Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/2610 E. , 2022/1287 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/2610
Karar No : 2022/1287
DAVACI : ...Üreticileri Derneği
VEKİLLERİ : Av. ..., ...
MÜDAHİLLER (DAVACI YANINDA) : 1. ...Güç Santralleri Enerji Üretim A.Ş.
…
6. … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. ..., ...
DAVALILAR : 1- ...Kurumu
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
2- ...Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü (...)
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri ..., ...
DAVANIN KONUSU :
26/12/2019 tarih ve 9033 sayılı 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin, üreticiler ve tüketiciler için 14 bölge bazında onaylanmasına dair 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı Kurul kararında değişiklik yapılmasını gerektirecek hukuka aykırılıklar bulunduğundan dava konusu Kurul kararıyla onaylanan 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının da iptali gerektiği, belirlenen iletim tarifeleri ile enflasyon oranının çok üzerinde artış gerçekleştirildiği, hukukî öngörülebilirlik ilkesini aşar nitelikte belirleme yapıldığı, dava konusu işlemde haklı beklentiler ilkesi çerçevesinde hukuka uygunluk bulunmadığı, 6446 sayılı Kanun’un 1. maddesinde belirtilen şeffaflık ilkesine aykırı şekilde belirlemenin yapıldığı, iletim bedelleri içerisinde hangi hangi kalemlerin ne oranda olduğunun, hangi yöntem ile tarifelerin tespit edildiğinin belli olmadığı, belirlenen tarife ile sebep olunmayan ya da faydalanılmayan maliyetlere katlanmak zorunda bırakıldıkları, tarife içerisinde bulunan yan hizmet bedelleri, iletim kaybı, sıfır bakiye bedeli gibi tahmini olarak belirlenerek tarifeye konulan maliyetlere ilişkin düzeltme bileşeni kapsamında devam eden yıla yansıtma işleminin yapılmamasının Tarifeler Yönetmeliğine ve Gelir Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe aykırı olduğu, TEİAŞ’ın tarifeler yoluyla aşırı kâr elde ettiği, bunun regülasyon hukukunun temellerine aykırı olduğu, Tarifeler Yönetmeliği uyarınca bir yıldan diğer yıla tarifelerin güncellenmesinde tek değişkenin enflasyon oranı olabileceği, tarifede enflasyon oranı üzerinde artışın olduğu, kapasite mekanizmasının maliyetinin üreticilere yüklendiği, Kanun'un Geçici 1. maddesinin 2. fıkrasına aykırı olacak şekilde iletim bedelinin bölgesel uygulanmaya devam edildiği, bilirkişi incelemesi yaptırılması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALI EPDK'NIN SAVUNMASI :
Usûle ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, aynı konuda açılan davalar olduğundan bağlantı kararının verilmesi gerektiği, 02/07/2020 tarih ve 9434 sayılı Kurul kararı ile 01/07/2020 tarihinden geçerli olacak şekilde tarifelerin revize edildiği, bu nedenle bakılan davanın konusuz kaldığı ileri sürülmekte; esasa ilişkin olarak ise, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlendiği, tarifede tüm maliyet ve hizmet bedellerinin olduğu, 2019'a kıyasla 2020 tarifelerinin yüksek olmasının esaslı sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, TEİAŞ tarafından, iletim kayıpları için 2 milyar TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500 milyon TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1 milyar 800 milyon TL, kapasite mekanizması için 2 milyar 200 milyon TL maliyet öngörüldüğü, sistem kullanım ve işletim gelir farkı düzeltme bileşenlerinin sırasıyla 720 milyon TL ve -810 milyon TL olarak hesaplandığı, ayrıca ARGE bütçesi olarak da 21.8 milyon TL'nin gelir tavanında yer aldığı, iletim tarifelerinin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, üreticiler için onaylanan fiyatlarda gerçekleşen artışa enflasyon oranı ile sınırlama getirilmesinin mantıklı olmadığı, bir metodoloji çerçevesinde belirlenen tarife hesaplamaları açısından uygulanabilir de olmadığı, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca biri olduğu, gelir tavanı bileşenleri ve nitelikleri dikkate alındığında fiyat artışının doğrudan enflasyon oranları ile karşılaştırılmasının doğru olmadığı, 2019-2020 yılları sistem kullanım ve sistem işletim fiyatlarında kullanıcıların kapasite kullanım oranlarına bağlı olarak değişmekle birlikte %40-45 bandında bir artış meydana geldiği, TEİAŞ'ın 3 yıllık gelir gereksinimleri ve yıllık gelir tavanlarının Kurumun internet sitesinde ve Resmî Gazete'de yayımlandığı, bu sistemin 2006 yılından bu yana 5 tarife uygulama dönemi boyunca aynı düsturla devam etmekte olduğu, piyasa oyuncuları tarafından bu durumun kanıksandığının değerlendirildiği, gelir tavanları ve gelir tavanını oluşturan ana unsurların (uygulama dönemi süresi, itfa süresi, makul getiri oranı, düzeltme bileşenleri vs.) Kurul kararları ile belirlendiği ve internet sitesinde ilan edildiği, TEİAŞ tarafından kullanılacak Yöntem Bildirimi ve iletim sistemi kullanıcılarına uygulanacak bölgesel fiyatların da kamuoyu ile paylaşıldığı, Yönetmelik ve Tebliğler belirlenirken piyasada faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alındığı, gelir tavanına esas gelir gereksiniminin, işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluştuğu, yatırım bileşeni ile birlikte işletme giderlerinin, iletim sistemi verileri (iletim hatları, trafo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle istatistiki ve ekonometrik yöntemler dikkate alınarak ve analize tâbi tutularak onaylandığı, gelir gereksiniminde yer almayan iletim sistemi teknik kayıplarının TEİAŞ tarafından satın alınması, sıfır bakiye düzeltme tutarının TEİAŞ tarafından karşılanması, yan hizmetlerin işletilmesi, kapasite mekanizmasının yönetilmesine ilişkin maliyetlerden oluşan giderlerin de düzeltme bileşenleriyle birlikte gelir gereksinimine eklenerek TEİAŞ'ın ilgili yıl için nihai olarak elde etmesi gereken gelir tavanına ulaşıldığı, 2017, 2018 ve 2019 gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarların 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edildiği, sıfır bakiye düzeltme tutarının 2019 yılı 10 aylık gerçekleşmesi 677 milyon TL iken 2020 yılı için 500 milyon TL olarak gelir tavanına dahil edildiği, kapasite mekanizması için 2019 yılı 10 aylık gerçekleşmesi 1 milyar 445 milyon TL iken 2020 yılı için önerilen 2 milyar 200 milyon TL bütçenin makul olduğunun değerlendirildiği, gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları gibi tutarların bir sonraki yılda yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltildiği, örneğin, t yılı için öngörülen tutara ilişkin gerçekleşme, t+2 yılında gelir farkı düzeltme bileşeni hesaplamasıyla düzeltilerek gelir tavanına negatif ya da pozitif etki edecek şekilde ilave edildiği, gelir tavanının iletim tarifelerine dönüşümünün ise 2003 yılından beri uygulanan, yatırım maliyetine dayalı fiyatlandırma modeli ile yapıldığı, model ile yatırım ihtiyacı baz alınarak üretici ve tüketiciler için bölgesel fiyatlar hesaplanmak suretiyle üretici ve tüketicilere fiyat sinyali verme temeli üzerine kurulduğu, iletim sisteminde bir noktada (TM) üretimin yüksek olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı, yani yatırım gerekliliği daha fazla olacağından, bu noktada üretim için yüksek iletim tarifeleri, bir noktada üretimin düşük olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı daha az olacağından bu noktada üretim için düşük iletim tarifeleri hesaplandığı, tüketim için de, yüksek tüketimin bulunması tüketim için yüksek iletim tarifesini, düşük tüketimin bulunmasının ise tüketim için düşük iletim tarifesini getirdiği, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretimin, üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketimin teşvik edildiği, bu yöntemle iletim sisteminin yatırım ihtiyacının azaltılarak toplumsal faydanın yükseltilmeye çalışıldığı, 2016 yılı Mayıs ayına kadar sadece sabit bileşen uygulanırken bu tarihten sonra gelir tavanlarının sabit ve değişken bileşenlerle üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanmaya başlandığı, yatırım kaynaklı olarak öngörülen maliyetler sabit, kısa vadede geri dönüşü beklenen maliyetlerden işletme giderleri ile sistem işletimine ilişkin maliyetlerin değişken karakterli olarak değerlendirildiği, faaliyetlere ilişkin maliyetlerin de faaliyetlerin niteliğine göre değerlendirilerek sistem kullanım ve işletim faaliyetleri için sabit ve değişken maliyet oranları hesaplanarak uygulandığı, gelir tavanı unsurlarından orta ve uzun vadeyi etkileyen yatırım bileşeni, yatırım farkı düzeltme bileşeni ile arz güvenliğinin korunması amacıyla uygulanması planlanan kapasite mekanizması sabit bileşen; işletme giderleri, iletim kayıpları ve sistem işletimine ilişkin sıfır bakiye düzeltme tutarı ve yan hizmetlerin değişken bileşen olarak öngörüldüğü, bu şekilde hesaplanan sabit-değişken oranlarına göre de gelir farkı düzeltme bileşenlerinin paylaştırıldığı, gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanmasının dışında bir uygulama yapılmasına mevcut durumda ihtiyaç duyulmaması göz önüne alınarak ve bölgesel fiyat sinyallerinin her iki kullanıcı grubu için sürdürülmesi dikkate alınarak geçerli olan üretici tüketici oranının (%50-%50) devam etmesinin uygun olacağının değerlendirildiği, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DAVALI ...'IN SAVUNMASI :
Usûle ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmekte; esasa ilişkin olarak ise, gelir tavanı düzenlenirken, gelir tablosu değerlerinin (gelir ve giderler) dikkate alındığı, en son yıl gerçekleşen değerlerin (2018-2019-2020 beşinci uygulama dönemi yılları için 2017 yılı gerçekleşen değerler) program yıllarına sabit olarak çekildiği, ancak yıllar itibarıyla farklılık arz edecek hesaplarda muhtemel değişikliklere yer verildiği, 2019 yılı mali yatırım bütçesi harcamalarının 2 milyar 996 milyon TL, yatırım bütçesi harcamalarına ilave kamulaştırma harcamalarının 602 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 mali yılı işletim bütçesinin ise 2 milyar 809 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 yılında 6 milyar 122 milyon TL gelir tavanına karşılık toplam 6 milyar 408 milyon TL yatırım ve işletme bütçeleri kapsamında gelirin üzerinde harcama gerçekleştiği, 2019 yılında 6 milyar 240 milyon TL ticari kredi kullanıldığı, 81 milyon TL finansman maliyeti oluştuğu, yatırım ve işletme bütçesi harcamalarının finansmanının sistem kullanım ve sistem işletim bedeli tahsilatı ile ancak mümkün olduğu, bu nedenle nakit ihtiyacının karşılanmasının önemli olduğu, aksi hâlde üretim tesislerinin sisteme irtibatının sağlanmasında güçlükler yaşanacağı, gelir gereksinimi EPDK tarafından belirlenirken sadece yatırım ve işletme bütçelerinin finansmanının esas alındığı, tarifelerin enflasyon oranına endeksli olmadığı, kendilerinin EPDK tarafından yürürlüğe konulan mevzuata uymakla yükümlü olduğu, tarife bileşenlerinin mevzuat uyarınca belirlendiği, kâr amacı gütmeyen bir iktisadi devlet teşekkülü olunduğundan büyüyen bir iletim şebekesinde gerekli yatırımları yapmakla sorumlu olunduğu, ülke genelinde arz güvenliğinin sağlanabilmesi ve kaliteli elektrik