Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/2617 E. , 2021/3846 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/2617
Karar No : 2021/3846
DAVACI : … Enerji A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
1. 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 6. maddesiyle değişik Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ile 14. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 34/A maddesinin birinci fıkrasının,
2. 28/07/2020 tarih ve 31199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 10. maddesiyle değişik Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin ikinci fıkrası ile 34/A maddesine eklenen üçüncü fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemelerin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'na aykırı olduğu, şirketlerinin dağıtıcı lisansının, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde belirtilen sürede yeterli bayi sayısına ulaşılamadığından bahisle sona erdirilmesine karar verildiği, bu işlemin iptali istemiyle İdare Mahkemesi'nde dava açıldığı, dava konusu Yönetmeliğin dayanağının, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve 5015 sayılı Kanun olduğu, 5015 sayılı Kanun'da, bayilik teşkilatı için asgarî bayi sayısı konusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, ayrıca, bu şartın yerine getirilmemesi nedeniyle dağıtıcı lisansının sona erdirileceğine ilişkin bir kuralın da 5015 sayılı Kanun'da yer almadığı, bu hususa ilişkin bir düzenlemenin dava konusu Yönetmelik ile yapılmasının hukuka aykırı olduğu, davalı idarece bayilik teşkilatını süresinde oluşturamayan veya koruyamayan şirketlerin lisanslarının sonlandırıldığı, bu işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda, mahkemelerce iptal kararlarının verilmesi üzerine 28/07/2020 tarihli dava konusu değişiklikle, Yönetmeliğin 34/A maddesinin ikinci fıkrasının değiştirildiği, aynı maddeye üçüncü fıkra eklendiği, bu kapsamda, sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, yeni lisans alınmış gibi kabul edileceği yönündeki düzenlemenin de 5015 sayılı Kanun'a aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, dağıtım faaliyetinin esasının, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti olduğu, dağıtıcıların ana faaliyet konusunun ise, bayilere akaryakıt dağıtımı yapmak olduğu, 5015 sayılı Kanun'da yer alan düzenlemeler dikkate alındığında, dağıtıcıların sahip olması gereken bayilere ilişkin çoğul ifadeler kullanıldığından, dağıtıcıların petrol piyasasında birden fazla sayıda bayiye sahip olması gerektiği, yani bağlılık ağı oluşturmakla yükümlü oldukları, idarelerince yapılan incelemelerde, bayisi bulunmayan veya piyasada teşebbüsün sürdürülebilirliğini sağlayamayacak kadar bayisi bulunan dağıtıcıların tespit edilmesi üzerine dava konusu düzenlemelerin yapıldığı, petrol piyasasında faaliyetlerin yürütülmesini ve piyasada teşebbüsün sürdürülebilirliğinin sağlanmasını teminen bayilik teşkilatı kavramının düzenlendiği, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Kanun'un 30. maddesiyle 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz" ibaresinin madde metninden çıkarıldığı, Kanun değişikliği sonrasında, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde değişiklik yapılarak, bayilik teşkilatının, dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapıyı ifade ettiğinin belirtildiği, söz konusu değişiklikle, dava konusu Yönetmeliğe, 34/A maddesinin eklendiği, 17. maddenin birinci fıkrasının (h) bendinde, 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulmaması veya korunamaması hâlinde lisansların sona erdirileceğinin düzenlendiği, anılan Yönetmeliğe Geçici 24. madde eklenerek, bayilik teşkilatı ile ilgili yükümlülüklerin 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanmaya başlanacağının düzenlendiği, bu değişikliklerle, dağıtıcılar için halîhazırda yer alan bayilik teşkilatı oluşturma yükümlülüğünün esaslarının belirlendiği, bu düzenlemelerle, dağıtıcılara makul bir süre tanındığı, aşamalı bir geçişin öngörüldüğü, 28/07/2020 tarihinde yapılan değişikliğin, Kurum tarafından yapılan bayilik teşkilatına ilişkin düzenlemelerin açıklayıcı olması amacıyla yapıldığı, dağıtıcıların mevzuattaki diğer yükümlülüklerini yerine getirmemeleri hâlinde, geçici olarak faaliyet durdurma veya lisans iptali yaptırımları uygulanabildiği, lisansı geçici olarak durdurulan dağıtıcılar için bayilik teşkilatına ilişkin süreleri işletmek de aynı şekilde hakkaniyete aykırı olacağından sürenin durdurulmasının yerinde olacağı, faaliyeti geçici olarak durdurulan dağıtıcı lisansı sahipleri hakkında geçici faaliyet durdurma kararının kaldırılması veya söz konusu işlemin mahkeme kararı ile iptal edilmesi hâlinde faaliyetine devam etmeye başlayacak lisans sahipleri için bayilik teşkilatına dair düzenlemelerin uygulanmaya devam edeceği, lisansın iptal edilmesi hâlinde ise, dağıtıcıların tescilli markası altında faaliyet gösteren bayilerin başka dağıtıcı