Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/2657 E. , 2022/1279 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/2657
Karar No : 2022/1279
DAVACI : ... Enerji ve Sanayi Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
Sisteme verilen ve ödenmeyen elektrik enerjisi üretim bedellerinin ödenmesine ilişkin yapılan başvurunun reddine dair ... tarih ve E.... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi ile bu işlemin dayanağı ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının (a) ve (c) bentlerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Sisteme verilen elektrik dolayısıyla ödeme yapılmamasının idarî yaptırım niteliğinde olduğu, Kurul kararıyla idarî yaptırım tesis edilemeyeceği, aynı fiil için bağlantı anlaşması uyarınca ayrıca idarî para cezası tesis edildiği, sisteme 1 MW’den yüksek enerji verilmesinin teknik bir zorunluluk mu yoksa kasten gelir elde etmek için mi yapıldığının kontrolünün gerektiği, sayaçlardan okunan değer için %3,5 hata oranı bulunduğu, aşımın gerçekleştirildiği ayın üreticiler tarafından tespit edilerek taahhütte bulunmanın üreticiye yüklenmesinin hukuka aykırı olduğu, taahhütte bulunmaları gerektiği hususunun kendilerine 10/05/2020 tarihli e-posta ile bildirildiği, taahhüdün istendiği tarihte Nisan/2020 için zaten taahhütte bulunulmasının imkânsız olduğu, izleme sistemi kayıtlarından anlaşılacağı üzere herhangi bir güç aşımının olmadığı, ÇEDAŞ OSOS kayıtlarında maksimum güç 1.020,60 kW olarak kaydedilirken izleme sistemine 761,11 kW olarak kaydedildiği, birer saatlik aralıklarda hem ÇEDAŞ OSOS’ta hem izleme sisteminde üretim miktarının 1 MW’nin altında olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Usûle ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise, davacının üretim tesisinin 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin (b) bendinde tanımlanan, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kapsamında yer aldığı, lisanssız elektrik üretim şirketlerinin kendi tüketimlerini karşılamak üzere üretim yapmak yerine ticarî amaçlarla üretim yapan tacirler hâline geldiği, bu durumun lisanssız elektrik üretimi amacıyla tamamen çeliştiği, 6446 sayılı Kanun'da azami güç 1 MW olarak belirlenirken herhangi bir mekaniksel, elektriksel ya da fotovoltaik güç ayrımına gidilmediği, lisanssız elektrik üretim tesisi sahiplerince daha fazla gelir elde etmek amacıyla güç olarak yüksek türbinler seçildiği ya da paneller kullanıldığı, YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) maliyetleri tüketiciler tarafından elektrik faturaları üzerinden karşılandığından bu katkının yalnızca 6446 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren lisanssız üreticilere sağlanması gerektiği, dava konusu Kurul kararının uygulamada esnekliği sağlamak ve piyasa işleyişini kolaylaştırmak amacıyla tesis edildiği, yapılacak güç tespitlerinde yeknesaklığın sağlanması adına demand değerler üzerinden 1 MW ve üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespit edilmesi hâlinde dava konusu Kurul kararı kapsamındaki yükümlülüklerin uygulanması gerektiğinin değerlendirildiği, bu çerçevede 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verilmesi durumunun anlık değil, düzenli süren bir eylem olduğu, bağlantı anlaşmasında öngörülen yaptırım, ilgili şebeke işletmecisi ile lisanssız elektrik üreticisi arasındaki anlaşmaya yönelikken, dava konusu Kurul kararının ihtiyaç fazlası enerjinin değerlendirilmesine ilişkin olduğu, lisanssız elektrik üreticilerinin mevzuata uygun davranma zorunluluklarının olduğu, üretim tesislerinin inverterlerini ayarlayarak sisteme 1 MW üzerinde güç verilmeyecek şekilde tesisi çalıştırma zorunlulukları olduğu, sisteme verilen gücün inverterler ile saniyeler içinde ayarlanabildiği, Kurul kararı kapsamında uygulamanın güç üzerinden yürütüldüğü, üretim tesisinde ise gücün üreticinin inisiyatifinde olduğu, ... sayılı Kurul kararında işlem başlatılan tesislerin tamamının peak gücünün 1 MW’den yüksek olduğu, peak gücü 1MW'den az olan tesislerdeki ölçümlerde 1 MW’nin aşılması hâlinde ancak teknik bir hatanın gündeme gelebileceği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ :
Ödenmeyen üretim bedellerinin ödenmesine ilişkin başvurunun reddine dair ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali; işlemin dayanağını oluşturan ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (a) ve (c) bentlerinin iptali isteminin ise reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ :
Dava; ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının (a) ve (c) bentleri ile söz konusu karara istinaden tesis edilen ödenmeyen üretim bedellerinin ödenmesine ilişkin başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin istemiyle açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak koşuluyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5. maddesinin yedinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul’un, bu Kanun hükümlerinin uygulanması ve bu Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirmek için gerekli olan ve piyasada rekabeti geliştirmeye yönelik olarak gerçek ve tüzel kişilerin uymaları gereken talimatları ve tebliğleri, şebeke yönetmeliğini, dağıtım yönetmeliğini, müşteri hizmetleri yönetmeliğini ve dengeleme ve uzlaştırma yönetmeliğini onaylama yetkisine sahip olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, kurulu gücü 1 MW veya Kanun'un 14. maddesi çerçevesinde Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiş kurulu güç üst sınırına kadar olan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin önlisans ve lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğünden muaf oldukları; 31. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurum'un, lisanssız üretim tesislerinin sisteme bağlantısı, sistem kullanımı, lisanssız elektrik üretimi yapmaktan kaynaklanan hak ve yükümlülükleri ile şebekenin ilgili mevzuatta öngörülen güvenlik, teknik ve kalite esaslarına göre işletilmesine dair bu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin alt düzenleyici işlemler yapmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, elektrik üretim faaliyetinin lisans alma şartıyla gerçekleştirilmesinin esas olduğu, kurulu gücü azami 1 MW'lık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin ise lisans hükümlerinden muaf tutulduğu ve söz konusu tesislerin kendi ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektriği sisteme vermeleri hȃlinde 5346 sayılı Kanun kapsamındaki fiyatlardan yararlanma imkȃnlarının bulunduğu anlaşılmaktadır.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 6/A maddesinde, "4628 sayılı Kanun'un 3'üncü maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kurulacak yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için başvuru yapılması, izin verilmesi, denetim yapılması ile teknik ve mali usul ve esaslar, Bakanlık, İçişleri Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve DSİ’nin görüşleri alınarak EPDK tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir. Hidroelektrik üretim tesisleri için su kullanım hakkının verilmesine, DSİ’nin ilgili taşra teşkilatının su rejimi açısından üretim tesisinin yapımında sakınca bulunmadığına ve bağlantının yapılacağı dağıtım şirketinden dağıtım sistemine bağlantı yapılabileceğine dair görüş alınmak kaydıyla, tesisin kurulacağı yerdeki il özel idareleri yetkilidir. Bu madde kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri hâlinde, I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin perakende satış lisansını haiz ilgili dağıtım şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, söz konusu dağıtım şirketlerince YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir." düzenlemesine; 10. maddesinde ise, "Bu Kanun'un 6 ve 6/A maddelerine aykırı faaliyet gösterdiği tespit edilenler hakkında, 4628 sayılı Kanun'un 11'inci maddesi hükümleri uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, 5346 sayılı Kanun'un 6/A maddesinde uyuşmazlık konusuna ilişkin düzenleme yer almakta ise de, daha sonra yürürlüğe giren ve daha özel nitelikli olan 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin işbu davada öncelikle uygulanması gerekmektedir.
