DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/3035 E. , 2021/1032 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/3035
Karar No : 2021/1032
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI): ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
II-(DAVALILAR) : 1- ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ: Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 10/03/2020 tarih ve E:2018/3719, K:2020/1935 sayılı kararının, aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması, taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı Sendika tarafından, ... Bakanlığının merkez teşkilatında görev yapan öğretmenlere de ek ders ücreti ödenmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan ... tarih ve ... sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ve “fiilen” ibarelerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 10/03/2020 tarih ve E:2018/3719, K:2020/1935 sayılı kararıyla;
Dava konusu 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ibaresinin iptali istemi yönünden;
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in "Görüş alma" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi gereğince; söz konusu Esaslar’ın 5. maddesinin 1. fıkrasındaki; “merkez” ibaresinin taslak metinden çıkarılması sonrasında Maliye Bakanlığından yeniden görüş alınması gerekirken, görüş alınmaksızın yapılan düzenlemede şekil yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı,
Dava konusu 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “fiilen” ibaresinin iptali istemi yönünden;
Davaya konu Esaslar'ın "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (c) bendinde; ders niteliğinde egzersiz görevinin; öğretmenlerin eğitim, öğretim, planlama, rehberlik araştırma-geliştirme ve benzeri faaliyetlerinden ek ders görevi olarak kabul edilen etkinlikleri ifade ettiği, aynı Esaslar'ın "Diğer hükümler" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında ise; bu Esaslar kapsamında ek ders görevi karşılığında ek ders ücreti ödenebilmesi için ek ders görevinin fiilen yapılmış olmasının şart olduğunun kurala bağlandığı, ek ders görevi niteliğinde olan ders niteliğinde egzersiz görevi karşılığında da ek ders ücreti ödenebilmesinin bu görevin fiilen yerine getirilmesi koşuluna bağlanmasında hukuka aykırılık görülmediği,
Davanın, davacı Sendika adına tesis edilen işlemin iptali istemi yönünden;
24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ibaresi hukuka uygun bulunmadığından, bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle,
Dava konusu 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ibaresi ile bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen 02/07/2015 tarih ve 101953 sayılı işlemin iptaline, aynı Esaslar'ın 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "fiilen" ibaresinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, söz konusu personelin öğretmen olduğu ve bu ödemeyi almaya hak kazandıklarının göz ardı edilmemesi gerektiği belirtilerek Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı tarafından, davacı Sendikanın üyelerinin tamamını ilgilendirmeyen dava konusu işleme karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı, davaya konu düzenlemenin taslak metninde yer alan "merkez ve taşra" ibaresi için Maliye Bakanlığından görüş alındığı, daha kapsamlı olan bu taslak için görüş alınmışken "merkez" ibaresinin taslaktan çıkartılarak daraltılması halinde Bakanlıktan tekrar görüş alınmasına ne esasen ne de şeklen gerek bulunmadığı belirtilerek kararın iptale ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (Mülga Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı) tarafından, davanın süresinde açılmadığı, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik uyarınca hazırlanan taslak hakkında Maliye Bakanlığından görüş alındığı, görüş için gönderilen taslak ile yayımı amacıyla mülga Başbakanlığa gönderilen taslak arasındaki her bir ibare farklılığı için yeniden görüş alınması gerektiği yönünde bir düzenleme olmadığı gibi, bu bakış açısının idarelerin mevzuat düzenleme yetkisini kısıtlama anlamına geldiği, 2015 yılı şartlarında yapılan değerlendirme sonucunda, Bakanlıkta öğretmen kadrosunda görev yapılması yerine il müdürlüklerine bağlı sosyal hizmet kuruluşlarında öğretmen olarak görev yapılmasının özendirilmesi ve bu suretle kamu hizmetinde aksama olmamasının amaçlandığı, Dairece yerindelik denetimi yapıldığı belirtilerek kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı tarafından, temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuş olup, davacı ve diğer davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Tarafların temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı Sendika tarafından, Milli Eğitim Bakanlığı Yönetici ve Öğretmenlerinin Ders ve Ek Ders Saatlerine ilişkin Karar'ın "Yüz yüze eğitim yapılmayan eğitim kurumları yönetici ve öğretmenleri" başlıklı 14. maddesinde; ek ders ücreti ödenebilecek diğer kişilerin sayıldığından bahisle, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı'nda emsal pozisyonda olup, merkez teşkilatında görev yapan öğretmenlerin de ek ders ücretinden yararlandırılması talebiyle yapılan 23/06/2015 tarihli başvurunun, 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki ''Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar"ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; "Bakanlık taşra teşkilatında görev yapan öğretmenlerin; eğitim, öğretim, planlama, rehberlik araştırma-geliştirme ve benzeri görevlerinden haftada (15) saati, bu görevlerini fiilen yerine getirdikleri sürece "Ders niteliğinde egzersiz görevi" sayılır ve karşılığında ek ders ücreti ödenir. Bu ücret nöbet izni hariç her ne şekilde olursa olsun izinli ve raporlu olunan sürelerde ödenmez." düzenlemesinin yer aldığı, Bakanlık merkez teşkilatında görev yapan öğretmenlere ders niteliğinde egzersiz görevi karşılığında ek ders ücreti ödenmesinin mümkün bulunmadığından bahisle reddi üzerine, başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olarak gösterilen ve 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar” başlıklı düzenlemenin 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ve “fiilen” ibarelerinin iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle "Ders görevi" başlıklı 89. maddesinde; "(1) Her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile Üniversite ve Akademi (Askeri Akademiler dahil), okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda öğretmen veya öğretim üyesi bulunmaması halinde öğretmenlere, öğretim üyelerine veya diğer memurlara veyahut açıktan atanacaklara ücret ile ek ders görevi verilebilir. (2) Ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer hususlar ilgili Bakanlığın teklifi ve Bakanlar Kurulunun kararı ile tespit olunur." kuralına yer verilmiştir.
24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Eki "Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar"ın" Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; "Bakanlık taşra teşkilatında görev yapan öğretmenlerin, eğitim, öğretim, planlama, rehberlik, araştırma-geliştirme ve benzeri görevlerinden haftada (15) saati, bu görevlerini fiilen yerine getirdikleri sürece “ders niteliğinde egzersiz görevi” sayılır ve karşılığında ek ders ücreti ödenir. Bu ücret, nöbet izni hariç her ne şekilde olursa olsun izinli ve raporlu olunan sürelerde ödenmez." düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihlerde yürürlükte bulunan mülga 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 2. maddesinde, mevzuat hazırlama usul ve esasları ile ilgili ilkeleri tespit etme ve geliştirme, yürürlükte bulunan mevzuatın sicillerini tutma, kodlama, tek metin haline getirme, bilgi işlem sistemi içinde takip etme ve yayınlama, Başbakanlığın görevleri arasında; 8. maddesinde, Bakanlıklarca hazırlanan kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve Bakanlar Kurulu kararlarına ait tasarıların; Anayasaya, kanunlara, genel hukuk kurallarına, kalkınma plan ve programları ile Hükümet Programına uygunluğu açısından inceleme; Bakanlar Kurulunda görüşülecek duruma getirme ve Genel Müdürlüğün görev alanına giren konularda kamu kurum ve kuruluşları ile koordinasyonu sağlama, mevzuat hazırlama ve esasları ile ilgili ilkeleri belirleme Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmış olup, 33. maddesinde, Başbakanlığın, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu kuralına yer verilmiştir.
Anılan maddelere dayanılarak hazırlanan ve 17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının; Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu kuralına yer verilmiş olup; "Görüş alma" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde; Başbakanlığa sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınacağı, bu çerçevede ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra; mali konuları düzenleyen kanunlar ile düzenleyici işlemlere ilişkin taslaklar hakkında Maliye Bakanlığı'nın görüşlerinin alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacının temyiz istemine ilişkin olarak;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın davanın reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davalı idarelerin temyiz istemlerine gelince;
Uyuşmazlıkta, her ne kadar, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın “Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasına ilişkin taslak metinde; "Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında...." ibaresine yer verilerek Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi uyarınca Maliye Bakanlığından bu şekilde görüş alınmasına rağmen, yeniden anılan Bakanlıktan görüş alınmadan "merkez" ibaresi madde metninden çıkartılarak metin Resmi Gazete'de yayımlanmış ise de, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan 657 sayılı Kanun'un 89. maddesi, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ve bu Yönetmelik'in dayanağı olan 3056 sayılı Kanun'un 2, 8 ve 33. maddelerinin bir bütün olarak değerlendirilmesinden, Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'te yer alan kuralların anılan idarelerin iç işleyişine ilişkin olduğu, söz konusu kurallara uyulmamış olmasının yayımlanan düzenleyici işlemi hukuka aykırı hale getirmediği, kaldı ki, 657 sayılı Kanun'un 89. maddesinde de, ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer hususların tespiti aşamasında Maliye Bakanlığının görüşünün alınmasının zorunlu olduğuna yönelik bir hükmün bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Dairece işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi gereğince; söz konusu Esaslar’ın 5. maddesinin 1. fıkrasındaki; “merkez” ibaresinin taslak metinden çıkarılması sonrasında Maliye Bakanlığından yeniden görüş alınması gerekirken, görüş alınmaksızın yapılan düzenlemede şekil yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı, dolayısıyla anılan fıkrada yer alan “taşra” ibaresi hukuka uygun bulunmadığından, bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle, dava konusu 24/04/2015 tarih ve 29336 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 16/03/2015 tarih ve 2015/7446 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar”ın "Ders niteliğinde egzersiz görevi" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “taşra” ibaresi ile bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptaline ilişkin temyize konu kararın bu kısımlarında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 10/03/2020 tarih ve E:2018/3719, K:2020/1935 sayılı kararının davanın reddine ilişkin kısmının ONANMASINA, iptale ilişkin kısımlarının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısımlar yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 24/05/2021 tarihinde oybirliği ile karar verildi.