ile anlaşma yapmasının gerektiği, bu durum da dağıtıcının bayilik teşkilatını kurma yükümlülüğünün kaldığı yerden devam etmesi yerine sürecin baştan başlatılmasının hakkaniyete uygun olacağının değerlendirildiği, söz konusu değişikliklerin, dağıtıcı lisansına sahip şirketlerin lehine olarak açıklayıcı olması amacıyla yapıldığı, dava konusu Yönetmeliğin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde yer alan, bayilik teşkilatına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda lisansın sona erdirileceğine ilişkin kuralın, Yönetmeliğin 34/A maddesine de eklenmesi suretiyle, Yönetmelik'te herhangi bir değişiklik yapılmadığı, yalnızca aynı kuralın yükümlülük maddesi olarak düzenlendiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin, 34/A maddesinin 1. fıkrasının ve ilgili yönetmelikte yapılan değişiklikle 28/07/2020 tarihinde yürürlüğe giren aynı maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarının iptali istemi ile açılmıştır.
Davanın, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ile 34/A maddesinin birinci fıkrasının iptaline ilişkin kısımları yönünden;
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasasında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum, anılan Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir. Nitekim, Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasları çıkardığı yönetmeliklerle düzenlemiştir.
Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma koşuluna bağlanmış ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmaları öngörülmüştür.
5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği, Kurum'un petrol piyasasında lisans işlemlerine yönelik görev, yetki ve sorumluluklarına, lisanslarda yer alması gereken hükümlere, lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ile bildirim ve kayıt düzenine ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisansların Sona Ermesi ve İptali" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisansların sona erdirileceği, lisansların, lisans süresinin bitiminde tebligat yapılmaksızın kendiliğinden sona ereceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinin birinci fıkrasında ise, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur." hükmü yer almaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu edilen düzenlemelerinin incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren belirtilen süre içerisinde bayilik teşkilatını oluşturmakla yükümlü kılındığı anlaşılmaktadır.
Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturma konusunda zaman aralığı yükümlülüğü getirilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Zira, 5015 sayılı Kanun'da dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir.
Gerek dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren, gerekse de bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğünün yürürlüğe girdiği 28/11/2014 tarihinde dağıtıcı lisansı sahibi olan kişilere, bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğünün yerine getirilmesinde belirlenen sürenin, petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında elverişli olduğu anlaşılmaktadır.
Davanın, ilgili yönetmelikte yapılan değişiklikle 28/07/2020 tarihinde yürürlüğe giren aynı maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarının iptaline ilişkin kısımları yönünden;
Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetkisinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı vurgulanmış; 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği hususuna yer verildikten sonra; 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinde, bayinin, bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişileri; bayiliğin ise, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi olarak tanımlanmış; "Lisansların tabi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinde, "Petrol ile ilgili; a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi, b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınması zorunludur. ... Bu Kanuna göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurumca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır,…" hükmü yer almaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin, "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin edilen petrolün doğrudan veya işlenmek suretiyle, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara satışına ilişkin piyasa faaliyetlerinin; şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerçek ve tüzel kişilere verilecek lisanslara, Kuruma yapılacak bildirimlere ve kayıt düzenlerine ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir." hükmü yer almaktadır.
09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan yönetmelik değişikliği ile "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (34) numaralı bendinde ise, "Bayilik teşkilatı: Dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgari sayıdaki bayiden oluşan yapıyı" ifade ettiği kuralına yer verilmiştir.
