DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2486 E. , 2021/1589 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2486
Karar No : 2021/1589
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 20/02/2020 tarih ve E:2018/1906, K:2020/741 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan Öğretim Üyesi Dışındaki Öğretim Elemanı Kadrolarına Naklen veya Açıktan Yapılacak Atamalarda Uygulanacak Merkezi Sınav ile Giriş Sınavlarına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in Resmi Gazete'de yayımlanması isteminin reddine ilişkin Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin ve Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan "bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları" ibaresi ile 25. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 20/02/2020 tarih ve E:2018/1906, K:2020/741 sayılı kararıyla;
Anayasa'nın 124. maddesi, işlem tarihinde yürürlükte bulunan 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a), (c) ve (d) bentleri ile 10. maddesi, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 1. maddesi, 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile 5., 6., 7., 8., 9., ve 25. maddelerinde yer alan kurallar aktarılarak,
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde, Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlamak amacıyla Resmi Gazete'de yayımlanmak üzere gönderilen bütün yönetmeliklerin davalı idarece Anayasa'ya ve diğer mevzuata uygunluğunun inceleneceği ve bu inceleme yetkisinin kullanılmasında bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları yönünden herhangi bir istisna tanınmadığının anlaşıldığı,
Buna göre, dava konusu Yönetmeliğin 25. maddesinin 2. fıkrasındaki özerk ve bağımsız kurum ve kuruluşları da kapsayan "Anayasaya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya bu Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere Başbakanlık tarafından teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edilir." şeklindeki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Sonuç olarak, bakanlıklar ve bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlarca hazırlanan kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve karar tekliflerini Anayasa'ya, kanunlara, genel hukuk kurallarına uygunluk yönünden incelemek görevinin davalı idareye ait olduğu, davalı idarenin Anayasa'ya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya dava konusu Yönetmeliğe uygun hazırlanmayan taslakların noksanlarının giderilmesi veya uygunluğunun sağlanması amacıyla teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edebileceği yönündeki dava konusu düzenlemelerde, dayanağı Kanun hükmüne aykırılık görülmediği,
Dava konusu bireysel işlem yönünden;
Başbakanlığın, kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve karar tekliflerini Anayasa'ya ve diğer mevzuata uygunluk yönünden inceleme ve yapılan inceleme sonucunda Anayasa'ya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya dava konusu Yönetmeliğe uygun hazırlanmayan taslakları noksanlarının giderilmesi veya uygunluğunun sağlanması amacıyla teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade etme yetkisinin bulunduğu,
Bu durumda, Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan Öğretim Üyesi Dışındaki Öğretim Elemanı Kadrolarına Naklen veya Açıktan Yapılacak Atamalarda Uygulanacak Merkezi Sınav ile Giriş Sınavlarına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in Resmi Gazete'de yayımlanması isteminin reddine ilişkin Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 3056 sayılı Kanun'da bakanlıklarca hazırlanan bazı düzenleyici işlemlerin Resmi Gazete'de yayımlanmadan önce Başbakanlık tarafından Anayasa'ya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata uygunluk yönünden inceleneceğine ilişkin düzenlemenin yer aldığı, Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan yönetmeliklerin inceleneceğine dair bir hükme yer verilmediği, 2547 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca Yükseköğretim Kurulunun özerk bir kuruluş olduğu, dolayısıyla, Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan yönetmeliklerin Başbakanlık tarafından herhangi bir incelemeye tabi tutulmadan olduğu gibi Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiğinden, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Üyeler …, … ve …'in; Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan Öğretim Üyesi Dışındaki Öğretim Elemanı Kadrolarına Naklen veya Açıktan Yapılacak Atamalarda Uygulanacak Merkezi Sınav ile Giriş Sınavlarına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in Resmi Gazete'de yayımlanması isteminin reddine ilişkin Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin davacı Sendikanın menfaatini etkilemediği, bu nedenle söz konusu işlem yönünden davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği; anılan işlem davacı Sendika yönünden Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in uygulama işlemi olarak kabul edilemeyeceğinden, söz konusu Yönetmelik hükümlerine karşı Resmi Gazete'de yayımlandığı 17/02/2006 tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılması gerekirken, 06/09/2013 tarihinde açılan davanın bu kısmının da süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği yolundaki usule ilişkin oylarına karşılık, davacı Sendikanın Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemine karşı dava açma ehliyetinin bulunduğuna ve Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik yönünden davanın süresinde olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek; Üyeler …, …, … ve …'nun; uyuşmazlıkta, Yükseköğretim Kurulunca hazırlanan Yönetmelik değişikliğinin Resmi Gazete'de yayımlanması isteminin reddine ilişkin Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve ... sayılı işleminin de iptalinin istenildiği anlaşıldığından, bu davanın sonucundan Yönetmelik değişikliğini hazırlayan Yükseköğretim Kurulunun menfaatinin etkileneceğinin açık olduğu, bu itibarla, davanın Yükseköğretim Kuruluna ihbarı yapıldıktan sonra karar verilmesi gerekirken, davanın ihbarına ilişkin usul işletilmeksizin verilen kararda bu yönüyle hukuki isabet bulunmadığı yolundaki usule ilişkin oylarına karşılık, Yükseköğretim Kuruluna ihbar yapılmaksızın dava hakkında karar verilmesinde usule aykırılık bulunmadığına oyçokluğu ile karar verilerek işin esasına geçildi.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 20/02/2020 tarih ve E:2018/1906, K:2020/741 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 27/09/2021 tarihinde, Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi yönünden oyçokluğu, dava konusu Yönetmelik yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 10/10/1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasında, Başbakanlığın görevleri sayılmış ve söz konusu fıkranın (c) bendinde, kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve karar tekliflerinin Anayasa ve diğer mevzuata uygunluğunu incelemenin de Başbakanlığın görevinde olduğu hükmüne yer verilmiştir. Diğer taraftan, aynı Kanun'un 8. maddesinde, bakanlıklarca hazırlanan kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve Bakanlar Kurulu kararlarına ait tasarıları Anayasa'ya, kanunlara, genel hukuk kurallarına, kalkınma plan ve programlarıyla Hükümet programına uygunluğu açısından incelemek, Bakanlar Kurulunda görüşülecek duruma getirmek Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kanun'un Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün görevlerinin düzenleyen 10. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde de, "Makamca verilen benzeri görevleri yapmak" hükmü yer almaktadır.
Öte yandan, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 6. maddesinde, Yükseköğretim Kurulu, tüm yüksek öğretimi düzenleyen ve yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerine yön veren, bu kanunla kendisine verilen görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe ve kamu tüzel kişiliğine sahip bir kuruluş olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanun'un 65. maddesi ile de Yükseköğretim Kurulunun yönetmelik çıkarma yetkisi düzenlenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Yükseköğretim Kurulu tarafından 01/02/2013 tarihli Yükseköğretim Genel Kurulu toplantısında alınan karar gereği, "Öğretim Üyesi Dışındaki Öğretim Elemanı Kadroları Naklen Veya Açıktan Yapılacak Atamalarda Uygulanacak Merkezi Sınav İle Giriş Sınavlarına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" taslağının Resmi Gazete'de yayımlanmak üzere Başbakanlığa gönderildiği, Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile Yönetmelik taslağının 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu, 78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve 6111 sayılı Kanun'da dayanağının bulunmadığı gerekçesiyle işleme konulmadığının bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bakanlıklarca hazırlanan kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve Bakanlar Kurulu kararlarına ait tasarıların Anayasa'ya, kanunlara, genel hukuk kurallarına uygunluğu açısından incelemek görevinin Başbakanlığa ait olduğu tartışmasızdır. Ancak uyuşmazlığa bakıldığı zaman bu yetkinin özerk bir kuruluş olan Yükseköğretim Kurulu tarafından hazırlanan düzenleyici işlemler bakımından uygulanıp uygulanmayacağı hususunun tartışılması gerekmektedir.
Yukarıda açıklanan yasal düzenlemelerde, bilimsel özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olarak Devlet eliyle ve kanunla kurulmuş, Devletin gözetim ve denetimi altında kendi organlarıyla yönetilmesi ilke olarak kabul edilmiş yükseköğretim kurumlarının yönetmelik çıkarma yetkisinin Başbakanlıkça denetleneceği yolunda bir hükme yer verilmemiştir.
Özerk bir kamu kuruluşu olan Yükseköğretim Kurulunun Anayasa'nın 124. ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 65. maddesinden aldığı yetkiyle hazırlayıp yayımlanmak üzere Başbakanlığa gönderdiği yönetmelik metinlerinin, başka bir makamın incelemesine ve onayına tabi olmadan Resmi Gazete'de yayımlanması ve böylece yürürlüğünün sağlanması gerekmektedir.
Bu durumda, Yükseköğretim Kurulunca hazırlanmış olan yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanmadan önce Başbakanlık tarafından Anayasa'ya, kanuna, hukuka ve idari yargı içtihatlarına uygunluk yönünden incelenerek aykırılıkların tespit edilmesi halinde yeniden incelenmesinin istenmesi söz konusu olamayacağından, bu kurumca hazırlanan yönetmeliklerin, Resmi Gazete'de aynen yayımlanmasının zorunlu bulunduğu anlaşıldığından, Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptaline karar verilmesi gerekirken, davanın reddi yolunda verilen temyize konu Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.