sunulabilmesi için yapılması zaruri yatırımların dikkate alındığı, iletim sistemi sistem kullanım tarifesinin sabit ve değişken olmak üzere iki ana bileşenden oluştuğu, sabit ve değişken sistem kullanım tarifesine esas maliyetlerin gelir tavanı içinde ayrıntılı olarak yer aldığı, bu alt kalemlerin ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesinin esas alınarak sabit ve değişken sistem kullanım tarifesinin hesaplandığı, uygulanacak bölgesel tarifelerin tespit edilmesi sürecinde EPDK tarafından onaylanmış olan gelir tavanı esas alınarak Yöntem Bildirimi'nde açıklanan Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Nakil Modeli adlı matematiksel bir bilgisayar modeli çalıştırıldığı veya bir önceki uygulama döneminde tespit edilen tarife bölgelerinin kullanılmaya devam edildiği, iletim sistemi sabit sistem kullanım tarifeleri hesaplanırken kullanıcılara tahsis edilmiş olan emre amade kapasite (MW) değerleri ile EPDK tarafından belirlenen gelir paylaşım oranlarının esas alındığı, değişken sistem kullanım tarifesi ile işletim tarifesinin ise, iletim sistemi kullanıcılarının iletim sistemine verdikleri ve/veya aldıkları, fiyatlandırma yılından bir önceki yılın enerji değerleri (Mwh) ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesi dikkate alınarak hesaplandığı, TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olan maliyetler ile TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olmayıp elektrik iletim sistemini tüm iletim sistemi kullanıcılarına hizmet verebilir hâlde tutmak için ve sistem işletim gereksinimleri doğrultusunda kullanıcılarla yapılan anlaşmalara göre oluşan maliyetler bulunduğu, MW veya kW/h ile ölçülen enerjinin üretim miktarını gösterdiği ve tarifenin bir bileşeni olduğu, Yönetmeliğin 29. maddesi uyarınca enflasyon oranı olarak tüketici fiyat endeksi değişim oranı kullanıldığı, bu oranın nasıl uygulanacağının ve hesaplama yönteminin mevzuat uyarınca belirlendiği, tarifedeki artışın tarifeye esas alınan gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, tarife belirlenirken ana hizmet ilkesi olan eşit taraflar arasında ayrım yapılmamasının esas alındığı, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ : Dava; 29/12/2019 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 26/12/2019 tarih ve 9033 sayılı 2020 yılı Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Gelir Tavanına ilişkin kararının iptali istemiyle açılmıiştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." hükmüne yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri arasında sayılmış; aynı maddenin yedinci fıkrasının (e) bendinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini inceleme ve onaylama konularında; (f) bendinde ise; iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin birinci fıkrasında, elektrik enerjisi iletim faaliyetinin, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütüleceği, TEİAŞ'ın, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemeyeceği, iletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesinin Kurumun iznine tâbi olduğu, iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışının bu hükmün istisnası olduğu; ikinci fıkrasında, TEİAŞ'ın, şebeke, dengeleme ve uzlaştırma ve yan hizmetler hakkındaki yönetmeliklerin uygulanmasını gözetmekle, piyasa işletim lisansı kapsamında yan hizmetler piyasasını ve dengeleme güç piyasasını işletmekle, gerçek zamanlı sistem güvenilirliğini izlemekle, sistem güvenilirliğini ve elektrik enerjisinin öngörülen kalite koşullarında sunulmasını sağlamak üzere gerekli yan hizmetleri belirlemek ve bu hizmetleri ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda sağlamakla görevli ve yükümlü olduğu; 17. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde, TEİAŞ tarafından hazırlanacak olan iletim tarifesinin; üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içerdiği, TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımlarının ve iletim ek ücretlerinin iletim tarifesinde yer aldığı kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, iletim sistemi işletim bedelinin, TEİAŞ bünyesindeki Milli Yük Tevzi Merkezi tarafından sunulan hizmet maliyetleri, yatırım maliyetleri, yan hizmetlere ilişkin maliyetler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (o) bendinde, iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim hizmetinin sunulması sırasında oluşan maliyetlerden mevzuat kapsamında uygun görülenler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (ö) bendinde, ilgili mevzuatın, elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, lisans, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ifade ettiği; 7. maddesinde, iletim tarifesinin, iletim sistemi kullanım bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluştuğu, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim ek ücretinin iletim tarifesinde yer aldığı, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplandığı; 16. maddesinde, her bir tarife türüne ilişkin parametreler ile bu parametrelerin tespitinde dikkate alınacak ve alınmayacak harcamalar, gelirler ve diğer unsurların, bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan Tebliğler ile ilgili mevzuattaki diğer hükümlere uygun olarak belirlendiği; 22. maddesinin birinci fıkrasında, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği; üçüncü fıkrasında, tarife önerisi kapsamındaki fiyatların;
a) Bölgesel özellikler,
b) Gerilim ve güç seviyeleri,
c) Gün içi ve yıl içi dönemler, dikkate alınarak düzenlenebileceği kuralı yer almıştır.
İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim bedelleri, TEİAŞ’ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir."; ikinci fıkrasında, "İletim bedelleri; iletim sistem kullanım bedelleri, sistem işletim bedelleri ve ilgili mevzuat çerçevesinde oluşabilecek diğer bedellerden oluşur. Bu kalemlerin kapsamı ve her bir kullanıcı grubuna bu kalemlerden hangisi/hangilerinin uygulanacağı yöntem bildiriminde belirlenir. Yöntem bildirimi, TEİAŞ tarafından hazırlanarak Kuruma sunulur. Kurul yöntem bildirimini aynen veya değiştirerek onaylar."; 12. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim sistemi kayıplarının TEİAŞ tarafından karşılanacak şekilde satın alınması ve/veya 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ve diğer ilgili mevzuat kapsamında yürütülen faaliyetler sonucu doğan giderlerin, mevzuatta farklı bir düzenleme bulunmadığı durumda, gelir düzenlemeleri yoluyla karşılanması esastır."; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkra kapsamındaki giderlerden Kurumca uygun bulunanlar işletme giderleri içerisinde dikkate alınır. Bu giderlerden işletme giderlerine dâhil edilmeyenler gelirleri maliyetlerini karşılayacak şekilde gelir tavanına ilave edilerek iletim bedelleri yoluyla karşılanabilir veya usul ve esasları yöntem bildiriminde düzenlenmek şartıyla ilgililere ayrıca yansıtılabilir. Bu giderlerden gelir tavanına dâhil edilenlerin öngörülen değerleri ile gerçekleşmeleri arasında oluşacak farklar, gelir farkı düzeltme bileşeni yoluyla tarifelerde dikkate alınır."; 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır."; üçüncü fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi İşletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından; 2020 yılındaki sistem kullanım bedelinin sabit bileşeninin bir önceki yıla göre %33,54, değişken bileşeninin %38,49, sistem işletim bedelinin ise, %121,43 oranında arttığı, 2020 yılı iletim tarifesi hazırlanırken, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizmasının yürütülebilmesi için gerekli olan maliyetler dikkate alınmaksızın sistem kullanım ve sistem işletim bedellerinin belirlendiği, bunun yasal dayanağının bulunmadığı, tarife hazırlanırken üreticilerin görüşünün alınmadığı, üretici şirketlerin makul kar elde etmesine yönelik değerlendirmelerinin yapılmadığı, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınması gerekirken, artışların % 40'ı bulduğu, mevcut tarife metodu ve artış oranlarının idari istikrar ve belirlilik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülerek bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İletim sistemi sistem kullanım tarifeleri 2003 yılından bu yana Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Yöntemi (YMDFY) ile hesaplanmakta olup, bu hesaplamada iletim sistemi üzerindeki her bir şebeke noktasındaki tüketimin ya da üretimin artması sonucunda iletim sisteminde yapılması gerekecek yatırımların marjinal maliyetleri dikkate alınmaktadır. Buna göre sistem kullanım bedelleri, iletim sisteminin farklı yerlerindeki kullanıcıların sistemi kullanım miktarlarını marjinal olarak artırmaları ya da azaltmalarının TEİAŞ'ın maliyetlerine olan etkilerini yansıtacak şekilde tasarlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim şirketlerinin iletim faaliyetlerini yürütebilmesi için yapılan maliyetlerden hareketle belirlendiği, bu maliyetlerin; iletim sistemi yatırımları, işletme, bakım, yan hizmetler, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı (SBDT) ve kapasite mekanizması ile ilgili yürütülen faaliyetlerle sınırlı olduğu, iletim sistemi kullanım bedelinin ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirlerinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak Kurul tarafından belirlendiği, tarife hesaplamalarında, enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alındığı, amortisman giderleri ile finansman gideri niteliğinde olan, faiz giderleri, finansal kiralama giderleri ile kambiyo zararları ve gecikme zammı giderleri ile benzer mahiyette olan diğer giderlerin, düzenlemeye esas işletme gideri hesaplamalarında dikkate alınmadığı, yatırım tavanının da iletim sistemi kullanım faaliyetlerinin yürütülmesi için gereken yatırım harcamalarından olduğu, sabit sistem kullanım tarifelerinin hesaplanması için YMDF'nin kullanıldığı, gelir gereksinimi ve bu hesaba esas olan tüm unsurların TÜFE endeksine göre hesaplandığı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, sistem kullanım bedelinin iki bileşenden oluştuğu, bunlardan ilkinin bağlantı gücüne bağlı olarak alınan bedel olduğu, (Bağlantı Anlaşmasına Esas Güç, MW üzerinden) diğerinde de sisteme verilen enerji miktarının baz alındığı, sistem işletim bedelinde ise, iletim sistemine verilen enerji miktarının baz alındığı, iletim tarifesi içerisinde yer alan tüm bu bedellerin, TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlere göre belirlendiği, bu maliyetlerin ise; yatırım maliyetleri, iletim sisteminin işletme, bakım maliyetleri, yan hizmetler ve iletim sistemi kayıpları kaynaklı maliyetler, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizması ile ilgili maliyetlerden oluştuğu görülmektedir.
Danıştay Onüçüncü Diaresinin E: 2020/2026 esasına kayıtlı dava dosyasında yer alan 30/10/2020 tarihli ara kararıyla, davalı EPDK'dan, dava konusu Kurul kararına istinaden yürürlüğe giren TEİAŞ iletim sistemi sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesine ilişkin tüm kalemler (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıla ilişkin kalemlerle karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiş; yine aynı ara kararı ile davalı TEİAŞ'tan, İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinde düzenlenen iletim sistem kullanım faaliyetinin yürütülebilmesi için gerekli olan maliyet kalemlerinden dava konusu tarife kapsamında dikkate alınan unsurlar (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yılla karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
Ara kararına istinaden alınan cevabi yazılarda, TEİAŞ'ın iletim sistemi kayıpları için 2.000.000.000.- TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500.000.000.- TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1.800.000.000.TL, kapasite mekanizması için 2.200.000.000.- TL maliyet öngörüsünde bulunduğu, sistem kullanım gelir farkı düzeltme bileşenin 720.173.954.- TL, sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşinin -810.251.361.- TL olarak hesaplandığı, ARGE bütçesi olarak 21.811.697.- TL'nin gelir tavanında yer aldığı belirtilmiştir.