28/07/2020 tarih ve 31199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 10. maddesinde, "Aynı Yönetmeliğin 34/A maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiş, ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere aşağıdaki üçüncü fıkra eklenmiş ve mevcut fıkralar buna göre teselsül ettirilmiştir.
Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin bildirime gerek olmaksızın, otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur. Bu süre sonunda gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edilir ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem gerçekleştirilir.
Bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin süreler, Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan lisanslar için durur. Sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edilir." hükmü yer almaktadır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idarî düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır.
Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir.
Bu itibarla, normlar hiyerarşisinde düzenleme, soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiği, bir üst normun bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşıdığı, bir alt normun ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koymak amacıyla düzenlendiği hususları göz önüne alındığında, yönetmelikte, kanunun getirdiği düzenlemenin somut olarak ortaya konulması beklenirken, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (34) numaralı bendinde tanımlanan, bayilik teşkilatı için aranan asgarî bayii sayınının rakamsal karşılığının yine aynı Yönetmelik'te ortaya konulmadığı açıktır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (34) numaralı bendinde tanımlanan, bayilik teşkilatı için aranan asgarî bayii sayınının rakamsal karşılığının yine aynı yönetmelik ile oluşturulmadan, davaya konu edilen düzenleme ile bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumlarının düzenlenmesi ve müeyyide olarak da, lisansların sona ermesi ve iptali başlıklı 17. maddeyi göstermesi yolundaki, davaya konu edilen düzenlemenin hukukî dayanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın kısmen kabulü ile, ilgili yönetmelikte yapılan değişiklikle 28/07/2020 tarihinde yürürlüğe giren aynı maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarının iptali; Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin ve 34/A maddesinin birinci fıkrasının iptaline ilişkin kısmına yönelik olarak davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/11/2021 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı idare vekili Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 6. maddesiyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde değişiklik yapılmış, 14. maddesiyle de anılan Yönetmeliğin 34. maddesinden sonra gelmek üzere 34/A maddesi eklenmiştir.
… tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansı ile faaliyette bulunan davacı şirkete, davalı idarenin … tarih ve … sayılı işlemiyle 01/05/2020 tarihine kadar asgari on istasyonlu bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerekmekte olduğu, aksi hâlde Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceği bildirilmiştir.
… tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla, davacı şirketin dağıtıcı lisansının, dağıtıcı lisansı sahiplerinin yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını süresi içerisinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisanslarının sona erdirileceğine ilişkin Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi uyarınca sona erdirilmesine karar verilmiştir.
Anılan Kurul kararının davacı şirkete bildirilmesi üzerine, davacı şirket tarafından, 15/05/2020 tarihli dava dilekçesiyle, mezkûr işlemin iptali ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle dava açılmış olup,… İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, Anayasa'ya aykırı olduğu iddia edilen Yönetmelik kuralının iptalinin istenilip istenilmediğinin belirtilmediği ve bunun sonucu olarak davanın sebebinin ve dava konusu istemin açık bir şekilde ortaya konulamadığı gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verilmesi üzerine, davacı şirket tarafından yenilenen 15/06/2020 tarihli dava dilekçesiyle, dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmiş; … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, davalı idarenin istinaf başvuru kabul edilerek, anılan İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, davanın reddine karar verilmiş olup, davacı şirketin temyiz istemi ise, Dairemizin 21/04/2021 tarih ve E:2021/779, K:2021/1490 sayılı kararıyla reddedilerek, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmiştir.
Diğer taraftan, 28/07/2020 tarih ve 31199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 10. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin ikinci fıkrası değiştirilmiş, ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere üçüncü fıkra eklenmiştir.
Bunun üzerine, davacı şirket tarafından, 28/08/2020 tarihli dava dilekçesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin, 34/A maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN :
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; dördüncü fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; ancak, bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği kuralına yer verilmiştir.
