şeklini kısıtlamaktadır. Gıda kodeksini hazırlama görevinin ise, 5996 sayılı Kanun'un 23. maddesi ile Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu aracılığıyla davalı Bakanlığa verildiği görülmektedir.
Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu, davalı Bakanlıktan gıda konusunda görev yapan iki üye, Sağlık Bakanlığından bir üye, her iki bakanlık tarafından ayrı ayrı seçilecek gıda konusunda uzman, bilim adamı niteliğinde birer üye, Türk Standartları Enstitüsünden bir üye, gıda konusunda faaliyet gösteren ve en fazla üyeye sahip olan sivil toplum kuruluşundan bir üye olmak üzere toplam yedi üyeden oluşmaktadır. Komisyon, gıda kodeksinin teknik ve bilimsel yönden hazırlanması konusunda yetkili merci olup, gıda kodeksinin hazırlanması için çeşitli alt komisyonları seçmek ve çalışmalarını denetlemekle ve alt komisyonlarca hazırlanan kodeks tasarılarını ve değişiklik tasarılarını karara bağlamak ve yayımlanmak üzere Bakanlığa sunmakla görevlidir.
Dava dosyası ile Dairemizin E:2009/1883 sayılı dosyasının birlikte incelenmesinden; "meyveli şekerli şerbet" olarak tanımlanan ürünün, değişik meyvelerden üretilen pekmezlere glukoz şurubu, sakkaroz şurubu vb. şekerlerin ilave edilmesi yoluyla elde edilen ve renklendirici olarak karamel içeren bir ürün olduğu, bahsedilen ürünlerin ilk olarak "meyveli şekerli şerbet" olarak adlandırılması ve "pekmez" ibaresinin ürün etiketi üzerinde sadece içindekiler kısmında ve "%" miktarı ile birlikte yer alması hususuna dikkat edilmesi şartıyla satışının uygun görüldüğü, söz konusu ürünler piyasaya çıktıktan sonra Bakanlığa ulaşan şikayetler kapsamında, bu tür ürünlerin etiketi üzerinde yer alan "meyveli şekerli şerbet" ifadesi tüketici tarafından kolayca görülebilecek biçimde yazılmadığından, ürün etiketi sadece pekmez ifadesi dikkat çekecek biçimde tasarlandığından veya ürün ambalajı üzerinde pekmezi çağrıştıran resim ve şekiller yer aldığından bu ürünlerin tüketici tarafından "pekmez" olarak algılandığının, ayrıca bu tür ürünlere satış yerlerinde pekmezlerle aynı reyonda ve hatta aynı raflarda yer verildiğinden, tüketicinin etiket kontrolü bile yapmaya ihtiyaç duymadan ürünü bilinçsiz bir şekilde "pekmez" olarak satın aldığının tespit edilmesi üzerine, 15/06/2007 tarih ve 26553 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Alkolsüz İçecekler Tebliği (Tebliğ No:2007/26)'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde, değişik meyvelerden üretilen pekmezlerin şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla, meyveli şekerli şurup, meyve pekmezi gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceğinin düzenlendiği, bu düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada Dairemizin 25/02/2014 tarih ve E:2009/1883, K:2014/1108 sayılı kararı ile, "üst hukuk normlarında bulunmayan bir yasaklamanın tebliğ hükmü ile getirilmesine hukuken olanak bulunmadığı" gerekçesiyle düzenlemenin iptaline karar verildiği, anılan kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 03/11/2016 tarihli ve E:2014/5457, K:2016/2827 sayılı kararıyla onanması üzerine, bu kez Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nde yer verilen dava konusu düzenlemeyle, tüketicinin yanıltılmasını engellemek amacıyla çeşitli meyvelerden elde edilen pekmezlerin, ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle satışının engellenmek istenildiği anlaşılmaktadır.
