DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2637 E. , 2021/1095 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2637
Karar No : 2021/1095
TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVALI) : ... Kurumu
UETS Kodu: ...
VEKİLİ : Av. ...
2- (DAVALI İDARE YANINDA MÜDAHİL) : ... İletişim Hizmetleri A.Ş.
UETS Kodu: ...
VEKİLİ: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/06/2020 tarih ve E:2014/2281, K:2020/1403 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının ikamet ettiği adresin karşısındaki taşınmaz üzerine kurulan baz istasyonlarına verilen güvenlik sertifikaları ile bu sertifikaların dayanağını oluşturan 21/04/2011 tarih ve 27912 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektronik Haberleşme Cihazlarından Kaynaklanan Elektromanyetik Alan Şiddetinin Uluslararası Standartlara Göre Maruziyet Limit Değerlerinin Belirlenmesi, Kontrolü ve Denetimi Hakkında Yönetmeliğin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/06/2020 tarih ve E:2014/2281, K:2020/1403 sayılı kararıyla;
Davacının iddiaları dikkate alınarak dava konusu Yönetmelik'in 16. maddesiyle sınırlı olarak inceleme yapıldığı belirtilerek;
5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu'nun 37. maddesine dayanılarak çıkarılan ve 16/05/2009 tarih ve 27230 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektronik Haberleşme Cihazlarına Güvenlik Sertifikası Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin (mülga) bazı maddelerinin iptali istemiyle açılan iki ayrı davada Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 30/09/2010 tarih ve YD İtiraz No:2010/639 ve 2010/640 sayılı kararlarıyla "Oysa ki; sağlıklı bir çevrede yaşam hakkı dikkate alınarak öncelikle baz istasyonlarının meskûn mahalde kurulmalarının gerekli olup olmadığı, kurulmaları hâlinde haiz olmaları gereken koşulların neler olduğu gibi hususlarda bilimsel çalışmalarla desteklenen bir düzenlemeye gereksinim bulunmaktadır.", "... insanın sağlıklı bir çevrede yaşam hakkı ile doğrudan ilgisi bulunan dava konusu Yönetmeliğin hazırlanması esnasında ilgili tüm kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınmasının yanı sıra üniversite, sivil toplum kuruluşları ve gerekirse uluslararası kuruluşlarla birlikte yapılacak bilimsel bir çalışma sonucuna göre düzenleme yapılması gerekirken salt ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınmasıyla yetinilerek yapılan düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği..." gerekçeleriyle anılan Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği, bu karar üzerine 21/04/2011 tarih ve 27912 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu Yönetmelik'in çıkarıldığı;
Anayasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrası, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu'nun elektronik haberleşme hizmetinin sunulmasında ve bu hususta yapılacak düzenlemelerde göz önüne alınacak ilkelerin belirtildiği 4. maddesinin (f) ve (i) bentleri, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun görev ve yetkilerinin düzenlendiği 6. maddesinin (ğ) ve (s) bentleri, 12. maddesinin 2. fıkrasının (h) bendi, "Telsiz kurma ve kullanma izni, telsiz ruhsatnamesi ve kullanıma ilişkin esaslar" başlıklı 37. maddesinin 4. fıkrası, "Kurumun Yetkisi ve İdarî Yaptırımlar" başlıklı 60. maddesinin üçüncü ve beşinci fıkralarına yer verilerek;
Dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinde, "Tablo-1’de yer alan elektrik alan şiddeti, manyetik alan şiddeti, manyetik akı yoğunluğu ve eşdeğer düzlem dalga yoğunluğu;
a) Ortam için, Uluslararası İyonlaştırmayan Radyasyondan Koruma Kurulu'nun belirlediği toplam limit değerlerini,
b) Çevre ve insan sağlığı dikkate alınarak; ihtiyati tedbir açısından, tek bir cihaz için Uluslararası İyonlaştırmayan Radyasyondan Koruma Komisyonu'nun (ICNIRP) belirlediği limit değerin dörtte birini (¼) aşamaz." düzenlemesinin yer aldığı ve maddede yer alan tabloda limit değerlerin gösterildiği;
Davalı idare tarafından dava dosyasına sunulan cevap dilekçelerinde, toplam limit değerlerin, 900 Mhz için 41 V/m; 1800 Mhz için 58 V/m olduğu; tek bir cihaz için limit değerin ise bunların ¼'ü olacağının anlaşıldığı;
Dairelerinin 26/03/2014 tarih ve E:2013/119 sayılı kararıyla yürütmesinin durdurulması istemi reddedilen ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına konu davada yapılan keşif üzerine hazırlanan bilirkişi raporunda yer alan tespit ve değerlendirmelere yer verilerek;
... Hukuk Dairesinin ... tarih E:..., K:... sayılı kararıyla onanan ... Asliye Hukuk Mahkemesince, ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına konu olan dava kapsamında Halk Sağlığı, Çevre Sağlığı ve Onkoloji bilim dallarında öğretim üyeliği yapan bilirkişiler tarafından hazırlanan bilirkişi raporunda; baz istasyonlarının cep telefonlarına göre daha az etkilimine yol açtığını, bunun birlikte sürekli yayım yaptıklarını, bu tip düşük yayınımlarla ilgili epidemiyolojik çalışmaların yapılmasının çok zor olduğunu, İngiliz Hükümetinin 2003 yılında baz istasyonlarının yakınında yaşayan çocuklarda lösemi ve diğer kanserlerle ilgili bir çalışma başlattığını, bu çalışmanın konuyla ilgili ilk çalışma olduğunu, Hollanda'da yapılan bir çalışmanın sadece 1 V/m'lik RF/MW radyasyonun bile etkilenimde kalanların iyilik hâlini olumsuz etkileyeceğinin bildirildiğini, ancak bu sonucun doğrulanmasına yönelik çalışmaların başarısız olduğunu, belirli toplumlarda elektro duyarlılık ile ilgili sonuçların tartışmalı durumu sürdürdüğünü, söz konusu antenlerin kurulduğu yapının altındaki yerlere doğrudan etkisinin çok düşük olduğunu, ancak uygun koşullarda ve teknik standartlarda yapılmamış olan telefon kulelerinin bu standart değerleri aşabilme riskinin bulunduğunu, bu açıdan düzenli ölçüm, teknik bakımın çok önemli olduğunu, yetersiz durumlarda etkilenimin riskinin artacağını, günümüzde elektromanyetik alan standartlarıyla ilgili farklılıklar olduğunu, bu farklılıkların nedeninin geliştirildiği ülke, sorumlu kuruluş, geliştirme süreci, koruma felsefesi, geliştirme yılı, kullanılan bilimsel veriler, temel kısıtlama seçeneği, referans seviyelerinin belirlenmesi isteği gibi nedenler olduğunu, bu nedenle kesin bir zararsız etkilenim sınırı konusunda karar vermenin zor olduğunu, çatıya konulan herhangi bir antenin karşı çatılarda çalışanlarda çalışanları ya da teras katlarda oturanları doğrudan etkisi altına almaması gerektiğini, yüksek güçlü antenlerin yerleşim yerleri yakınına kurulmaması gerektiğini, RF/MW etkilenimini belirlemeye yönelik yüksek kaliteli epidemiyolojik çalışmaların çok az olduğunu, bu nedenle zararlı ya da zararsız olduğunu söylemenin mümkün olmadığını, gerek ICNIRP ve IEEE rehberlerinin sadece iveğen tehlikelere dayanmakta olduğunu ve kanser gibi uzun süre etkilenimleri