Öte yandan, dava dosyasına EPDK tarafından sunulan savunma dilekçesinin ekinde bulunan işlem dosyasında yer alan uzman görüşünde; "iletim sistemi kayıpları" için 2017, 2018 ve 2019 yıllarında sırasıyla 1.4000.00000.- TL, 1.200.000.000.- TL ve 1.650.000.000.- TL maliyet öngörülmüş olup, 2017 ve 2018 yılının 12 ay ve 2019 yılının ilk 10 ay gerçekleşmelerinin cari değerlerinin sırasıyla 1.134.182.344.- TL, 1.310.380.435,14 TL ve 1.292.967.945,39 TL olduğu, 2020 yılında öngörülen 2 milyar TL iletim kaybının yıllara sari iletim kayıpları değerlendirildiğinde makul olduğu; "sıfır bakiye düzeltme tutarı" yönünden; 1/1/2016 tarihinden itibaren TEİAŞ tarafından karşılanmakta olan sıfır bakiye düzeltme tutarıyla ilgili olarak 2019 yılında önceki yıllara göre yan hizmetlerden kaynaklanan iyileştirmelerin süreceği öngörülerek 2017, 2018 ve 2019 yıllarında sırasıyla 1.400.000.000.- TL, 600.000.000.- TL ve 100.000.000.- TL bütçe ayrıldığı, gelir tavanında yer alan bu bileşen için 500.000.000.- TL maliyet tahmininin yapıldığı, bu faaliyet için 2017 ve 2018 yılı gerçekleşmelerinin sırasıyla 1.347.971.232.- TL, 106.982.784,24 TL, 2019 yılı 10 aylık gerçekleşmesinin ise 677.775.664,48 TL olduğu, yan hizmetlerde özellikle 2018 yılında yeterli iyileşmenin sağlanamadığı ve bu kapsamda oluşan dalgalanmadan da görüleceği üzere 500.000.000.- TL bütçenin yeterli olabileceğinin değerlendirildiği; "yan hizmetler" yönünden, bu kapsamda TEİAŞ tarafında 2018 yılı iletim gelir tavanına 700.000.000.- TL maliyet, 2019 gelir tavanına ise 800.000.000.- TL maliyet eklendiği, 2018 yılının ilk 11 ayında toplam 674.909.121,49 TL olarak gerçekleşen yan hizmet maliyetlerinin 2019 yılında 10 aylık 1.382.741.587,21 TL olarak gerçekleştiği, TEİAŞ tarafından 2020 yılı için primer (290 MW-70-80 TL/MW) ve sekonder (950 MW-100-110 TL MW) rezerv miktarı ile bu rezerv kapasiteler için yaklaşık hesaplanan bedeller dikkate alınarak öngörülen 1.800.000.000.-TL, tutarın gelir tavanında dikkate alınmasının uygun olacağının değerlendirildiği; "kapasite mekanizması" yönünden; 2018 yılı kapasite mekanizması bütçesi 1.300.000.000.- TL, 2019 yılı kapasite mekanizması bütçesi 2.000.000.000.-TL iken, 2018 yılında 1.258.776.386,10 TL, 2019 yılının ilk 10 ayında 1.445.751.394.- TL gerçekleştiği, bu tutarlar dikkate alındığında TEİAŞ tarafından sunulan tutarın makul olarak değerlendirildiği ifade edilmiştir. Ayrıca, 2020 yılındaki sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin görece yüksek olmasının sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, ayrıca enflasyon oranının, tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olup, tarife kapsamında onaylanan fiyattaki artışların tek sebebi olmadığı, başka bir deyişle, tarife kapsamında yapılan artışların enflasyon oranı ile sınırlandırılmasının mümkün olmadığı davalı idarelerin savunmalarında dile getirilmiştir.
Yukarıda yer verilen tüm hususlar birlikte değerlendirildiğinde, TEİAŞ iletim sistemi sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesinde önceki yıllarda gerçekleşen maliyet kalemlerinin dikkate alındığı, bu çerçevede TEİAŞ tarafından sunulan maliyet tutarlarının karşılaştırmalı verilere dayandığı sonucuna varıldığından, 2020 yılı iletim tarifesi hazırlanırken, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizmasının yürütülebilmesi için gerekli olan maliyetler dikkate alınmaksızın sistem kullanım ve sistem işletim bedellerinin belirlendiği yolundaki davacı iddiasında hukuki isabet görülmemiştir.
Elektrik piyasası, birden fazla faaliyetin farklı aktörler tarafından yürütüldüğü çok taraflı bir piyasadır. Piyasada yer alan tarafların, kendi kuruluş amaçları doğrultusunda faydalarını en yüksek seviyede tutma çabası içinde olmaları ekonomik ilkelerle uyumludur. İşte bu ekonomik gerçeklik ile, kanunla yetkilendirilmiş olan davalı idarenin; yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlaması, tarifesi düzenlenen şirketin, düzenlenen faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemesi, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan unsurların, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makul bir dengeyi gözetmesi neticesi tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 29/03/2022 tarihinde, davacı vekili Av. ...'un ve davalı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu vekilleri Av. ...ile Av. ...'un ve davalı Türkiye Elektrik İletişim A.Ş. vekili Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı elektrik üreticileri derneğidir. Müdahiller ise, elektrik üretim lisansı kapsamında elektrik üretimi yapan şirketlerdir.
Sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının ve bu gelir tavanlarına göre sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesi amacıyla, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi kapsamında ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile onaylanan gelir gereksinimleri dışında, TEİAŞ'ın ilgili mevzuat gereğince sunmakla yükümlü olduğu hizmetlere ilişkin (sıfır bakiye düzeltme tutarı, iletim kayıpları, yan hizmetler, kapasite mekanizması) maliyet öngörüleri, 2018 yılı sistem kullanım ile sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşeni verileri ve 2020 yılı Yöntem Bildirimi TEİAŞ tarafından ...tarih ve ...sayılı yazı ile EPDK'ya gönderilmiştir.
TEİAŞ tarafından gönderilen tarife teklifi EPDK Tarifeler Dairesi Başkanlığı'nca değerlendirilmiş ve sonuç olarak ...tarih ve ...sayılı Müzekkere-İnceleme ve Değerlendirme Raporu hazırlanmıştır.
Kurul'un ...tarih ve ...sayılı kararı ile TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları onaylanmıştır. Aynı tarihli ve 9034 sayılı Kurul kararı ile de, TEİAŞ tarafından 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri, İletim Sistemi Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifelerini Hesaplama ve Uygulama Yöntem Bildirimi çerçevesinde üreticiler ve tüketiciler için (14 bölge bazında) onaylanmıştır.
