DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2488 E. , 2021/725 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2488
Karar No : 2021/725
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1-…
2-… Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DİĞER DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Kooperatifleri Merkez Birliği
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/12/2019 tarih ve E:2015/10142, K:2019/12534 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve yayımı tarihinden itibaren üç ay sonra yürürlüğe girecek olan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, 3. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendindeki orman ürünü tanımında geçen "dikili ağaç, ağaççık ve bunlardan" ibaresinin; aynı Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile dikili ağaç satışları" ibaresinin ve Yönetmeliğin "Tahsisli satışların esas ve usulleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinin,
Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin olarak Orman Genel Müdürlüğünce çıkarılan 19/06/2015 tarih ve 303 sayılı Oduna Dayalı Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esaslarına Dair Tebliğ'in, "Tanımlar" başlıklı 1.3 maddesinin (r) bendindeki orman ürünü tanımında geçen "dikili ağaç, ağaççık ve bunlardan" ibaresinin; Satış Usul ve Esasları başlıklı İkinci Bölümün, 2.1 fıkrasının birinci paragrafındaki "ile dikili ağaç satışları"(Tebliğde 'ile dikili ağaç satışlarında' şeklinde yer almaktadır.) ibaresinin; aynı Bölümün 2.2 fıkrasının birinci paragrafındaki "dikili ağaç satışı" ibaresinin; 2.2 fıkrasının, ikinci paragrafının (ı) bendindeki "dikili ağaçlar veya" ibaresinin (dava dilekçesinde iptali istenen düzenleme olarak 2.2 fıkrasının ikinci paragrafının (h) bendindeki 'dikili ağaçlar veya' ibaresinin iptalinin istenildiği belirtilmişse de, iptali istenen ifadenin belirtilen maddede yer almadığı ve aslında 2.2 fıkrasının (ı) bendinde yer alan 'dikili ağaç veya' ibaresinin iptalinin istenildiği anlaşıldığından (ı) bendine hasren inceleme yapıldı.); 2.5 maddesinin (a) bendinin, "Bakanlık fonu" başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesi olan "Açık artırmalı dikili ağaç satışlarında Bakanlık Fonu alınmaz" cümlesinin; 2.5. maddesinin (b) bendinin "Ağaçlandırma fonu" başlıklı ikinci paragrafının (h) son cümlesinde yer alan "ve tahsisli dikili ağaç satışları" ibaresinin (Tebliğ'de 've tahsisli dikili ağaç satışlarından' şeklinde yer almaktadır.); 2.5. maddesinin (b) bendinin "Bakanlık fonu" başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesinin "ve tahsisli dikili ağaç satışları" ibaresinin (Tebliğ'de 've tahsisli dikili ağaç satışlarından' şeklinde yer almaktadır.); "Maliyet ve Muhammen Bedel Tespiti" başlıklı Üçüncü Bölümün 3.1.3 bendinin "Dikili satışlardaki satış masrafı, metreküplü ürünler için belirlenen satış masrafı ile aynı alınır" şeklindeki son cümlesinin; "Açık Artırmalı Satış Esasları" başlıklı Dördüncü Bölümün birinci paragrafının ilk cümlesinde yer alan "Dikili ağaç satışları ve" ibaresinin; "Dikili Ağaç Satışları" başlıklı 4.1.2 bendindeki "Açık artırmalı dikili ağaç satışları, Genel Müdürlükçe düzenlenen Dikili Ağaç Satış Tamimi hükümlerine göre yapılır." düzenlemesinin; "Tahsisli Satış Esasları" başlıklı Beşinci Bölümün ikinci paragrafının son cümlesindeki "ve dikili ağaçlar (sadece genç meşcereler)" ibaresinin (Tebliğ'de 've dikili ağaçlar' şeklinde yer almaktadır.); aynı Bölümün sektöre göre tahsisen verilebilecek orman ürünlerinin belirtildiği üçüncü paragrafının (a) ve (b) bentlerindeki "ve dikili ağaçlar (genç meşcereler hariç)" ibaresinin; aynı paragrafın (c) bendindeki "ile dikili ağaçlar (genç meşcereler hariç)" ibaresinin; aynı paragrafın (ç) bendinde yer alan "ile dikili ağaçlar (sadece genç meşcereler)" kısmının (Tebliğ'de ç bendi, 'ile dikili ağaçlar (genç meşcereler...) şeklinde yer almaktadır.) aynı paragrafın (d) bendinde yer alan "ve dikili ağaçlar (sadece genç meşcereler)" kısmının (Tebliğ'de "ve dikili ağaçlar (genç meşcereler...)" şeklinde yer almaktadır.); "Tahsis Fiyatlarının Belirlenmesi" başlıklı 5.1 maddesinin sekizinci paragrafında yer alan "Tahsisli dikili ağaç satış fiyatları, Dikili Ağaç Satış Tamiminde belirtilen yöntemle hesaplanır" cümlesinin; 5.10.14 bendinin tamamının; 5.10.19 bendinin birinci paragrafındaki "ve dikili ağaçlar" ibaresi ile üçüncü paragrafındaki "Dikili ağaç satışları ile" ibaresinin; 5.10.19 numaralı bendin dördüncü paragrafının tamamının; 5.10.19 bendinin altıncı paragrafındaki "dikiliden verilecek miktar" ibaresinin; 5.10.19 bendinin sekizinci, dokuzuncu ve onuncu paragraflarının tamamının; Tebliğ'in ekleri kısmındaki EK-4 'de yer alan Satış Öncesi Bilgi Cetveli'nin dikili ağaç satışı ile ilgili 8. maddesinin tamamının ve EK-5 'te yer alan İlan'ın dikili ağaç satışı ile ilgili 8. maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/12/2019 tarih ve E:2015/10142, K:2019/12534 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin usule ilişkin iddiaları kabul edilmeyerek işin esasının incelenmesine geçilmiş;
Dava Konusu Yönetmelik maddeleri yönünden;
Anayasa'nın 169,170 ve 171. maddeleri ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerinin (dava açıldığı tarihteki hali) bir bütün olarak irdelenmesinden; bütün ormanların gözetiminin Devlete ait olduğu; Devlet ormanlarının kanuna göre, Devletçe yönetilip işletileceği; ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği ve orman köylülerinin korunmasının Anayasa'nın amir hükmü olduğu; Devlet ormanlarından elde edilen ürünlerin piyasa satışlarında açık artırmanın esas olduğu; kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçları ile lüzum ve fayda görülen veya acele olarak satış yapılmasını gerektiren hallerde, her türlü orman ürününün piyasa fiyatı üzerinden tahsisen satılabileceği, ancak buna ilişkin kuralların, Bakanlar Kurulunca belirleneceği; Devlet ormanlarından çıkarılacak yakacak odun gibi yıllık üretim programına alınmamış orman ürünlerinin toplayıp çıkarmaları için, orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine veya işyerindeki ya da civarındaki köylülere ilanen duyurulmak suretiyle ve tarife bedelini ödemeleri şartıyla izin verileceği; bu kapsamda orman köylülerinin ve bu köylülerin oluşturduğu kalkınma kooperatiflerinin korunması ve kalkındırılması amacıyla 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 40. maddesinde, belirtilen işlerin orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine ve orman köylülerine gördürülmesi kuralının getirildiği; ayrıca hangi hallerde maddede geçen hizmet alımlarının orman köylerini kalkındırma kooperatiflerinden ve orman köylülerinden yapılmayabileceğinin de sayıldığı, bu hâlde bile maddede sayılan işlerin, işyerine civar olmayan orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine veya köylülere yaptırılabileceğinin kurala bağlandığının görüldüğü,
Orman Kanunu'nun 30. maddesinin, 19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle değişikliğe uğradığı ve dikili ağaçların da orman ürünü olarak satılabileceğinin belirtildiği fakat Yönetmeliğin dava konusu edildiği tarihte, Kanun'da "dikili ağaç" ifadesinin yer almadığı; hukuki irdelemenin de davanın açıldığı tarihteki Orman Kanunu'nun 30. maddesindeki haline göre yapılması gerektiği sonucuna varıldığı; Yönetmeliğin dava konusu edilen maddelerindeki, o dönem Kanun'da orman ürünü olarak yer almayan, dikili ağaçların tahsisli şekilde satışa konu edilebileceğine ilişkin düzenlemelerin bu sebeple hukuka uygun bulunmadığı sonucuna varıldığı,