Özetle; meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimli gıdaların üretiminin yasaklanmasını öngören dava konusu kuralın sebep unsurunun, gıda güvenilirliği, yani ürünlerin insan sağlığı yönünden tehlike oluşturduğu ya da bu bakımdan tüketime uygun olmadığı gerekçesine dayanmadığı, düzenlemenin bütünüyle tüketicinin yanıltılmasını engellemek amacını taşıdığı anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda hazırlanan ve 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin ve dolayısıyla dava konusu edilen düzenlemelerin de Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu'nun 27/12/2019 tarih ve 2019/3 sayılı Karar'ı ile yayıma gönderilmek üzere davalı Bakanlığa sunulduğu; benzer şekilde, Türk Gıda Kodeksi Üzüm Pekmezi Tebliği'nde de üzüm pekmezinin ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla meyveli şekerli şurup, üzüm tatlısı ve üzüm pekmezi şurubu gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceğinin düzenlendiği görülmektedir.
Bütün bu açıklamalar çerçevesinde, içinde belirli oranlarda pekmez barındıran, ancak şekerle seyreltilerek satılan ürünlerin her halûkarda (etiket düzenlemelerine rağmen) tüketicinin yanıltılmasına neden olduğunun somut olarak tespit edilmesi üzerine getirilen, pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle ürünlerin üretilemeyeceği yönündeki dava konusu düzenlemenin, tüketici menfaatlerinin korunması suretiyle kamu yararına hizmet ettiği anlaşıldığından, davalı idareye tanınan düzenleme yapma yetkisi sınırları içerisinde kaldığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, gıda kodeksinin hazırlanması konusunda yetkili merci olan Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu'nun teklifi üzerine, tüketici menfaatlerinin korunması bakımından yetkili olan davalı Bakanlık tarafından tesis edilen dava konusu düzenlemede, üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
2) Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" Başlıklı 9. Maddesinin 2. Fıkrası ile Geçici 1. Maddesinin İncelenmesi:
Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 2. fıkrasında, aroma vericiler veya bal eklenerek bal aromalı şurup, çam aromalı şurup, ballı şurup ve benzer isimlerle bal izlenimi veren ürünler üretilemeyeceği düzenlenmiştir.
Benzer şekilde, hem dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan 2012/58 sayılı Türk Gıda Kodeksi Bal Tebliği'nde hem de, bu Tebliği yürürlükten kaldıran 2020/7 sayılı Türk Gıda Kodeksi Bal Tebliği'nde bala gıda katkı maddesi de dahil olmak üzere hiçbir katkı maddesi ile hiçbir aroma verici ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenlerinin katılamayacağının düzenlendiği görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, bal izlenimi veren ürünler üretilemeyeceği yolundaki kuralın da, "meyveli şekerli şerbet" üretiminin engellenmesine esas teşkil eden saiklerle, gıda kodeksinin hazırlanması konusunda yetkili merci olan Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu'nun teklifi üzerine, tüketici menfaatlerinin korunması bakımından yetkili olan davalı Bakanlık tarafından tüketicinin yanıltılmasını engellemek amacıyla getirildiği anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, aroma vericiler veya bal eklenerek bal aromalı şurup, çam aromalı şurup, ballı şurup ve benzer isimlerle bal izlenimi veren ürünlerin üretilemeyeceği yönündeki dava konusu düzenlemenin, tüketici menfaatlerinin korunması suretiyle kamu yararına hizmet ettiği anlaşıldığından, davalı idareye tanınan düzenleme yapma yetkisi sınırları içerisinde kaldığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, Yönetmeliğin "Uyum zorunluluğu" başlıklı Geçici 1. maddesinde yer verilen, bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce faaliyet gösteren gıda işletmecilerinin 9. maddenin 2. fıkrası kapsamında bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce ürettikleri ürünlerin, 31/12/2020 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı yolundaki geçiş hükmüyle belirlenen süre incelendiğinde; Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 19/02/2020 tarihi ile üreticilerin stoklarındaki ürünleri satmaları için nihai tarih olarak belirlenen 31/12/2020 tarihi arasında yaklaşık 10 aylık bir zaman dilimini kapsayan geçiş süresinin, üretilen ürünlerin gıda olduğu da dikkate alındığında makul olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, gıda kodeksinin hazırlanması konusunda yetkili merci olan Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu'nun teklifi üzerine, tüketici menfaatlerinin korunması bakımından yetkili olan davalı Bakanlık tarafından Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasıyla getirilen üretim yasağında ve üreticilerin mağduriyetinin azaltılması amacıyla öngörülen geçiş hükmünde, üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/12/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.