Bakılan dava 9033 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usûle yönelik itirazları geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "İletim Faaliyeti" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, elektrik enerjisi iletim faaliyetinin, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütüleceği, TEİAŞ'ın, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemeyeceği, iletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesinin Kurumun iznine tâbi olduğu, iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışının bu hükmün istisnası olduğu; ikinci fıkrasında, TEİAŞ'ın, şebeke, dengeleme ve uzlaştırma ve yan hizmetler hakkındaki yönetmeliklerin uygulanmasını gözetmek, piyasa işletim lisansı kapsamında yan hizmetler piyasasını ve dengeleme güç piyasasını işletmek, gerçek zamanlı sistem güvenilirliğini izlemek, sistem güvenilirliğini ve elektrik enerjisinin öngörülen kalite koşullarında sunulmasını sağlamak üzere gerekli yan hizmetleri belirlemek ve bu hizmetleri ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda sağlamak hususunda görevli ve yükümlü olduğu; 17. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde, TEİAŞ tarafından hazırlanacak olan iletim tarifesinin; üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içereceği, TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımlarının ve iletim ek ücretlerinin iletim tarifesinde yer alacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu kararın alındığı tarihte yürürlükte olan, 22/08/2015 tarih ve 29453 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, iletim sistemi işletim bedelinin, TEİAŞ bünyesindeki Milli Yük Tevzi Merkezi tarafından sunulan hizmet maliyetleri, yatırım maliyetleri, yan hizmetlere ilişkin maliyetler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (o) bendinde, iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim hizmetinin sunulması sırasında oluşan maliyetlerden mevzuat kapsamında uygun görülenler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (ö) bendinde, ilgili mevzuatın, elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, lisans, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ifade ettiği; 7. maddesinde, iletim tarifesinin, iletim sistemi kullanım bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşacağı, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim ek ücretinin iletim tarifesinde yer alacağı, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplanacağı; 16. maddesinde, her bir tarife türüne ilişkin parametreler ile bu parametrelerin tespitinde dikkate alınacak ve alınmayacak harcamalar, gelirler ve diğer unsurların, bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan Tebliğler ile ilgili mevzuattaki diğer hükümlere uygun olarak belirleneceği; 22. maddesinin birinci fıkrasında, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği; üçüncü fıkrasında, tarife önerisi kapsamındaki fiyatların; a) Bölgesel özellikler, b) Gerilim ve güç seviyeleri, c) Gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği; 29. maddesinde, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınacağı kuralı yer almıştır.
30/12/2015 tarih ve 29578 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim bedelleri, TEİAŞ’ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir."; ikinci fıkrasında, "İletim bedelleri; iletim sistem kullanım bedelleri, sistem işletim bedelleri ve ilgili mevzuat çerçevesinde oluşabilecek diğer bedellerden oluşur. Bu kalemlerin kapsamı ve her bir kullanıcı grubuna bu kalemlerden hangisi/hangilerinin uygulanacağı yöntem bildiriminde belirlenir. Yöntem bildirimi, TEİAŞ tarafından hazırlanarak Kuruma sunulur. Kurul yöntem bildirimini aynen veya değiştirerek onaylar."; 12. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim sistemi kayıplarının TEİAŞ tarafından karşılanacak şekilde satın alınması ve/veya 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ve diğer ilgili mevzuat kapsamında yürütülen faaliyetler sonucu doğan giderlerin, mevzuatta farklı bir düzenleme bulunmadığı durumda, gelir düzenlemeleri yoluyla karşılanması esastır."; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkra kapsamındaki giderlerden Kurumca uygun bulunanlar işletme giderleri içerisinde dikkate alınır. Bu giderlerden işletme giderlerine dâhil edilmeyenler gelirleri maliyetlerini karşılayacak şekilde gelir tavanına ilave edilerek iletim bedelleri yoluyla karşılanabilir veya usul ve esasları yöntem bildiriminde düzenlenmek şartıyla ilgililere ayrıca yansıtılabilir. Bu giderlerden gelir tavanına dâhil edilenlerin öngörülen değerleri ile gerçekleşmeleri arasında oluşacak farklar, gelir farkı düzeltme bileşeni yoluyla tarifelerde dikkate alınır."; 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır."; üçüncü fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi İşletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, iletim bedelinin, TEİAŞ'ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetler göz önünde bulundurularak belirlenmesi gerektiği, iletim sistemi kullanım bedelinin ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirlerinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak Kurul tarafından belirleneceği, tarife hesaplamalarında, enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınacağı anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanına ilişkin 9033 sayılı Kurul kararı ile iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin, üreticiler ve tüketiciler için 14 bölge bazında onaylanmasına dair 9034 sayılı Kurul kararı arasında maddî ve hukukî bir bağın olduğu görülmektedir.
Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Yöntemi (YMDFY) ile iletim sistemi sistem kullanım tarifeleri 22 bölge bazında ilk kez 2003 yılında hesaplanmıştır. Bu yöntemde, verilen hizmetler, bu hizmetlerin verilmesine ilişkin artan maliyetleri yansıtacak şekilde fiyatlandırıldığında, kullanıcılara etkin ekonomik sinyaller sağlanabilmektedir. Sistem kullanım fiyatları, iletim sisteminin farklı yerlerindeki kullanıcılarının sistemi kullanım miktarlarını marjinal olarak artırmaları ya da azaltmalarının TEİAŞ’ın maliyetlerine olan etkilerini yansıtacak şekilde tasarlanmıştır. 2004 ve 2005 yıllarında 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır.
2006-2008 birinci uygulama döneminde, 2006 yılında TEİAŞ'ın hazırlayıp EPDK'nın onayladığı herhangi bir tarife bulunmamaktadır. 2007 ve 2008 yıllarında da 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır. 2003-2008 dönemindeki tarifelerin ortak özelliği, 22 bölge bazında uygulanması ve üretimin fazla ya da az, benzer şekilde tüketimin fazla ya da az olduğu bölgelerde tarifenin değişiklik göstermesidir. Dolayısıyla, YMDFY'nin hem üreticilere hem de tüketicilere yatırım ve tüketim tercihlerini yapabilmelerine yönelik sinyal etkisi verdiği açıktır.
2009-2011 ikinci uygulama döneminde, 2009 yılında mevcut tarife bölge sayısı 14'e indirilmiş, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 14. maddesi uyarınca üreticilerin ilgili üretim bağlantılarına %50 indirim uygulanacağı belirtilmiştir. 2010 ve 2011 yıllarında da 2009 yılındaki bölge sayısı korunmuş ve tarifeler üretim veya tüketim yoğunluğuna göre artırılmıştır.
2012-2014 üçüncü uygulama döneminde, tarife bölgeleri ve bu bölgelere ait üretici ve tüketici tarifeleri belirlenmesi çalışmaları, TÜBİTAK Uzay Enstitüsü Güç Sistemleri Analiz Grubu tarafından gerçekleştirilmiştir.
2015-2017 dördüncü uygulama döneminde, Yönetmelik değişikliğiyle birlikte iletim kayıpları ve Sıfır Bakiye Düzeltme Tutarı (SBDT) kalemleri TEİAŞ'ın iletim tarifesinin birer unsuru olarak yer almıştır. Her iki kalem, 14 tarife bölgesinde üreticilere ve tüketicilere tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit bileşenli olarak belirlenmiştir. Ancak, 01/05/2016 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 21/04/2016 tarih ve 6234 sayılı Kurul kararıyla, iletim tarifesinin tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit ve sisteme verilen veya sistemden çekilen enerji miktarı uyarınca değişken bileşenli olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
2018-2020 yılları ise beşinci uygulama dönemidir. Bu dönemde 26/11/2017 tarih ve 30252 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/02/2018 tarihinde yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Yan Hizmetler Yönetmeliği kapsamında TEİAŞ tarafından sunulan primer frekans kontrolü, sekonder frekans kontrolü gibi yan hizmetler için ihale sistemine geçilmiştir. Ayrıca 20/01/2018 tarih ve 30307 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği uyarınca kapasite mekanizması bütçesi önerisi sunulmuştur. Daha önce kullanıcılara ayrıca fatura edilmekte olan yan hizmetler ve kapasite mekanizması harcamaları 2018 yılından itibaren TEİAŞ gelir tavanı hesabına dâhil edilmiştir.
Dairemizin 29/09/2020 tarih ve E:2020/2026 sayılı ara kararıyla, davalı EPDK'dan 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı Kurul kararına istinaden yürürlüğe giren TEİAŞ iletim sistemi sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesine ilişkin tüm kalemlerin (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıla ilişkin kalemlerle karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenmesine karar verilmiştir.
Ara kararına verilen cevabi yazıda, dava konusu tarifenin 01/07/2020 tarihine kadar uygulandığı belirtilmiş, yazıda yer alan 2019-2020 iletim tarifelerinde dikkate alınan maliyet kalemleri başlıklı tabloda ise, TEİAŞ'ın 2019 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 10 milyar 672 milyon TL, 2020 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 15 milyar 9 milyon TL olduğu, sistem kullanım gelir tavanının 9 milyar 898 milyon TL'den 13 milyar 445 milyon TL'ye, sistem işletim gelir tavanının ise 774 milyon TL'den 1 milyar 563 milyon TL'ye çıktığı görülmüştür.
Diğer taraftan, aynı ara kararıyla, davalı TEİAŞ'dan, İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinde düzenlenen iletim sistem kullanım faaliyetinin yürütülebilmesi için gerekli olan maliyet kalemlerinden dava konusu tarife kapsamında dikkate alınan unsurlar (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıl ile karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmesine karar verilmiştir.
TEİAŞ tarafından ara kararına istinaden verilen cevabi yazı ekinde, 2015-2016-2017-2018-2019-2020 Dönemi Gelir Tavanı ve Harcama Karşılaştırma Tablosu ile 2019-2020 Yılları Tarifelerine Esas TEİAŞ Gelir Tavanları ve Yüzdesel Artışlarını gösteren tablolar sunulmuştur. Tabloların incelenmesinden, 2018 yılı toplam gelir tavanı 8 milyar 337 milyon TL olarak belirlenmişken, toplam harcamanın 9 milyar 416 milyon TL olarak gerçekleştiği, nitekim 2019 yılı toplam gelir tavanı 10 milyar 673 milyon TL olarak belirlenmişken toplam harcamanın 12 milyar 133 milyon TL olarak gerçekleştiği, dolayısıyla önceki iki senede sırasıyla 1 milyar 78 milyon TL ve 1 milyar 460 milyon TL olmak üzere öngörülen gelir tavanından fazla harcama gerçekleştiği anlaşılmıştır.
Dava konusu 9033 sayılı Kurul kararı uyarınca onaylanan TEİAŞ'ın 2020 yılına ilişkin sistem kullanım gelir tavanı 13.445.933.259,00-TL ve sistem işletim gelir tavanı 1.563.939.153,00-TL olup, 9034 sayılı Kurul kararıyla ise, mezkûr gelir tavanları kullanılarak Yöntem Bildirimi çerçevesinde hesaplanan ve 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri onaylanmıştır.
TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları, sistem kullanım ve sistem işletim gelir gereksinimleri (sırasıyla 8.503.947.609,00-TL ve 74.190.514,00-TL), sistem kullanım ve sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşenleri (sırasıyla 720.173.954,00-TL ve -810.251.361,00-TL), ilgili mevzuat gereğince yürütülen faaliyetlerden iletim kayıplarının karşılanması (2 milyar TL), sıfır bakiye düzeltme tutarına ilişkin yükümlülükler (500 milyon TL), yan hizmetler için öngörülen maliyetler (1.8 milyar TL), kapasite mekanizması bütçesi (2.2 milyar TL) ile ARGE bütçesinden (21.811.697,00-TL) oluşmaktadır.
Davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları bağlamında yapılan incelemede, gelir gereksinimleri için 13/12/2017 tarih ve 7510 sayılı Kurul kararı ile onaylanan tutarlar Ekim 2020 TÜFE değerine getirilmek suretiyle, iletim kayıpları için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve bütçe öngörüsüne göre %2,5'un üzerinde iletim kaybının yıllara sari iletim kayıplarını dikkate alarak, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve özellikle 2018 yılında yan hizmetlerde yeterli iyileşme sağlanamamasından kaynaklanan dalgalanma dikkate alınarak, yan hizmetler için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak ve 2020 yılı için primer ve sekonder rezerv miktarları ile bu rezerv kapasiteler için yaklaşık hesaplanan bedeller dikkate alınarak, kapasite mekanizması için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak, gelir farkı düzeltme bileşenleri için Tebliğde yer alan hesaplama yöntemine uygun olarak 2018 yılı bileşenleri hesaplanarak, ARGE bütçesi için ise 08/06/2017 tarih ve 7020 sayılı Kurul kararıyla onaylanan Düzenleyici Yaklaşım Belgesi ve Düzenleyici Eylem Planı uyarınca sistem kullanım işletme giderlerinin %1'i oranında belirlenen tutarlar uygun bulunarak onaylanmıştır.
Sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin hesaplanmasına esas olan TEİAŞ'ın gelir tavanına esas gelir gereksinimi, işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluşmaktadır. Bunlar, iletim sistemi verileri (iletim hatları, trafo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle onaylanmaktadır. Sonuç olarak, gelir tavanında yer alan maliyet unsurları açısından, önceki yıl gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarlar 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edilmiştir. Nitekim gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları gibi tutarlar bir sonraki belirlemede yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltilmektedir.