20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in uygulanmasına yönelik olarak çıkarılan 19/06/2015 tarih ve 303 sayılı Oduna Dayalı Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esaslarına Dair Tebliğ'in dava konusu edilen hükümlerinin incelenmesinden;
Tebliğ'in dava edilen 2.5 maddesinin (a) bendi, "Bakanlık fonu" başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesi olan "Açık artırmalı dikili ağaç satışlarında Bakanlık Fonu alınmaz" kısmı, 2.5. maddesinin (b) bendinin "Ağaçlandırma fonu" başlıklı ikinci paragrafının son cümlesinde yer alan 've tahsisli dikili ağaç satışlarından' kısmı, 2.5. maddesinin (b) bendinin "Bakanlık fonu" başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesi "ve tahsisli dikili ağaç satışlarından" kısmı; 24/08/2017 tarih ve 30164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2017/648 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile değişikliğe uğrayıp, Tebliğ'in güncel halinde yer almadığından, bu kısımlar yönünden bakılan davada karar verilmesine yer olmadığı,
Tebliğ'in dava konusu edilen diğer maddelerine yönelik olarak ise, dava açıldığı tarihteki Orman Kanunu'nun 30. maddesinde orman ürünü tanımı içinde "dikili ağaç" ifadesi yer almadığı, hukuki irdelemenin de davanın açıldığı tarihteki Orman Kanunu'nun 30. maddesine göre yapılması gerektiği sonucuna varıldığı; Kanun'da orman ürünü olarak yer almayan dikili ağaçların, tahsisli şekilde satışının yapılmasına ilişkin usul ve esasları gösteren kuralların, dava açıldığı tarihte kanuni dayanağı olmaması nedeniyle hukuka uygun bulunmadığı,
Öte yandan Tebliğ'in 5.10.19 maddesinin dava konusu edilen 4. ve 8. paragraflarında yer alan düzenlemeler esaslı olmayan birtakım değişikliklere uğramışsa da, düzenlemelerin hem ilk halinde hem de güncel halinde dikili ağaç satışı yapılması öngörüldüğünden, Tebliğ'in bu maddelerinin de iptal edilmesi gerektiği sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
19/06/2015 tarih ve 303 sayılı Oduna Dayalı Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esaslarına Dair Tebliğ'in 2.5 maddesinin (a) bendinin, "Bakanlık fonu" başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesi olan "Açık artırmalı dikili ağaç satışlarında Bakanlık Fonu alınmaz" kısmı, 2.5. maddesinin (b) bendinin "Ağaçlandırma fonu" başlıklı ikinci paragrafının son cümlesinde yer alan 've tahsisli dikili ağaç satışlarından' kısmı, 2.5. maddesinin (b) bendinin Bakanlık fonu başlıklı üçüncü paragrafının son cümlesinin "ve tahsisli dikili ağaç satışlarından" kısmı yönünden karar verilmesine yer olmadığına,
20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve yayımı tarihinden itibaren üç ay sonra yürürlüğe girecek olan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin dava konusu edilen maddeleri ile 19/06/2015 tarih ve 303 sayılı Oduna Dayalı Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esaslarına Dair Tebliğ'in dava konusu edilen diğer maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı ve Tarım Orman Bakanlığı tarafından, "dikili ağaç ve ağaçcık" ibarelerinin orman ürünü tanımı içerisinde daha önceleri de olduğu; 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 6. maddesine dayanılarak dava konusu düzenlemelerin yapıldığı; Orman Genel Müdürlüğünce 1996 yılından itibaren ormandan çıkarılacak ağaçların dikili halde satışı uygulaması yapıldığı; "dikili ağaç ve ağaçcıkların" orman ürünü içerisinde gösterilmesinin Kanuna aykırılık teşkil etmediği; Orman Kalkındırma Kooperatiflerine ve orman köylülerine de bu süreçte satış yapıldığı; dava konusu düzenlemelerin usul ve hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı ile Tarım ve Orman Bakanlığının temyiz istemlerinin reddine,