hesaba katmadığını, daha çok termal tehlikelerin hesaba katıldığını, çocukluk çağı lösemilerinin hesaba katılmadığını, buna yönelik bilimsel çalışmaların olmadığını, çatılara kimi zaman değişik firmaların antenlerinin eş yerleşimli olarak konulduğunu, her birinin ayrı ayrı standartlara uygun değerlerde olduğunu, hepsinin toplam etkileme güçlerinin hesaba katılması gerektiğini, baz istasyonlarının okul, kreş, doğumevi, hastane vb. kurumlarının yakınına kurulmaması gerektiğini, çocuklar için etkilenimin azaltılması gerektiğini, bunun nedeninin ise küçük çocukların büyüklere göre daha yüksek oranda enerji soğurduklarını, ayrıca çocukların yaşamları boyunca daha büyük etkilenim riskine sahip olduklarını, annelerin hamilelik dönemlerinde etkilenimlerinin de bebek açısından önem taşıdığını, baz istasyonlarının yaydığı elektromanyetik dalgaların sağlık üzerine etkilerine yönelik bilimsel verilerin yetersiz olduğunu, ancak bu durumun söz konusu dalgaların zararla etkilerine yönelik çalışmalar için de, zararsız olduğu sonucu veren çalımalar için de geçerli olduğunu, kanser gibi önemli hastalıklara yol açabilme olasılığını gösteren bilimsel kanıtların giderek arttığını, kesinleşmemiş olan bu sağlık etkilerinin ışığında birçok uzman ve teknik kurul ihtiyatlılık ilkesinin önerildiğini, bu nedenle halk sağlığı açısından değerlerin ilgili yönetmelik hükümleri gerekli korumayı sağlayan bilimsel kesinliği olan bir değer olarak ele alınamayacağını, sürdürülen çalışmaların tamamlandığında kanser gibi süreğen hastalıklara yol açabileceğiyle ilgili güvenilir sonuçlara varılacak olursa geriye dönük bir telafisinin mümkün olmadığını, bütün bu nedenlerle etkileneceği kuşkusu duyan kişililerin olması durumunda baz istasyonlarının kurulmaması, ihtiyatlılık ilkesi gereği baz istasyonlarının toplum sağlığına zararlı olabileceğinin kabul edildiğini bildiren değerlendirmelere yer verildiği;
Dairelerinin 02/12/2014 tarih ve E:2011/2352 sayılı ara kararı ile, davalı idareden uluslararası kuruluşlar ve diğer ülkeler tarafından kabul edilen sınır değerlerin sorulduğu; ara kararına gelen cevapta ise, İsviçre'nin 2000 yılı itibarıyla 900 MHz frekansı için 4 V/m'yi, İtalya'nın 1999 yılı itibarıyla 900 MHz frekansı için 6 V/m'yi, ... adlı uluslararası kuruluşun 1993 yılı itibarıyla 900 MHz frekansı için 46 V/m'yi, ABD'de yer alan ... adlı kuruluşun 1992 yılı itibarıyla 900 MHz frekansı için 47 V/m'yi, Kanada'nın yıl belirtilmeksizin 900 MHz frekansı için 41 V/m'yi kabul ettiği belirtilmiş; öte yandan, yukarıda aktarılan bilirkişi raporundan da Çin'in 900 MHz frekansı için 12 V/m'yi, İsveç'in 4 V/m'yi, İsviçre'nin 3,88 V/m'yi, Avusturya (Salzburg)'nın 0,6 V/m'yi, Fransa (Paris)'in 1-2 V/m'yi, Belçika'nın 3 V/m'yi, İtalya'nın 4 V/m'yi, Macaristan, Rusya, Polonya ve Bulgaristan'ın ise 6,14 V/m'yi sınır değer olarak kabul ettiklerinin görüldüğü;
Dava konusu Yönetmelik'te ve bilirkişi raporlarında geçen ihtiyat ilkesinin çevrenin korunması bağlamında bilimsel risklerin yönetimi ile ilgili bir kavram olup, bu ilkenin Rio Deklarasyonu'nun 15. maddesinde (1992), “Çevre korumada önleyici yaklaşım ülkelerin kapasiteleri oranında en geniş biçimde uygulanacaktır. Ciddi ve geri dönüşü olmayan bir zarar tehdidinin bulunduğu durumlarda bilimsel açıdan tam kesinlik olmaması çevresel bozulmayı önleyecek maliyet-etkin önlemlerin ertelenmesine gerekçe oluşturmamalıdır.”