Dava konusu Kurul kararının (a) bendi ile, "01/08/2017 tarihinden itibaren sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde ilgili aya ilişkin üretilen enerjinin görevli tedarik şirketi tarafından üretilerek sisteme verilmiş olduğu kabul edilerek bu enerji ile ilgili olarak piyasa işletmecisi ve görevli tedarik şirketi tarafından herhangi bir ödeme yapılmamasına, bu kapsamda sisteme verilen enerjinin ise YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına..."; (c) bendi ile de, "(a) bendi kapsamında işlem tesis edilen üretim tesislerinde demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespitinin yapıldığı ay sonuna kadar lisanssız üretim tesisi sahibi kişi ya da bu kişiyi temsil ve ilzama yetkili kişi veya kişiler tarafından 'sistemde gerekli düzenlemeler yapılarak demand olarak sisteme 1 MW ve üzerinde güç verilemeyeceğine dair' bir taahhütname sunulması halinde üretilen ihtiyaç fazlası enerjiye istinaden, tespitin yapıldığı ayı izleyen ayda yeniden (a) bendi kapsamında aykırılık tespit edilmemesi halinde Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik'in 18 inci maddesinin birinci fıkrası kapsamında işlem tesis edilmesine" karar verilmiştir.
Anılan kararın, kurulu gücü 1 MW'ın üzerinde bulunan tesisleri kapsadığı ve ilgili şirketlerin 1 MW'ın altında lisanssız üretim faaliyetinde bulunabilecekleri, 1 MW'ın üzerinde kurulu gücü bulunan tesisler için ise lisans alınması gerektiği hususunda uyarıcı nitelikte bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.
Başka bir anlatımla, dava konusu düzenleme, idarȋ düzeni ihlȃl eden gerçekleşmiş bir fiile ilişkin olmayıp, lisanssız elektrik üretim şirketlerince ileriye dönük bir ihlȃl yapılmaması amacına matuf uyarıcı bir işlem olduğundan, bir idarî yaptırım düzenlemesi olarak değerlendirilemez. Bu nedenle Kanun'un idarî yaptırımlara ilişkin hükümlerine aykırılıktan da söz edilemez.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un lisans alma yükümlülüğünden muaf olarak faaliyette bulunulmasına izin verdiği tesislerin kurulu gücü 1 MW'ı aşmayan tesisler olması ve en uygun tabiat şartlarında dahi kurulu gücü 1 MW'ı aşmayan tesislerin 1 MW'tan fazla elektrik üretmelerinin teknik olarak imkân dâhilinde bulunmaması nedeniyle, 1 MW'ın üzerinde elektrik üreten tesislerin aslında lisanslı olması gerekirken, lisans almadan faaliyette bulunan yani kurulu güçleri 1 MW'ın üzerinde olduğu için 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesi kapsamında kabul edilemeyecek tesis niteliğinde olduklarının kabulü gerekir.
Kurul’un lisans alma zorunluluğu bulunan bu tesislerin faaliyetini lisans alıncaya kadar durdurma yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında, ilgili şirketleri Kanuna uymaya zorlama amacıyla demand olarak 1 MW'tan fazla elektrik üretilmesi hâlinde bu üretimin 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kabul edilmeyerek ödeme yapılmaması ve bu elektriğin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak verilmesine yönelik düzenlemenin ölçülülük ilkesine aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, Kurul’un elektrik piyasasını düzenleme yetkisi çerçevesinde lisanssız elektrik üretim şirketlerine ait tesislerin 6446 sayılı Kanuna uygun olarak faaliyetlerini sürdürmeleri, aksi hâlde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında alım yapılamayacağını açıklama ve uyarma mahiyetindeki ... sayılı Kurul kararı çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararının (a) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Üretim tesislerinde gücün üreticinin inisiyatifinde olduğu, üretim tesislerinin inverterlerini ayarlayarak sisteme 1 MW üzerinde güç verilmeyecek şekilde çalıştırmalarının mevzuattan kaynaklı bir zorunluluk olduğu dikkate alındığında, daha önce sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verdiği saptanan üretim tesislerinin 1 MW'tan fazla üretim yapmalarının önlenmesine yönelik dava konusu Kurul kararının (c) bendinde hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.
... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Daire Başkanlığı işleminin iptali istemine gelince;
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirket, ... güneş enerjisi santralinde lisanssız elektrik üretimi yapan davacı şirketinb, ürettiği elektriğin ihtiyaç fazlasını ... Elektrik Dağıtım Şirketi (ÇEDAŞ) üzerinden sisteme verdiği; şirketin Nisan/2020 üretimine ilişkin olarak ÇEDAŞ tarafından gönderilen 10/05/2020 tarihli e-posta ile 14/05/2020 tarihinde saat 11.45 itibarıyla 1 MW üzerine çıkılarak üretim yapıldığının tespit edildiği, e-posta ekinde yer verilen taahhütnamenin imzalanarak ÇEDAŞ'a gönderilmesi gerektiğinin bildirilmesi üzerine davacı şirket tarafından 20/05/2020 tarihinde ÇEDAŞ'a taahhütname gönderildiği; Nisan/2020 ayında üretilen enerjinin tamamının ... tarih ve ... numaralı Kurul kararının (a) bendi gereği YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak devredileceği, güç aşımının yapıldığı Nisan/2020 ayında taahhütnamenin verilmemiş olması nedeniyle aynı Kurul kararının (c) bendi uyarınca Mayıs/2020 üretimi için de bir bedel ödenmeyeceği ve YEKDEM'e aktarılacağı bilgisinin alınması üzerine davacı şirket tarafından 09/06/2020 tarihli yazı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na başvuru yapılarak Nisan/2020 ile Mayıs/2020 aylarına ilişkin üretilen enerji bedelinin ödenmemesine ilişkin işlemlerin tekrar değerlendirilerek ödenmeyen bedellerin davacıya ödenmesinin talep edildiği; davacı şirketin bu başvurusunun dava konusu ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Daire Başkanlığı işlemi ile reddedildiği anlaşılmaktadır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun kurulduğu, Kurum'un bu Kanun'dan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Kurul vasıtasıyla kullanacağı, Kurum'un temsil ve karar organının Kurul olduğu; 5. maddesinde, Başkanlık tarafından Kurum personeline verilen yetkiler hariç olmak üzere, Kurumun tüm kararlarının Kurul tarafından alınacağı kurala bağlanmıştır.
Bu itibarla, davacı şirket tarafından Nisan/2020 ile Mayıs/2020 aylarına ilişkin üretilen enerji bedelinin ödenmemesine ilişkin işlemlerin tekrar değerlendirilerek ödenmeyen bedellerin ödenmesi talebiyle yapılan başvurunun Kurul tarafından karara bağlanması gerekirken, Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından tesis edilen başvurunun reddine ilişkin işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının (a) ve (c) bentlerinin iptali istemi yönünden davanın reddi, ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Daire Başkanlığı işleminin ise iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY ve HUKUKİ SÜREÇ:
Davacı şirket, ... güneş enerjisi santralinde lisanssız elektrik üretimi yapmaktadır. Davacı şirket, ürettiği elektriğin ihtiyaç fazlasını ... Elektrik Dağıtım Şirketi (ÇEDAŞ) üzerinden sisteme vermektedir.
Davacı şirketin Nisan/2020 üretimine ilişkin olarak ÇEDAŞ tarafından gönderilen 10/05/2020 tarihli e-posta ile, 14/05/2020 tarihinde saat 11.45 itibarıyla 1 MW üzerine çıkılarak üretim yapıldığının tespit edildiği, e-posta ekinde yer verilen taahhütnamenin imzalanarak ÇEDAŞ'a gönderilmesi gerektiği bildirilmiştir. Bildirim üzerine, davacı şirket tarafından 20/05/2020 tarihinde ÇEDAŞ'a taahhütname gönderilmiştir.