2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen karar verilmesine yer olmadığına, kısmen dava konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 24/12/2019 tarih ve E:2015/10142, K:2019/12534 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 07/04/2021 tarihinde, Daire kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı yönünden oybirliği, iptale ilişkin kısmı yönünden oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY (X)
1. Yönetmeliğin dayanağı 6831 sayılı Orman Kanununda yapılan değişiklik
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanununun 30 uncu maddesi 19/04/2018 tarihli ve 7139 sayılı Kanunun 12 nci maddesiyle tamamıyla değiştirilmiş olup, anılan madde, Dairenin karar tarihi itibarıyla "Devlet ormanlarından elde edilen dikili ağaç da dâhil orman ürünlerinin piyasa satışlarında açık artırma esastır. Kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçları ile lüzum ve fayda görülen veya acele olarak satış yapılmasını gerektiren hallerde, her türlü orman ürünü piyasa fiyatı üzerinden tahsisen satılabilir. Amenajman plan verilerine uygun olarak dikili ağaç da dâhil orman ürünlerinin satışları beş yıllık süreleri geçmemek üzere, yıllara sâri olarak da yapılabilir." halini almıştır.
Anılan değişiklik ile ''dikili ağaç (ve ağaççık)'' ibareleri, "orman ürünü" tanımı içerisine girmiş ve Devlet ormanlarından elde edilen dikili ağaçların da satışa konu edilebileceği ve bu satışların amenajman plan verilerine uygun olarak beş yıllık süreleri geçmemek üzere, yıllara sâri olarak da yapılabileceği belirtilmiş ve dikili ağaçların çok yıllık satılabilmesi açıkça kanuni dayanağa kavuşmuş; maddenin önceki halinde yer alan "Bu maddede yazılı satışların usul ve esasları Bakanlar Kurulunca tespit olunur." kuralı yürürlükten kaldırılmıştır.
2. Dairenin iptal gerekçesi
Daire kararında, 6831 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinde yapılan söz konusu kanun değişikliği görülmekle birlikte, "dikili ağaçlar" ve "çok yıllık satışlar"a ilişkin olarak 6831 sayılı Kanunda "dava açıldığı tarihteki halinde" bir belirleme bulunmadığı ve "hukuki irdelemenin davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan Kanun hükümlerine dayanılarak yapılması gerektiği" gerekçesiyle dava konusu düzenleyici işlemlerin "dikili ağaçlar" ve "çok yıllık satışlara" yönelik kısımlarının iptaline karar verilmiştir.
3. Düzenleyici işlemlerin karar tarihi itibarıyla değerlendirilmesi
Düzenleyici işlemlerin hukuka uygunluk denetimi yapılırken, bireysel işlemlerden farklı olarak "işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla değerlendirilmesi" genel ilkesi yerine, düzenleyici işlemlerin "karar tarihi itibarıyla" değerlendirilmesi gerekmektedir. Zira, düzenleyici işlemlerde, işlemin yürürlüğe konulduğu tarihte üst hukuk normlarına aykırılık bulunsa/bulunmasa da zaman içinde üst hukuk normlarında yapılan düzenlemeler ya da üst hukuk normlarına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi ve idari yargı mercilerince verilen kararlar nedeniyle dava konusu edilen düzenleyici işlemler, yasal dayanaktan yoksun kalabileceği gibi, sonradan yasal dayanağa da kavuşabilir.
4. Belirtilen nedenlerle, dava konusu düzenleyici işlemlerin dayanağı olan 6831 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin karar tarihi itibarıyla son hali göz önünde bulundurulmaksızın verilen kararda hukuka uygunluk bulunmadığından, kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.