Bakılan davanın, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasının ve 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin iptaline ilişkin kısmının, söz konusu düzenleyici işlemlerin uygulanması üzerine açıldığı, uygulama işleminin ise, davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı olduğu, 26/03/2020 tarih ve 31080 Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7226 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un Geçici 1. maddesi ve 30/04/2020 tarih ve 31114 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yargı Alanındaki Hak Kayıplarının Önlenmesi Amacıyla Getirilen Durma Süresinin Uzatılmasına Dair Karar (2480 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı) dikkate alınmak suretiyle davanın 28/08/2020 tarihinde, yasal dava açma süresi içinde açıldığı; diğer taraftan, bakılan davanın Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının iptaline ilişkin kısmının ise, söz konusu maddede yapılan değişikliklerin 28/07/2020 tarih ve 31199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanması üzerine yasal dava açma süresi içinde açıldığından, davalının süreye ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetkisinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı; 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş;
"Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, bayi, bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler; (10) numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi; (11) numaralı bendinde, dağıtıcı, akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi; (12) numaralı bendinde, dağıtım, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü ve (13) numaralı bendinde, fizibilite, Kurum'a verilmesi gerekli olmayan fakat bayilik sözleşmesi ekinde yer alan ve yapılacak yatırımların analizini içeren rapor olarak tanımlanmış;
"Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili;
a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,
b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,
İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak;
a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,
b) Sınıflandırılması uygun görülen lisansların, sınıflandırılmasına ait esaslar ve sınıflara göre asgarî büyüklüklerine,
c) Değişiklik ile sınıflandırmaya tâbi lisanslarda sınıf değiştirme işlemlerine,
d) Aranacak asgarî nitelikler ve ilgililerin tasarrufunda olması gereken asgarî varlıklarına,
e) Tutulması zorunlu olan kayıtlar ve kayıt yöntemleri ile bildirim yükümlülüklerine,
f) Faaliyet alt başlıkları ve bunların tanımlarına,
g) Kamunun can ve mal güvenliği ile kullanıcı haklarına ilişkin hususlara,
h) Lisansta yer alacak hususlara,
ı) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara,
Ait usul ve esaslar Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.";
7. maddesinin ikinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde bulunabilir. ... "; dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. ..." ve altıncı fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür. ..." kuralları yer almıştır.
9. maddesinin ikinci fıkrasında, dağıtıcıların, bayi bilgilerini Kurum'a vermek zorunda oldukları kurala bağlanmıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (8) numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi ve (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış;
"Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendinde, dağıtıcı lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerinin Kurul'ca belirlenecek yeterli teknik ve ekonomik güce sahip olması gerektiği kurala bağlanmış;
17. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sona erdirme işlemi Kurul tarafından veya bu yetkinin devredilmesi durumunda Başkanlık veya Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir."; (h) bendinde, "Lisanslar; dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde sona erdirilir."; "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinde, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin bildirime gerek olmaksızın, otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur. Bu süre sonunda gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edilir ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem gerçekleştirilir.
Bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin süreler, Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan lisanslar için durur. Sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edilir.
" kuralları yer almıştır.
PETROL PİYASA LİSANS YÖNETMELİĞİ'NİN DAVA KONUSU 34/A MADDESİNİN BİRİNCİ FIKRASININ İNCELENMESİ:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisini kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır.
28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca en az beş bayiden müteşekkil olmak üzere oluşturulan yapı olarak tanımlanmıştır.
Söz konusu Yönetmelik değişikliğine karşı açılan davada, Dairemizin 10/06/2020 tarih ve E:2015/352, K:2020/1305 sayılı kararıyla, "dava konusu düzenleyici işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Kanun'da bayi sayısı konusunda sayısal sınırlama getirilemeyeceği kuralına yer verildiği dikkate alındığında, bu yasal düzenlemeyi aşar şekilde, bayilik teşkilatının 'en az beş bayiden' oluşacağına ilişkin ibarede hukuka uygunluk bulunmadığı" gerekçesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde yer alan "en az beş bayiden" ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
Öte yandan, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 30. maddesiyle, 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz" ibaresi madde metninden çıkarılmıştır.