Onaylanan gelir tavanları kullanılarak, davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri ve bu tarifelerin sistem kullanıcılarına uygulanma şekli, yöntem bildirimi çerçevesinde belirlenmiştir. Buna göre gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere yansıtılma oranı, enerji (MWh, değişken) ve güç (MW, sabit) üzerinden yansıtılma oranı ile sistem kullanım faaliyeti için YMDF çerçevesinde bölgesel olarak belirlenen fiyatlar temel alınmıştır. Gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanması dışında bir uygulamaya mevcut durumda ihtiyaç duyulmadığından ve bölgesel fiyat sinyallerinin her iki kullanıcı grubu için sürdürülmesi dikkate alınarak üretici/tüketici oranının %50-%50 olarak devam etmesi uygun bulunmuştur.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nde, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği, değişken bileşenler olarak enerji (aktif-reaktif), kilovat (kW) cinsinden güç veya bağlantı kapasitesi gibi unsurların bulunduğu belirtilmiştir. Ayrıca fiyatların, bölgesel özellikler, gerilim ve güç seviyeleri ile gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği öngörülmüştür. Sabit ve/veya değişken bileşenler sayma yoluyla belirlenmemiş ise de, tarifede yer alan veya alacak maliyet unsurlarının yapısının zaman içerisinde değişkenlik göstermesi böyle bir belirlemenin zorluğunu ortaya koymaktadır. Ancak mevcut durumda, yatırım kaynaklı olarak öngörülen maliyetlerin (yatırım bileşeni, yatırım farkı düzeltme bileşeni ve kapasite mekanizması) sabit, kısa vadede geri dönüşü beklenen maliyetlerin ise (işletme giderleri, iletim kayıpları, sistem işletimine ilişkin sıfır bakiye düzeltme tutarı ve yan hizmetler) değişken karakterli bileşen olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
Hayatın her alanında ihtiyaç duyulan, maliyeti, sürekliliği ve kalitesi ile ekonomik ve sosyal hayatı önemli ölçüde etkileyen, depolanması mümkün olmadığından kendine özgü bir piyasa yapısı sergileyen elektrik piyasasında, faaliyetlerin arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak bir uyum içinde yürütülmesi gerekmektedir. Elektrik piyasası, birden fazla faaliyetin farklı aktörler tarafından yürütüldüğü çok taraflı bir piyasadır. Piyasada yer alan tarafların, kendi kuruluş amaçları doğrultusunda faydalarını en yüksek seviyede tutma çabası içinde olmaları ekonomik ilkelerle uyumludur. Ancak, Kanunla yetkilendirilmiş olan davalı EPDK'nın yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlaması, tarifesi düzenlenen şirketin, düzenlenen faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemesi, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan unsurların, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makul bir dengeyi gözetmesi gerekliliği göz önüne alındığında davacının sabit ve/veya değişken bileşenlere ilişkin iddiaları geçerli görülmemiştir.
Sistem kullanım faaliyetinin yatırıma dayalı olan sabit bileşeninin bölgesel olarak dağıtılması için kullanılan YMDF modeli uyarınca, üretimin/tüketimin yoğun olduğu bölgelerde üretim/tüketim fiyatları yüksek olarak belirlenerek üreticilerin/tüketicilerin yatırımlarını fiyatların daha düşük olduğu farklı bölgelere kaydırmaları teşvik edilmekte ve iletim sisteminin optimum kullanımı ile TEİAŞ tarafından yapılacak yatırımların optimum olarak dağıtılması sağlanmaya çalışılmaktadır. Her üç yılda bir bölgeler ve fiyatlar tekrar hesaplanmış olmakla birlikte, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi için dördüncü uygulama dönemi şebeke modelinin kullanılmasına devam edilmiştir. Sonuç olarak uygulanan yöntemle, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği, bölgesel tarife farklılığının bu nedenle oluştuğu, ancak aynı iletim tarife bölgesi içinde yer alan kullanıcılara farklı ücret uygulamasının olmadığı anlaşılmaktadır.
Ayrıca, davacı tarafından iletim tarifelerinde mevzuatta belirtilen enflasyon oranında artış kuralına uyulmadan fahiş oranda artış gerçekleştirildiği ve iletim tarifelerindeki artışın TEİAŞ'ın maliyetlerindeki artıştan kaynaklanmadığı, TEİAŞ’ın tarifeler yoluyla aşırı kâr elde ettiği ileri sürülmüş ise de, tarifedeki artışın TEİAŞ'ın gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, dolayısıyla tarifenin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olduğu, buna göre, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranınının dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, davalı EPDK'nın TEİAŞ'ın gelir tavanı ve buna bağlı olarak iletim sistemi kullanım ve işletim tarifelerini belirleme yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamayı ve TEİAŞ'ın faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemeyi esas aldığı, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan sabit ve değişken bileşenli maliyet unsurlarının, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makûl bir dengenin gözetildiği ve üretimin az, tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla, tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2020 yılında ortaya çıkan Covid-19 salgını nedeniyle, yılın ikinci çeyreğinde, kayıp enerji miktarının azalması ve enerji fiyatının da düşmesi nedeniyle iletim sistemi kayıplarında öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması, iletilen enerjinin azalması ve ilkbahar döneminde feyezan yaşanmaması ile hat kapasitelerinin daha az zorlanması sonucunda yan hizmetler ve sıfır bakiye düzeltme tutarı için öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması sebepleriyle, 02/07/2020 tarih ve 9433 sayılı Kurul kararı ile gelir tavanları revize edilerek 900 milyon TL düşürülmüş, aynı tarihli ve 9434 sayılı Kurul kararı ile de 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri revize edilerek sistem kullanıcıları lehine olacak şekilde değiştirilmiştir. Buna göre, TEİAŞ'ın gelir tavanına etki eden maliyet unsurlarında gerçekleşen bir azalışın tarifelere yansıtılarak, üretim faaliyetinde bulunan üreticiler lehine sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin müdahiller üzerinde bırakılmasına,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 29/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.