şeklinde yer aldığı;
Anayasa'da yer alan sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının da, geleceğe yönelik bilimsel belirsizliklerin bulunduğu hâllerde gelecek nesillerin yaşam hakkının korunmasına ilişkin gerekli tedbirlerin alınmasını öngören ihtiyat ilkesini içinde barındırdığı;
5809 sayılı Kanun'un 4. maddesinin (i) bendinde yer alan, "Elektronik haberleşme cihaz ve sistemlerinin kurulması, kullanılması ve işletilmesinde insan sağlığı, can ve mal güvenliği, çevre ve tüketicinin korunması açısından asgarî uluslararası normların dikkate alınması" ilkesiyle de; uluslararası standartların benimsenmesi durumunda dâhi tedbirli yaklaşılması gerektiğini vurgulamak suretiyle ihtiyatlılık ilkesinin benimsendiği;
Diğer yandan, aktarılan bilirkişi raporlarında da elektronik haberleşme cihazlarının yaydığı elektromanyetik alanlara ilişkin ihtiyati tedbir ilkesinin benimsenmesi gerektiğinin belirtildiği, Uluslararası Kanser Araştırma Ajansının 2011 yılında baz istasyonu gibi sistemlerden yayılan radyo frekans radyasyonunu 2B sınıfı karsinojen ilan ettiği vurgulanmakta ve bir kısım ülkeler tarafından bu doğrultuda önlemler alındığının görüldüğü;
Dava konusu Yönetmelik'te ise, çevre ve insan sağlığı dikkate alınmak suretiyle ihtiyati tedbir açısından, limit değerlerin tek bir cihaz için ICNIRP'nin belirlediği limit değerin dörtte birini (¼) aşamayacağının belirtildiği, bununla birlikte, çevre ve insan sağlığının ortamda bulunan toplam limit değerden etkileneceği açık olmasına rağmen, toplam limit değer bakımından uluslararası kuruluşun kabul ettiği değerlerin doğrudan kabul edildiği ve Yönetmeliğin ilk yayımlandığı 12/07/2001 tarihinden bu yana sınır değerlerde herhangi bir değişikliğe gidilmediği;
Bu itibarla, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının bir gereği olarak, çevre ve insan sağlığına ilişkin ciddi ve geri dönüştürülemez tehlikelerin bulunduğu durumlarda, tam bilimsel kesinlik bulunmamasına rağmen gerekli tedbirlerin alınması zorunluluğunu ifade eden ihtiyat ilkesine ve uluslararası standartlara temkinli yaklaşılması suretiyle bu kapsamda diğer ülke uygulamaları da dikkate alınarak belirlenmeyen sınır değerlere ilişkin dava konusu Yönetmelik maddesinde hukuka uygunluk bulunmadığı;
Dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinin hukuka aykırılığı saptandığından, bu maddenin uygulanması suretiyle davacının ikamet ettiği adresin karşısındaki taşınmaz üzerinde bulunan baz istasyonlarına verilen güvenlik sertifikalarında da hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmelik maddesinin ve bu maddeye dayanılarak davacının ikamet ettiği adresin karşısındaki taşınmaz üzerinde bulunan baz istasyonlarına verilen güvenlik sertifikalarının iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; uyuşmazlık konusu limit değerlerin uzun bilimsel çalışmalar neticesinde kabul edildiği ve pek çok gelişmiş ülke tarafından uygulanan değerlerin de altında olduğu, limit değerler belirlenirken insan ve çevre sağlığının dikkate alınmadığına yönelik Daire kararında yer alan ifadenin gerçeği yansıtmadığı, baz istasyonlarının sağlığa zararlı olduğu yönündeki ifadelerin çoğunluğunun, elektromanyetik alanlar konusunda limit değerler belirleyen Dünya Sağlık Örgütü ve ICNIRP gibi kuruluşların yayımlamış olduğu bilgi notları ile örtüşmediği ve konuyla ilgili kesin bir bilimsel kanıt bulunmadığı, ICNIRP'nin belirlediği limit değerlerin ihtiyatlılık ilkesi gözetilmek suretiyle düşürülerek düzenleme yapıldığı, dava konusu baz istasyonlarına düzenlenen güvenlik sertifikalarının iptal edildiği; davalı idare yanında müdahil tarafından ise, eksik ve hatalı değerlendirme sonucu karar verildiği ve Yönetmelik maddesinde 17/04/2018 tarihinde yapılan değişikliğin göz ardı edildiği, ICNIRP'nin belirlediği değerlerin doğrudan kabul edilmediği ihtiyatlılık ilkesi göz önünde bulundurularak yıllar içinde daha da düşük değerlerin kabul edildiği, teknik ve bilimsel gerçeklere aykırı biçimde subjektif kriterlere dayalı olarak iptal kararı verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idare yanında müdahilin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idare ile davalı idare yanında müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2.Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 16/06/2020 tarih ve E:2014/2281, K:2020/1403 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan ...- TL yürütmeyi durdurma harcının, istemi hâlinde davalı idare yanında müdahile iadesine,
4. 27/05/2021 tarihinde oyçokluğu ile kesin olarak karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava dilekçesinde, davacı tarafından, ikamet ettiği adresin karşısındaki taşınmaz üzerine kurulan baz istasyonlarına verilen güvenlik sertifikaları ile bu sertifikaların dayanağını oluşturan 21/04/2011 tarih ve 27912 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektronik Haberleşme Cihazlarından Kaynaklanan Elektromanyetik Alan Şiddetinin Uluslararası Standartlara Göre Maruziyet Limit Değerlerinin Belirlenmesi, Kontrolü ve Denetimi Hakkında Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari davaların açılması" başlıklı 3 üncü maddesinin 2/b bendinde; dava dilekçelerinde davanın konusunun gösterileceği hükmüne yer verilmiş, Kanun'un 3/g bendinde; dava dilekçelerinin 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları yönünden de inceleneceği belirtilmiş; 15 inci maddesinin1/d bendine ise; "3/g bendinde yazılı halde otuzgün içinde 3 ve 5 inci maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak (...) üzere dilekçelerin reddine karar verileceği" hükmüne yer verilmiştir.
Dava dilekçesinin "Konu" ve "Sonuç ve İstem" bölümlerinde düzenleyici işlemin (Yönetmeliğin) ismine yer verilerek iptal isteminde bulunulmuştur. Dava dilekçesinde yer alan dava açma iradesinin en somut biçimde ortaya konulduğu bu kısımlarda, Yönetmeliğin herhangi bir maddesi belirtilmek suretiyle sınırlandırma yapılmamıştır.
Dairece yapılan incelemede; dava dilekçesi içeriğinde yer verilen iddiaların, düzenleyici işlemin belli madde ya da maddelerine ilişkin olduğu kanaatine varılması halinde ise, dilekçe bütünlüğü içerisinde iptal talebinin ("Konu", "Sonuç ve İstem" ile "Açıklamalar" bölümündeki taleplerin uyumsuz olması nedeniyle) tutarlı bir biçimde ortaya konulmamış olduğunun değerlendirilmesi ve bu bağlamda, davacının talebini açık, somut ve her türlü kuşkudan uzak bir biçimde ortaya koyabilmesine imkan sağlamak üzere, yukarıda metnine yer verilen usul hükümleri uyarınca dilekçenin reddine karar verilmesi gerekirdi.
Dairece, davacının iddiaları dikkate alınmak suretiyle dava konusu Yönetmelik'in 16. maddesiyle sınırlı olarak inceleme yapıldığı belirtilerek, davanın, dava konusu edilen Yönetmelik maddelerinin bir kısmına hasren incelenmesi mümkün değildir. Böyle bir nitelendirme, dava dilekçesinde yer verilen dava açma iradesinin yöneldiği olgular bakımından davacının iradesine müdahale etme veya davacının talebini yönlendirme sonucu dahi doğurabilir.
Bu durumda, anılan Yönetmelik'in iptali istenilen ve hüküm kurulmayan maddeleri yönünden inceleme yapılarak bir karar verilmesi gerektiğinden, temyize konu kararın iptali istenilen ve hüküm kurulmayan Yönetmelik maddeleri yönünden bozulması gerektiği oyuyla esas yönünden verilen karara katılmıyoruz.