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde ise, "5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinde 'lisansların tabi olacağı usul ve esaslar' düzenlenmektedir. Kanun lisans sahiplerine, yüklediği yükümlülüklerin yanı sıra birçok hak da sağlamaktadır. Özellikle dağıtıcı lisansı sahipleri çok geniş yetkilere sahip olup Kanun'da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin petrol piyasasındaki aslî faaliyeti bayilere akaryakıt ikmali olarak belirlenmiştir. Yıllar itibarıyla yürürlükte bulunan dağıtıcı lisansı sahibi sayısı ciddi ölçüde artmıştır. Dağıtıcı sayısındaki bu artış petrol piyasasında rekabeti iyileştirmesi bir yana özellikle ÖTV ve KDV usulsüzlükleri yapan şirketler vergi ziyaına neden olduğu gibi piyasadaki rekabeti de bozucu etkiler gösterdiği görülmüştür. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından dağıtıcı olma ve dağıtıcı olarak faaliyet sürdürme kriterlerinin belirlenmesi konusunda yetkisinin genişletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. EPDK tarafından belirlenecek ilave kriterlerin piyasada sürdürülebilirliğe ve rekabet ortamına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir. Madde değişikliği ile dağıtıcı lisansları için bayilik teşkilatı, depolama kapasitesi gibi hususlarda düzenleme yapılabilmesine yönelik olarak 'bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz' ibaresinin metninden çıkarılması planlanmaktadır." ifadelerine yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'da yapılan bu değişiklik sonrası, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle değişik Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış; anılan Yönetmeliğin 14. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturmaları gerektiği; ikinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları, bayilik teşkilatı kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının belirtilen sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin otuz gün içerisinde gerekli sayıya ulaşmasının zorunlu olduğu; anılan Yönetmeliğin 6. maddesiyle değişik 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisanslarının sona erdirileceği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasasında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum'un, anılan Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Nitekim, Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esasları çıkardığı yönetmeliklerle düzenlemiştir.
Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma şartına bağlanmış ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmaları öngörülmüş; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurum yetkili kılınmıştır.
5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği, Kurum'un petrol piyasasında lisans işlemlerine yönelik görev, yetki ve sorumluluklarına, lisanslarda yer alması gereken hükümlere, lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ile bildirim ve kayıt düzenine ilişkin usûl ve esasları kapsamaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiği belirtilmiştir.
5015 sayılı Kanun'da dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir.
Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, dağıtıcı lisansı sahiplerine, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturma şartının getirilmesiyle, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesi gereğince makûl dengenin kurulduğu; dolayısıyla, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturulması konusunda getirilen kural, piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi amacı ile de orantılı olduğundan, dava konusu Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 15. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne eklenen Geçici 24. maddede, 09/07/2019 tarihi itibarıyla dağıtıcı lisansı sahibi olan kişilerin, 01/01/2020 tarihinden itibaren, Yönetmeliğin 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlü oldukları belirtildiğinden, Yönetmeliğin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında yer alan kuralın, petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında elverişli olduğu anlaşılmaktadır.
PETROL PİYASASI LİSANS YÖNETMELİĞİ'NİN DAVA KONUSU 17. MADDESİNİN BİRİNCİ FIKRASININ (H) BENDİNİN İNCELENMESİ:
5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin on birinci fıkrasının (a) bendinde, lisanslar ile ilgili olarak, başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine ait usul ve esasların, Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinde, lisansların sona ermesi ve iptaline ilişkin düzenlemelere yer verilmiş, birinci fıkrasının (h) bendinde, bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulamaması veya korunamaması hâlinde dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisanslarının sona erdirileceği belirtilmiştir.
Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı
idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması durumunda lisanslarının sona erdirilmesi yönünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
PETROL PİYASA LİSANS YÖNETMELİĞİ'NİN DAVA KONUSU 34/A MADDESİNİN İKİNCİ VE ÜÇÜNCÜ FIKRALARININ İNCELENMESİ:
28/07/2020 tarih ve 31199 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 10. maddesiyle değişik Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin ikinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları, bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumunda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bildirime gerek olmaksızın, otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşmasının zorunlu olduğu, bu süre sonunda gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edileceği ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem gerçekleştirileceği, 34/A maddesinin ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere eklenen üçüncü fıkrasında, bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin sürelerin, Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan lisanslar için duracağı, sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edileceği belirtilmiştir.