Nisan/2020 ayında üretilen enerjinin tamamının ... tarih ve ... numaralı Kurul kararının (a) bendi gereği YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak devredileceği, güç aşımının yapıldığı Nisan/2020 ayında taahhütnamenin verilmemiş olması nedeniyle aynı Kurul kararının (c) bendi uyarınca Mayıs/2020 üretimi içinde bir bedel ödenmeyeceği ve YEKDEM'e aktarılacağı bilgisinin alınması üzerine davacı şirket tarafından 09/06/2020 tarihli yazı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na başvuru yapılarak Nisan/2020 ile Mayıs/2020 aylarına ilişkin üretilen enerji bedelinin ödenmemesine ilişkin işlemlerin tekrar değerlendirilerek ödenmeyen bedellerin ödenmesi talep edilmiştir.
Davacı şirketin bu başvurusunun ... tarih ve E.... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi ile reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür. Davalı idarenin usule yönelik bu itirazı geçerli görülmemiştir.
Öte yandan, dava dilekçesinde, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının tümünün iptali istenilmiş ise de, bakılan davanın uygulama işlemi tesis edilmesi üzerine açıldığı görüldüğünden, dava dilekçesi içeriği, öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri ve uygulama işlemi dikkate alınarak anılan Kurul kararının (a) ve (c) bentleri ile sınırlı olarak inceleme yapılmak suretiyle esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak koşuluyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5. maddesinin yedinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul’un, bu Kanun hükümlerinin uygulanması ve bu Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirmek için gerekli olan ve piyasada rekabeti geliştirmeye yönelik olarak gerçek ve tüzel kişilerin uymaları gereken talimatları ve tebliğleri, şebeke yönetmeliğini, dağıtım yönetmeliğini, müşteri hizmetleri yönetmeliğini ve dengeleme ve uzlaştırma yönetmeliğini onaylama yetkisine sahip olduğu kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, kurulu gücü 1 MW veya Kanun'un 14. maddesi çerçevesinde Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmiş kurulu güç üst sınırına kadar olan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin önlisans ve lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğünden muaf oldukları; 37. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum'un, lisanssız üretim tesislerinin sisteme bağlantısı, sistem kullanımı, lisanssız elektrik üretimi yapmaktan kaynaklanan hak ve yükümlülükleri ile şebekenin ilgili mevzuatta öngörülen güvenlik, teknik ve kalite esaslarına göre işletilmesine dair bu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin alt düzenleyici işlemler yapmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Dava konusu Kurul kararının (a) bendi ile, "01/08/2017 tarihinden itibaren sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde ilgili aya ilişkin üretilen enerjinin görevli tedarik şirketi tarafından üretilerek sisteme verilmiş olduğu kabul edilerek bu enerji ile ilgili olarak piyasa işletmecisi ve görevli tedarik şirketi tarafından herhangi bir ödeme yapılmamasına, bu kapsamda sisteme verilen enerjinin ise YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına..."; (c) bendi ile de, "(a) bendi kapsamında işlem tesis edilen üretim tesislerinde demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespitinin yapıldığı ay sonuna kadar lisanssız üretim tesisi sahibi kişi ya da bu kişiyi temsil ve ilzama yetkili kişi veya kişiler tarafından 'sistemde gerekli düzenlemeler yapılarak demand olarak sisteme 1 MW ve üzerinde güç verilemeyeceğine dair' bir taahhütname sunulması halinde üretilen ihtiyaç fazlası enerjiye istinaden, tespitin yapıldığı ayı izleyen ayda yeniden (a) bendi kapsamında aykırılık tespit edilmemesi halinde Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik'in 18 inci maddesinin birinci fıkrası kapsamında işlem tesis edilmesine" karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının (a) ve (c) bentlerinin iptali istemi yönünden:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, elektrik üretim faaliyetinin lisans alma şartıyla gerçekleştirilmesinin esas olduğu, kurulu gücü azami 1 MW'lık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin ise lisans hükümlerinden müstesna olduğu ve söz konusu tesislerin kendi ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektriği sisteme vermeleri hȃlinde 5346 sayılı Kanun kapsamındaki fiyatlardan yararlanma imkȃnlarının bulunduğu anlaşılmaktadır.
5346 sayılı Kanun'un 6/A maddesinde dava konusuna ilişkin düzenleme yer almakta ise de, daha sonra yürürlüğe giren ve daha özel nitelikli olan 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin işbu davada öncelikle uygulanması gerekmektedir.
Dava konusu Kurul kararının da ... sayılı Kurul kararı gibi, kurulu gücü 1 MW'ın üzerinde bulunan tesisleri kapsadığı ve ilgili şirketlerin 1 MW'ın altında lisanssız üretim faaliyetinde bulunabilecekleri, 1 MW'ın üzerinde kurulu gücü bulunan tesisler için ise lisans alınması gerektiği hususunda öncül (ex-ante) ve uyarıcı nitelikte bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.
Başka bir anlatımla, dava konusu düzenleme, idarȋ düzeni ihlȃl eden gerçekleşmiş bir fiile ilişkin olmayıp, lisanssız elektrik üretim şirketlerince ileriye dönük bir ihlȃl yapılmaması amacına matuf uyarıcı bir işlem olduğundan, bir idarî yaptırım düzenlemesi olarak değerlendirilemez. Bu nedenle Kanun'un idarî yaptırımlara ilişkin hükümlerine aykırılıktan da söz edilemez.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un lisans alma yükümlülüğünden muaf olarak faaliyette bulunulmasına izin verdiği tesislerin kurulu gücü 1 MW'ı aşmayan tesisler olması ve en uygun tabiat şartlarında dâhi kurulu gücü 1 MW'ı aşmayan tesislerin 1 MW'tan fazla elektrik üretmelerinin teknik olarak imkân dâhilinde bulunmaması nedeniyle, 1 MW'ın üzerinde elektrik üreten tesislerin aslında lisanslı olması gerekirken, lisans almadan faaliyette bulunan yani kurulu güçleri 1 MW'ın üzerinde olduğu için 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesi kapsamında kabul edilemeyecek tesis niteliğinde olduklarının kabulü gerekir.
Kurul’un, lisans alma zorunluluğu bulunan bu tesislerin faaliyetini lisans alıncaya kadar durdurma yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında, ilgili şirketleri Kanuna uymaya zorlama amacıyla demand olarak 1 MW'tan fazla elektrik üretilmesi hâlinde bu üretimin 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kabul edilmeyerek ödeme yapılmaması ve bu elektriğin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak verilmesine yönelik düzenlemenin ölçülülük ilkesine aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, Kurul’un elektrik piyasasını düzenleme yetkisi çerçevesinde lisanssız elektrik üretim şirketlerine ait tesislerin 6446 sayılı Kanuna uygun olarak faaliyetlerini sürdürmeleri, aksi hâlde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında alım yapılamayacağını açıklama ve uyarma mahiyetinde olan dava konusu Kurul kararının (a) ve (c) bentlerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile anılan kararın uygulanmasına yönelik Temmuz 2017 dönemine ait üretilen enerji miktarının YEK Destekleme Mekanizması'na (YEKDEM) bedelsiz katkı olarak dikkate alınacağına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada, davanın reddine yönelik Dairemizin 17/03/2020 tarih ve E:2017/2007, K:2020/914 sayılı kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/11/2021 tarih ve E:2020/2151, K:2021/2199 sayılı kararı ile; ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle açılan davada, davanın reddine yönelik Dairemizin 17/03/2020 tarih ve E:2017/2301, K:2020/898 sayılı kararı ise Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/11/2021 tarih ve E:2020/2186, K:2021/2192 sayılı kararı ile onanmıştır.
... tarih ve E.... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işleminin iptali istemi yönünden:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun kurulduğu, Kurum'un bu Kanun'dan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Kurul vasıtasıyla kullanacağı, Kurum'un temsil ve karar organının Kurul olduğu; 5. maddesinde, Başkanlık tarafından Kurum personeline verilen yetkiler hariç olmak üzere, Kurum'un tüm kararlarının Kurul tarafından alınacağı kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, davacı şirket tarafından Nisan/2020 ile Mayıs/2020 aylarına ilişkin üretilen enerji bedelinin ödenmemesine ilişkin işlemlerin tekrar değerlendirilerek, ödenmeyen bedellerin ödenmesi talebiyle yapılan başvurunun Kurul tarafından karara bağlanması gerekirken, Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından tesis edilen başvurunun reddine ilişkin işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Sisteme verilen ve ödenmeyen üretim bedellerinin ödenmesine ilişkin yapılan başvurunun reddine dair ... tarih ve E.... sayılı işlemin İPTALİNE oybirliğiyle,
2. ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (a) ve (c) bentleri yönünden davanın REDDİNE oyçokluğuyla,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Davalı idare tarafından yürütmenin durdurulması kararına itiraz aşamasında yapılan ...-TL posta masrafının davalı idare üzerinde bırakılmasına,
6. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 29/03/2022 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami 1 MW yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir."; (c) bendinde, "Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık yapılmış olduktan sonra niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayacak şekilde aykırı davranılması durumunda ihtara gerek kalmaksızın beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir."; 31. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Diğer mevzuatta, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla yürürlükten kaldırılan maddelerine yapılan atıflar, bu Kanun'un ilgili hükümlerine yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 6/A maddesinde, "4628 sayılı Kanun'un 3'üncü maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kurulacak yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için başvuru yapılması, izin verilmesi, denetim yapılması ile teknik ve mali usul ve esaslar, Bakanlık, İçişleri Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve DSİ’nin görüşleri alınarak EPDK tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir. Hidroelektrik üretim tesisleri için su kullanım hakkının verilmesine, DSİ’nin ilgili taşra teşkilatının su rejimi açısından üretim tesisinin yapımında sakınca bulunmadığına ve bağlantının yapılacağı dağıtım şirketinden dağıtım sistemine bağlantı yapılabileceğine dair görüş alınmak kaydıyla, tesisin kurulacağı yerdeki il özel idareleri yetkilidir. Bu madde kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri hâlinde, I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin perakende satış lisansını haiz ilgili dağıtım şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, söz konusu dağıtım şirketlerce YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir."; 10. maddesinde, "Bu Kanun'un 6 ve 6/A maddelerine aykırı faaliyet gösterdiği tespit edilenler hakkında, 4628 sayılı Kanun'un 11'inci maddesi hükümleri uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
5346 sayılı Kanun'un 10. maddesinin gerekçesinde, elektrik enerjisi üretimi faaliyetinde bulunanların Kanunlarda öngörülen yükümlülüklerini ihlâl etmeleri hâlinde 4628 sayılı Kanun'da düzenlenen aynı nitelikteki yaptırımlara tâbi tutulması gerektiğinin belirtildiği, 4628 sayılı Kanun'un yaptırımlara ve yaptırımların uygulanma usulüne ilişkin 11. maddesi ile 5346 sayılı Kanun'un 6. ve 6/A maddesi arasında atıf yoluyla bağlantı kurulmasının amaçlandığı görülmektedir.
İşlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde, "İlgili mevzuat: Elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ... ifade eder."; 28. maddesinin beşinci fıkrasında, "Lisanssız üretim faaliyeti gösteren kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı davranması durumunda, Kurul tarafından Kanun'un 16'ncı maddesinde öngörülen yaptırımlar uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, 6446 sayılı Kanun'da kurulu gücü azami 1 MW'lık üretim tesislerinin lisans alma yükümlülüğünden muaf olduğu, 1 MW'ın üzerinde faaliyette bulunulmasının ise Kanunun tanımış olduğu istisnaî duruma aykırılık teşkil edeceği, bu durumda söz konusu ihlâlin müeyyidesi olarak gerek 6446 sayılı Kanun'da gerekse anılan Kanuna atıf yapmak suretiyle 5346 sayılı Kanun'da idarî yaptırımların düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede "01/08/2017 tarihinden itibaren sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde ilgili aya ilişkin üretilen enerjinin görevli tedarik şirketi tarafından üretilerek sisteme verilmiş olduğu kabul edilerek bu enerji ile ilgili olarak piyasa işletmecisi ve görevli tedarik şirketi tarafından herhangi bir ödeme yapılmamasına, bu kapsamda sisteme verilen enerjinin ise YEKDEM'e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına..." şeklinde mülkiyetin kamuya geçirilmesi sonucunu doğuran bir yaptırım türünün Kurul kararı ile düzenleyici işlemlerle belirlenip belirlenemeyeceğinin ortaya konulması gerekmektedir.
Bağımsız idarî otoritelerin görev ve yetkileri belli bir alanla veya sektörle sınırlandığından ve ayrıca bunların görev ve yetkileri kuruluş kanunlarında somut olarak belirlendiğinden, görev ve yetkilerine dair belirlenen bu sınırlar aynı zamanda bunların ceza verebilecekleri fiillerin de bir tür çerçevesini oluşturacağından, verebilecekleri idarî ceza türü, süresi ve miktarının kanunla düzenlenmesi yeterlidir. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 86-87).
Görüldüğü üzere, çerçeve kanunlarda kapsam ve koşulları gösterilmek suretiyle kabahatin tipe dâhil unsurlarının idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle düzenlenmesine olanak tanınmışken, kabahat karşılığında uygulanacak idarî yaptırımlar bakımından aynı imkân mevcut değildir. Çünkü 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 4. maddesinin ikinci fıkrasında idarî yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının sadece kanunla belirlenebileceği açıkça vurgulanarak, bu konuda idareye hiçbir şekilde yetki verilmemiştir. (KANGAL, Zeynel T., Kabahatler Hukuku, 2019, İstanbul, s. 94-95).
Öte yandan, elektrik piyasasını düzenleme yetkisiyle donatılan Kurul'un ilgili şirketleri Kanuna uymaya zorlama amacıyla gerekli idari tedbirleri alabileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Ancak alınacak bu tedbirin, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesine uygun olması gerekmektedir. İdari tedbirin temel amacı cezalandırmak değil, mevzuatın öngördüğü bir kuralın uygulanmasının sağlanması ve yasakladığı bir eylemin yani mevzuat ihlâlinin önlenmesi veya engellenmesidir.
İdari tedbirler, idari yaptırımların idari cezalar dışında kalan kısmını içermekte olup, esas olarak, cezalandırmak, tedip etmek amacı yerine, kamu hizmetlerinin ve diğer idari faaliyetlerin aksamasını önlemek ve düzgün işlemesini sağlamak, ayrıca kamu düzeninin bozulmasını engellemek amaçlı olarak öngörülen idari yaptırımları ifade etmektedir. (Ali D. Ulusoy, 2013, İdari Yaptırımlar, 1. Bası, s.175)
Dava konusu Kurul kararı incelendiğinde, sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde 1 MW'a kadar üretilen elektrik bedelinin de ödenmeyeceğine ilişkin getirilen düzenlemenin mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin, idarî tedbiri aşan, ölçülü olmayan, muhatapları üzerinde ağır bir etki doğurması nedeniyle cezalandırma sonucunu doğuran bir "idarî yaptırım" olduğu sonucuna varılmaktadır.
Dolayısıyla Kurul'un, Kanunda öngörülmeyen bir yaptırım türü ihdas etmesi mümkün bulunmadığından, sisteme demand olarak 1 MW'ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde ilgili işletmeye 6446 sayılı Kanun’un 16. maddesinde yer alan idarî yaptırımların uygulanması gerekirken, idari tedbir adı altında davalı idarenin yeni bir idarî yaptırım türü ihdas ederek sisteme verilen elektriğin tamamının YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak verileceğine yönelik getirilen düzenlemede ölçülülük ilkesine ve hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (a) ve (c) bentlerinin de iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına katılmıyorum.