DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2735 E. , 2021/580 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2735
Karar No : 2021/580
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 18/12/2019 tarih ve E:2016/15036, K:2019/12164 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının … tarih ve … sayılı yazısına dayanak TMMOB'ne bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile bu işleme dayanılarak tesis edilen ... tarih ve ... sayılı görev emrinin davacı Oda yönünden iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 18/12/2019 tarih ve E:2016/15036, K:2019/12164 sayılı kararıyla;
Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrası, 126., 127., 130., 131. ve 133. maddeleri ile 135. maddesinin 1., 5., 6. ve 7. fıkraları, 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 3. maddesi, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, dava konusu Tebliğ'in 1., 2., 3., 4., 5. ve 6. maddeleri ile 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan kurallar aktarılarak,
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatında hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu şeklinde örgütlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde, mahalli idarelerden farklı olarak Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında da ifade edildiği üzere Devletin idari vesayet yetkisinin "idari ve mali denetim" ile sınırlı olduğu,
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, bir taraftan özerk hukuki yapıya sahip olmaları nedeniyle merkezi idarenin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilme yetkisine sahip iken; diğer taraftan kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarının doğal bir sonucu olarak faaliyet alanları itibarıyla kamu hizmeti gören ve kamu yararı amacıyla kurularak bu amaçla hareket eden, kamu gücü ayrıcalıklarına sahip mesleki teşekküller olarak hukuki varlıklarını sürdürmekte olduğu, bu nitelikleri itibarıyla idari teşkilat bütünü içerisinde yer alan her kurum ve kuruluş gibi, idari ve mali denetimle sınırlı da olsa, Devletin gözetim ve denetimine tabi olmak durumunda olduğu,
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemelerin bir kanun hükmüne dayalı olarak ve kanun hükümlerine açıklık getirmek için hazırlanacağı,
Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenlemenin soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiği, anılan sistemde bir üst normun bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşıdığı, bir alt normun ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koyduğu, öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağının da İdare Hukukunun en temel ilkelerinden olduğu, dolayısıyla; sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koymasının mümkün olmadığı,
Kanun koyucunun düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyeceği ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakacağı, bu durumun, asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucu olduğu,
İdarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisinin yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartına bağlı olarak gerçekleşebileceği,
6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili Bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılacağı hususunun kurala bağlandığı,
17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nda ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının idari ve mali yönden denetim yetkisinin hangi Odalar üzerinde gerçekleştirileceğinin belirlendiği, anılan Karar'da, denetimin yöntem ve biçimine ilişkin herhangi bir belirlemede bulunulmadığı, sadece hangi Bakanlık tarafından bu denetimin gerçekleştirileceğinin kurala bağlandığı,
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünce, meslek Odalarının yürürlükteki mevzuat hükümlerine aykırı tutumları nedeniyle gerek Bakanlıklarının gerekse meslek Odalarına üye olup serbest çalışan mimar, mühendis ve şehir plancılarının karşılaştığı sorunlar açıklanarak hazırlanan dosyanın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletildiği ve gerekli değerlendirmenin yapılmasının talep edildiği,
Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının 10/06/2015 tarihli yazısı ile, dosya içeriğinde yer alan ve Bakanlık Makamınca yazılan derkenar notuna istinaden Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünce TMMOB'ye gerekli cevabın verilmesini takiben Tebliğ'in 5. maddesine göre işlem tesis edilmesini gerektirir bir hususun tespiti halinde Tebliğ'in ilgili maddesinin uygulanabileceğinin bildirildiği,
Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün … tarih ve …. sayılı yazısında, geçen süre içerisinde meslek Odalarının söylem ve işlemlerine ilişkin benzer tarzda şikayetlerin Bakanlıklarına intikal ettiği, meslek Odaları ile geçmişte yapılan yazışmalarla gerekli bilgilendirme ve uyarıların yapıldığı göz önüne alındığında meslek Odalarına yazılabilecek yeni bir cevabi yazının geçmiş söylemlerin bir tekrarı niteliğinde olacağı, TMMOB'nin ve şikayete konu meslek Odalarının 2014-2015 yıllarını kapsayan mali denetimleri ile 3194 ve 4708 sayılı Kanun'lara ve ilgili Yönetmeliklere aykırı gerçekleştirilen işlemleri de dahil idari denetimlerinin Tebliğ çerçevesinde gerçekleştirilmesi gerektiğinin belirtildiği,
Bu yazıya istinaden tesis edilen 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile, TMMOB'ye bağlı 11 Odanın (Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisler Odası, Makina Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası, Şehir Plancıları Odası) idari ve mali denetiminin 2014 yılı başından itibaren yapılmasına karar verildiği, bunun üzerine davacı Odanın 2014 yılı başından itibaren idari ve mali denetiminin yapılmasına yönelik ... tarih ve ... sayılı görev emrinin düzenlendiği,
Dava konusu işlemlerin dayanağı olan 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin 24/10/2018 tarih ve E:2015/816, K:2018/6148 sayılı kararıyla; 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasa Mahkemesinin 22/06/2016 tarih ve E:2015/106 K:2016/128 sayılı kararı ile iptal edilmesi nedeniyle hukuki dayanaktan yoksun kalan Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının iptaline, diğer maddeleri yönünden ise; şikayet ve ihbar üzerine Birlik ve ilgili Odalar ile şube ve temsilcilikler üzerinde gerçekleştirilecek idari ve mali denetimin usul ve esaslarının belirlenmesine yönelik kurallar ihtiva eden Tebliğ hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiğinin görüldüğü,
Bu durumda, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile davacı Odanın idari ve mali denetimi ile yetkilendirilen davalı idarece, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün 21/06/2016 tarih ve 8278 sayılı yazısına istinaden üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşılan Tebliğ hükümlerinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, denetim yetkisini haiz olduğu 2014 yılından itibaren davacı Oda nezdinde idari ve mali denetim faaliyetlerine başlanılmasına yönelik olarak tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların kanun ile düzenleneceği kuralına yer verildiği, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve Odalar üzerinde yapılacak idari ve mali denetimin usul, esas ve sınırlarının belirlenmediği, yalnızca denetimin hangi bakanlık tarafından yapılacağının Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceğinin öngörüldüğü, bu hali ile söz konusu düzenlemenin Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasına aykırı olduğu, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'de yapılacak denetimin kapsam ve usulüne ilişkin yeterli bilginin yer almadığı, dolayısıyla idari ve mali denetimin kapsam ve içeriği yönünden belirsizlik bulunduğu, Tebliğ hükümlerine göre, şikayet ve ihbar üzerine ve şikayet konusu ile sınırlı olmak üzere denetim yapılabileceği, hiçbir şikayetin taraflarına iletilmediği ve şikayet konuları hakkında görüşlerine başvurulmadığı, Tebliğ'de şikayet konusu ile sınırlı bir denetim öngörülmüşken, istenen belgelerde herhangi bir sınırlamaya gidilmediği, Anayasa'nın 125. maddesi gereğince yargı denetimine tabi olan işlemlerin davalı idarenin denetimine tabi tutulduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 18/12/2019 tarih ve E:2016/15036, K:2019/12164 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 24/03/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Anayasa'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı maddenin 5. fıkrasında ise, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." hükmü yer almıştır.
6235 sayılı Türk Mimar ve Mühendis Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 3. maddesinde, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar; Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in 1. maddesinde, bu Tebliğ'in amacının, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili Odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Tebliğ'in, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsayacağı belirtilmiş, 3. maddesinde, Tebliğ'in 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 18/11/2013 tarih ve 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'na dayanılarak hazırlandığı ifade edildikten sonra, 4. maddesinde tanımlara yer verilmiş, 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı kurala bağlanmıştır. Tebliğ'in 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler ve işlemleri yapacak idari birimler ve işlemlerin yapılış usulleri belirlenmiş, 7. maddesinin 1. fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanını gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı öngörülmüştür.
Söz konusu Tebliğ'in dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde yer alan, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın Bayındırlık Bakanlığından izin alınmasına bağlı olduğu, bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların görüşlerinin de alınabileceğine yönelik düzenleme, Anayasa'nın 135. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinin 22/06/2016 tarih ve E:2015/106, K:2016/128 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Tebliğ'in yürürlükteki kanuni dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların kanunla düzenleneceğine ilişkin anayasal hüküm çerçevesinde idari ve mali denetimin ilgili bakanlıklarca yapılacağı ve ilgili bakanlıkların da Bakanlar Kurulu Kararıyla belirleneceği öngörülmüştür.
Bu yetki doğrultusunda tesis edilen ve 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı bazı Odaların idari ve mali denetiminin Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacağı kararlaştırılmış, anılan Karar'da, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetim, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılır." şeklinde düzenlemeye yer verildiği görülmüş olup, kamuda değişen ihtiyaçlar göz önüne alındığında bakanlıkların görev alanlarındaki değişiklik ihtiyacına göre denetimin hangi bakanlık tarafından yapılacağına yönelik belirlemenin Bakanlar Kuruluna bırakılmasında ve bu yetki kapsamında yapılan belirlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların yasama organınca düzenleneceğine yönelik anayasal hüküm hilafına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organına düzenleme yapmak suretiyle kural koyma yetkisi verilmediği açıktır.
Kaldı ki, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında yer alan hüküm uyarınca kanunla düzenlenmesi gereken idari ve mali denetimin yöntem ve biçimine ilişkin kuralların yürütme organınca düzenlenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi gerektiği açık olan idari ve mali denetime ilişkin usul ve esasları düzenleyen söz konusu Tebliğ hükümlerinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Dolayısıyla, davalı idarece anılan Tebliğ hükümlerine dayanılarak tesis edilen TMMOB'ne bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile bu işleme dayanılarak tesis edilen ... tarih ve ... sayılı görev emrinde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yolundaki temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dilekçelerin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden de inceleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümden anlaşılacağı üzere, bir idari işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem; hukuk düzeninde sonuç doğuran, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeyen ve ilgilinin hukukunda değişiklikler meydana getiren işlemdir.
Hazırlık işlemleri ise; idarelerin, kesin ve icrai işlemleri tesis etmeden önce yaptıkları ön çalışmalar olup, bireyler üzerinde herhangi bir hukuksal etki yaratmayan, hazırlayıcı işlem niteliğini taşıyan ve tek başına dava konusu edilemeyecek işlemlerdir.
Uyuşmazlık konusu işlemler incelendiğinde; TMMOB'ne bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile bu işleme dayanılarak tesis edilen ... tarih ve ... sayılı görev emri, idarece tesis edilecek nihai işlemler için bir ön çalışma niteliği taşıyan hazırlık işlemleri olup, tek başına dava konusu edilemeyecekleri gibi, bu işlemlerin hukuka aykırı olduğu iddiası da sadece hazırlık işlemlerinin sonucunda tesis edilecek esas işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilir.
Bu durumda, kesin ve yürütülebilir niteliği bulunmayan söz konusu işlemlere ilişkin davanın esasının incelenme olanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, davanın reddi yolunda verilen temyize konu Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.