Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/3013 E. , 2022/720 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/3013
Karar No:2022/720
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Enerji Nakliyat İnşaat Petrol Ürünleri Taahhüt
Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait istasyonda 12/12/2016 tarihinde yapılan denetimde, otogaz pompa satış fiyatı ile fiyat tanıtım panosunda ilan edilen fiyatın farklı olduğunun tespit edildiğinden bahisle 442.596,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; idari işlemlerin yargısal denetiminin, kural olarak işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hukuki düzenlemelere göre yapılacağı, ancak idari yaptırım uygulanmasına yönelik işlemin dayanağı olan kuralın yürürlükten kaldırılması veya işlemin tesisinden sonra idari yaptırım uygulanan kişilerin lehine sonuç doğuracak nitelikte düzenleme yapılması hâlinde yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği, istasyona ait fiyat ilan panosunda ilan edilen otogaz LPG fiyatından daha yüksek bir pompa satış fiyatının uygulandığından bahisle idari para cezası uygulanmış ise de, Kanun'da sonradan yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı ve bahse konu kararda fiyat ilan panosunda ilan edilen fiyatın üzerinde, ancak bağlı dağıtım şirketince fiil tarihi itibariyla belirlenen tavsiye fiyatının altında fiyatla akaryakıt satışı yapılması fiilinin 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde belirtilen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı ve anılan düzenlemenin davacı şirketin lehine olduğunun görüldüğü;
Bu durumda, her ne kadar istasyona ait fiyat ilan panosunda ilan edilen otogaz LPG fiyatından daha yüksek bir pompa satış fiyatı uygulanmış ise de, yapılan tespitte fiyat panosunun arka yüzünde 2,50-TL, istasyona bakan ön yüzünde 2,80-TL, pompa satışında ise 2,98-TL olduğu görülmekle birlikte, aynı tarihte sözleşmeli dağıtıcısının tavsiye fiyatının 2,98-TL olduğu, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere alınan düzenleyici Kurul kararı ile, söz konusu fiilin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı dikkate alındığında, davacı şirketin, lehe düzenlemeyle getirilen ihtar kapsamında değerlendirilmesi gereken fiiline yönelik olarak davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim benzer bir uyuşmazlıkta Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 10/09/2019 tarih ve E:2019/528, K:2019/2515 sayılı kararı da bu yöndedir.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; idari para cezalarında, ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukuki durumun dikkate alınması gerektiği, bu bakımdan, idari yaptırımlarda sonradan yürürlüğe giren kanunların ne şekilde uygulanacağı, başka bir ifade ile idari yaptırımlara ilişkin olarak lehe olan kanunun geçmişe yürüyüp yürümeyeceği konusunun önem arz ettiği, bu hususa yönelik olarak getirilen geçici maddelerde yapılan düzenlemelerle bir ilinti kurulduğu;
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 36. ve 37. (geçici 8) maddelerinin gerekçesinde de ifade edildiği üzere, sıvılaştırılmış petrol gazları piyasasında kabahat olarak nitelendirilip belli bir müeyyideye bağlanmış, ancak maddenin yürürlüğe girdiği 28/02/2019 tarihinden önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan mevzuat ihlalleri için soruşturma açma veya idari para cezası uygulanmadan önce ihtar müessesesi getirildiği, maddenin yürürlüğe girdiği 28/02/2019 tarih itibarıyla Kurul kararına bağlanmış, ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idari para cezaları için bu kanunla birlikte daha düşük bir idari para cezası uygulanmasının öngörülmesi hâlinde ilgili vergi dairesince asgari maktu hadden tahsil edileceğinin belirtildiği, madde düzenlemesindeki ''ve'' bağlacı; her iki koşulun 1-Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olma ve 2-Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi hâlinde Kanunda öngörülen düzenlemenin uygulanmasını kayıt altına aldığı, bir başka ifadeyle Kanun koyucunun 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesindeki idari yaptırımlara ilişkin getirdiği yeni usuldeki koşulları düzenlerken dikkate aldığı hususların daha önce verilmiş ve kesinleşmiş idari para cezalarının bu yeni usülden yararlanamayacağı sonucunu ortaya çıkardığı, Kanun'un bu açık düzenlemesi karşısında artık lehe Kanun tartışmasının yapılmasına da hukuki olanak bulunmadığı;
Öte yandan, idari yaptırıma konu olan ve davacıya atfedilen "fiyat ilan panosunda ilan edilen otogaz LPG fiyatından daha yüksek fiyata satış yapmamak" şeklindeki yükümlülüğün yürürlükten kaldırılmadığı, başka bir ifade ile idari para cezası verilecek fiiller kapsamından çıkarılmadığı ve söz konusu fiil için öngörülen idari para cezası miktarında ise bir azalma meydana gelmediği, aksine idari para cezası oranının yükseltildiği, ayrıca 7164 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesinin getirdiği sınırlama kapsamında ihtarın yalnızca maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca para cezası verilmemiş ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiler için getirildiği göz önüne alındığında, 7164 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerin davacının fiili yönünden lehe bir durum yaratmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı;
Dava konusu idari para cezasının esasına yönelik değerlendirmeye gelince;
Davacıya ait LPG otogaz istasyonunda 12/12/2016 tarihinde yapılan denetimde, "Yapılan tespitte, fiyat panosunun arka yüzünde 2,50-TL ,istasyona bakan ön yüzünde 2,80-TL, pompa satışında ise 2,98-TL yazılı olduğu" şeklinde tutanak tutulduğu ve bu durumun tespit esnasında çekilen fotoğraflar ile de sabit olduğu, dolayısıyla bu şekilde fiyat tabelasında ilan edilenin üstünde bir fiyattan akaryakıt satışı yapılmak suretiyle ticari faaliyet yürütülmeye çalışıldığı anlaşıldığından, davacı şirkete 442.596,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın kaldırılmasına; 2577 sayılı Yasanın değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, bağlı olduğu dağıtıcının 01/12/2016 tarihinde Ordu ili için belirlediği pompa satış fiyatının 2,98-TL olduğu ve 12/12/2016 tarihinde de geçerli olduğu, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklikle fiil için idari para cezası verilmeden önce ihtar yapılması gerektiği, yapılan değişiklik lehe olduğundan derhâl uygulanması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
... tarih ve LPG-BAY/... sayılı bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait istasyonda 12/12/2016 tarihinde yapılan denetimde, LPG otogaz pompa satış fiyatının 2,98-TL, fiyat tanıtım panosunun ön yüzünde ilan edilen fiyatın 2,80-TL, arka yüzünde ilan edilen fiyatın ise 2,50-TL olduğunun tespit edilmesi üzerine pompa satış fiyatı ile fiyat tanıtım panosunda ilan edilen fiyatın farklı olduğundan bahisle, 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 16. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (4) numaralı alt bendi uyarınca 442.596,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-6 sayılı Kurul kararı ile, "Fiyat ilan panosunda ilan edilen fiyatın üzerinde ancak bağlı dağıtım şirketince fiil tarihi itibarıyla belirlenen tavan fiyatının altında fiyatla akaryakıt satışı yapılması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, 17. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, Dairemizin 08/12/2021 tarih ve E:2020/3013 sayılı ara kararına verilen cevaplardan, denetimin yapıldığı 12/12/2016 tarihi itibarıyla davacı şirketin bağlı olduğu dağıtıcısının Ordu ili için belirlediği LPG otogaz tavsiye fiyatının 2,98-TL olduğu, yapılan denetimde LPG otogazın tanıtım panosunun ön yüzünde ilan edilen fiyatı 2,80-TL, arka yüzünde ilan edilen fiyatı 2,50-TL, pompa satış fiyatının ise 2,98-TL olduğu, dolayısıyla dava konusu Kurul kararının dayanağı fiilin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında yer aldığı anlaşılmaktadır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Fiyat ilan panosunda ilan edilen fiyatın üzerinde, ancak bağlı dağıtım şirketince fiil tarihi itibarıyla belirlenen tavan fiyatının altında fiyatla akaryakıt satışı yapılması" fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine dair temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 01/03/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.