28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değişik 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin birinci fıkrasında, idarî yaptırımların, tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluştuğu belirtildikten sonra ikinci fıkrasında, lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine ve Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, anılan Kanun'da öngörülen usûl kuralları da dikkate alınmak suretiyle piyasa faaliyetlerinin geçici olarak durdurulabileceği, geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin, kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyetinin yapılamayacağı, geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılacağı ve gerekli idarî yaptırımların uygulanacağı, yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâlinin sona erdirileceği; lisans sahiplerinin mevzuatta öngörülen yükümlülüklerini yerine getirmemeleri durumunda, lisanslarının iptal edilebileceği kurala bağlanmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 34/A maddesinin ikinci fıkrasında yapılan değişiklikle dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları belirtildikten sonra, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bildirime gerek olmaksızın otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşmasının zorunlu olduğu, bu süre sonunda da gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edileceği ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem tesis edileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu değişiklik ile Yönetmeliğin 34/A maddesinin birinci fıkrası ile 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde yer alan düzenlemelere atıf yapılmak suretiyle, dağıtıcı lisans sahiplerince bayilik teşkilatının oluşturulması, korunması ve davalı idarece dağıtıcı lisansının sona erdirilmesi hususunun açıklığa kavuşturulduğu anlaşıldığından, Yönetmeliğin dava konusu 34/A maddesinin ikinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin 34/A maddesinin dava konusu üçüncü fıkrasında, bayilik teşkilatı oluşturulmasına ilişkin sürelerin, Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan lisanslar bakımından duracağı, sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edileceği kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi uyarınca, dağıtıcı lisans sahiplerinin piyasa faaliyetinin geçici durdurulmasına karar verilmesi durumunda, geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamayacak olup, geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâli sona erdirilecektir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 37. maddesinde, bayilerin, bayisi oldukları dağıtıcının lisansının iptal edilmesi hâlinde, sözleşmenin feshini beklemeksizin başka bir dağıtıcı ile sözleşme imzalayarak lisans tadil başvurusunda bulunmaları; bayilerin, bayisi oldukları dağıtıcının faaliyetinin geçici olarak durdurulması hâlinde ise, dağıtıcının yeniden faaliyete geçmesini beklemeksizin, faaliyetinin geçici olarak durdurulduğu süre ile sınırlı olmak ve lisanslarını tadil ettirmek kaydıyla başka bir dağıtıcıdan akaryakıt temin edebileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Kurum'ca lisansı iptal edilen veya sonlandırılan dağıtıcı lisans sahipleri tarafından, bu işlemlere karşı açılacak iptal davaları neticesinde, mahkemelerce, esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin verilen kararlarının icaplarına göre Kurum'ca, gecikmeksizin işlem tesis edilmesi veya eylemde bulunulması gerekmektedir. Bu durumda, mahkeme kararıyla, lisansın sona erdirilmesi veya iptaline ilişkin işlemin iptaline veya geçici durdurma kararının kaldırılması hâlinde faaliyete devam etmeye başlayacak dağıtıcı lisansı sahipleri için bayilik teşkilatı oluşturma yükümlülüğü devam edecektir.
Bu itibarla, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisanslarının iptali hâlinde, tescilli markaları altında faaliyet gösteren bayilerin, başka dağıtıcılar ile anlaşma yapmaları gerektiğinden, dağıtıcı lisansının sona erdirilmesi veya iptali işlemlerine karşı açılan davalarda, mahkemelerce esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin olarak verilen kararların icaplarına göre Kurum'ca işlem tesis edildikten sonra, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğünün kaldığı yerden devam etmesi yerine, Yönetmeliğin 34/A maddesinin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans almış gibi kabul edilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, petrol piyasası mevzuatında öngörülen durumların gerçekleşmesi üzerine Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan dağıtıcı lisansı sahiplerinin tescilli markaları altında faaliyet gösteren bayilerin başka dağıtıcılar ile anlaşma yapmaları gerekmediği; ancak, bayilerin, dağıtıcı lisansı sahiplerinin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulduğu süre ile sınırlı olmak ve lisanslarını tadil ettirmek kaydıyla başka bir dağıtıcıdan akaryakıt temin edilebileceği dikkate alındığında bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin sürelerin, Kurum tarafından geçici olarak faaliyetleri durdurulan lisanslar bakımından durması yönündeki düzenlemede de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.DAVANIN REDDİNE,
2.Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi