DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/3086 E. , 2021/1015 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/3086
Karar No : 2021/1015
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ :Av….
DİĞER (DAVALILAR) : 1-…
VEKİLLERİ:Hukuk Hizmetleri Başkanı …, Hukuk Müşaviri …
2-… Kaymakamlığı- …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … adına Türkiye … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 24/09/2019 tarih ve E:2018/2925, K:2019/6609 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, … ilçesi, … Kız Teknik ve Meslek Lisesinde yiyecek içecek hizmetleri branşında öğretmen olarak görev yapan davacı tarafından, yersiz tahakkuk ettirilen ilave eğitim ve öğretim tazminatının (3119,56-TL) iadesi amacıyla tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile dayanağı 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'na ekli (III) sayılı Cetvel’in “A.Eğitim Öğretim Hizmetleri Tazminatı Bölümü”nün (d) bendinde yiyecek içecek öğretmenliği branşına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 24/09/2019 tarih ve E:2018/2925, K:2019/6609 sayılı kararıyla;
Düzenleyici işlemin iptali istemi yönünden;
657 sayılı Kanun'un 152. maddesine göre, zam ve tazminatın belirlenmesinde görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro, unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususların; ilave eğitim-öğretim tazminatının kimlere verileceği konusunda ise, görev yapılan okul ve kurumun yanı sıra branşın önem arz ettiği, bütün bunların belirlenmesinde Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu, bu yetki esas alınarak yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Kararı'nda dayanağı olan üst norm kurallarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davacı adına borç çıkarılmasına ilişkin bireysel işlemin iptali istemi yönünden;
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararında, idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın hatalı ödediği meblağı her zaman geri alabileceği, bunun dışında kalan hallerde hatalı ödemelerin istirdadının ise, hatalı ödemenin yapıldığı tarihten başlamak üzere dava açma süresi içinde olanaklı olduğu ve bu süre geçtikten sonra istirdat edilemeyeceğinin belirtildiği, anılan kararın gerekçesinde iyi niyet kuralı üzerinde de durularak idarenin sakat ve dolayısıyla hukuka aykırı işlemine, idare edilenlerin gerçek dışı beyanı veya hilesi neden olmuşsa ya da geri alınan idari işlem yok denilecek kadar sakatlık taşımakta ise, hatalı işlemde idare edilenin kolayca anlayabileceği kadar açık bir hata bulunmaktaysa ve idareyi bu konuda haberdar etmemişse, memurun iyi niyetinden söz etmeye olanak bulunmadığı ve bu işlemlere dayanılarak yapılan ödemeler için süre düşünülemeyeceği, bu ödemelerin her zaman geri alınabileceği; ancak bunun dışındaki hatalı ödemeler için memurun iyi niyetinin istikrar ve kanunilik kadar önemli bir kural olduğu ve bu nedenle yukarıda belirtilen istisnalar dışındaki hatalı ödemelerin ancak dava süresi içinde geri alınabileceğinin vurgulandığı,
Buna göre, yapılan ödemenin her zaman geri alınabilmesi olanağını tanıyan "açık hata" halinin, yapılan ödemede, ödemenin muhatabı olan kişinin (idare edilenin) kolayca anlayabileceği kadar açık bir hatanın mevcudiyetini ifade ettiğinin kabul edildiği, uygulamada ise, bunun çoğu kez ilgili mevzuata aykırı bir şekilde ve hiç gereği yokken yapılan ödemeler şeklinde ortaya çıktığı,
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararıyla idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın hatalı ödemenin her zaman geri alınabileceği, belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin ise, ancak hatalı ödemenin yapıldığı tarihten itibaren başlamak üzere dava açma süresi içerisinde geri alınabileceği, bu süre geçtikten geri alınamayacağı,
Dosyanın incelenmesinden, Ankara ili, … ilçesi, … Kız Teknik ve Meslek Lisesinde yiyecek içecek hizmetleri branşında öğretmen olarak görev yapan davacı adına 15/06/2008-15/05/2013 tarihleri arasında yersiz olarak tahakkuk ettirilen 3.119, 56-TL ilave eğitim ve öğretim tazminatının iadesi amacıyla, … tarih ve … sayılı işlem ile borç çıkarıldığı ve 30 gün içerisinde ödenmesi için davacıya 24/06/2013 tarihinde tebliğ edilmesi üzerine bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı,
Bakılan uyuşmazlığın, idarenin hatalı ödemelerinden ve bu ödemelerin istirdadından kaynaklandığı, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8; K:1973/14 sayılı kararı uyarınca idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın ödediği meblağı her zaman geri almaya yönelik işlem tesis edebileceği, ancak, bu hatalı ödemelerin istirdadının ise, hatalı ödemenin yapıldığı tarihten başlamak üzere 60 günlük dava açma süresi içinde mümkün olduğu, bu süreye uyulmaksızın yapılan ödemelerin tamamının geri istenemeyeceği,
Dava konusu olayda, davacıya yapılan ödemelerin açık hata kapsamında değerlendirilmesine hukuken olanak bulunmadığı gibi, davacının gerçek dışı beyanı ya da hilesinin de bulunmadığı,
Bu durumda, davacıya 15/06/2008 ilâ 15/05/2013 tarihleri arasında fazla ve yersiz ödendiğinden bahisle … tarih ve … sayılı işlem ile çıkartılan borcun, yukarıda anılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu Kararı uyarınca son ödemenin yapıldığı tarihten itibaren dava açma süresi (60 gün) içerisinde geri istenilmesinin mümkün olduğu, olayda bu sürelerin geçirildiği anlaşılmakla, bireysel işlemin davacıya sehven ödemenin yapıldığı 15/04/2013 tarihinden öncesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle bireysel işlemin 15/04/2013 tarihinden öncesine ilişkin kısmının iptaline, bu tarihten sonrasına ilişkin kısmı ile düzenleyici işlem yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idarelerden Milli Eğitim Bakanlığı tarafından, işlemin hukuka uygun olduğu, Daire kararının iptale ilişkin kısmın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Ankara ili, … ilçesi, … Kız Teknik ve Meslek Lisesinde yiyecek içecek hizmetleri branşında öğretmen olarak görev yapan davacı tarafından, adına 15/06/2008-15/05/2013 tarihleri arasında yersiz olarak tahakkuk ettirilen 3.119,56-TL ilave eğitim ve öğretim tazminatının iadesi amacıyla … tarih ve … sayılı işlem ile borç çıkartılıp 30 gün içinde ödenmesi istenilmiş, bu işlem ile dayanağı olan 05/05/2006 tarih ve 26159 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'na ekli (III) sayılı Cetvel'in "A. Eğitim Öğretim Tazminatı Bölümü"nün (d) bendinde yiyecek içicek hizmetleri branşına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istemiyle temyizen bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türlerinden iptal davasına ilişkin; "a)İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları.." düzenlemesi,
Aynı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinde; ".... 3. (Değişik: 5/4/1990-3622/5 md.) Dilekçeler, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından:
a) Görev ve yetki,
b) İdari merci tecavüzü,
c) Ehliyet,
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
e) Süre aşımı,
f) Husumet,
g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları,
Yönlerinden sırasıyla incelenir...";
Anılan Kanun'un 15. maddesinde ise, "İlk inceleme üzerine verilecek karar:
Madde 15 – 1. (Değişik: 5/4/1990-3622/6 md.) Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
a) 3/a bendine göre adli (…)(1) yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine; idari yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine,
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine....karar verilir." hükümleri yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.
Temyize konu dosyanın incelenmesinden; Yenimahalle Kaymakamlığının … tarih ve … sayılı yazısı ile ilgili Bakanlar Kurulu Kararı'nda yiyecek içecek hizmetleri branşına yer verilmemesine rağmen davacı adına 15/06/2008 tarihinden 15/05/2013 tarihine kadar 9 puan ilave eğitim tazminatı tahakkuk ettirildiği, adına tahakkuk eden 3.119,56-TL'nin (faiz hariç) tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Yenimahalle Malmüdürlüğüne yatırılması gerektiği, aksi halde dosyanın tahsilat için Defterdarlık Muhakemat Müdürlüğüne gönderileceği bilgisinin verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesini; aksi takdirde tahsilat işlemi yapılacağı bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, borç çıkarılmasına ilişkin Yenimahalle Kaymakamlığının … tarih ve … sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, söz konusu işlemin kısmen iptali yolundaki Daire kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerden Milli Eğitim Bakanlığının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen iptaline, davanın kısmen reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin 24/09/2019 tarih ve E:2018/2925, K:2019/6609 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 20/05/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Uyuşmazlığın çözümü için öncelikle kamu görevlilerine yapılan fazla ödemelerin geri alımında uygulanacak mevzuatın saptanması gerekmektedir. Bu husus, bu uyuşmazlıklarda görevli yargı yerinin belirlenmesi açısından da önem taşımaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 12. maddesinin birinci fıkrasında, Devlet memurlarının, kendilerine teslim edilen Devlet malını korumak ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri almak zorunda oldukları, ikinci fıkrasında, Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesinin esas olduğu düzenlenmiş, son fıkrasında da, anılan zararın tahsil usulü hükme bağlanmıştır.
Dolayısıyla, parasal hak ödemesini düzenleyen mevzuatın yorumunda hataya düşülerek memurlara fazla ödeme yapılması suretiyle oluşan kamu zararının, münhasıran kamu mallarına verilen zararın tahsil usulünü düzenleyen 12. madde kapsamında tahsili mümkün değildir.
Devlet memurlarına sehven ya da mevzuatın yorumunda hataya düşülerek yapılan aylık ve ücret farklarının 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında tahsil edilip edilemeyeceği hususuna gelince;
5018 sayılı Kanun'un "Kamu zararı" başlıklı 71. maddesinde,
"Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin c/9 fıkrası ile çıkarılan bend)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralı bulunmaktadır.
Yukarıdaki maddenin birinci fıkrasında kamu zararı tanımı yapılmış, ikinci fıkrasında ise birinci fıkrada yer alan tanımın geçerli sayılacağı kapsam belirlenmiştir. Bu itibarla 5018 sayılı Kanun'a göre kamu zararı sayılan halleri belirlemek için anılan maddenin ikinci fıkrasına bakmak gerekecektir.
Nitekim ikinci fıkrada yer alan bentler birlikte değerlendirildiğinde, 5018 sayılı Kanun'un kamu zararı kapsamının; kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim ikinci fıkrada kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması halleri sayılmamıştır. İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde "g" bendinde yer alan "mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılması gerekmektedir. Kaldı ki, bakılan uyuşmazlık, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararına ilişkin olmayıp, mevzuatın öngördüğü bir ödemenin yapılması sırasında hataya düşülmesine ilişkin olduğundan, uyuşmazlığın anılan Kanun kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.
Bu durumda; 71. maddenin birinci fıkrasındaki, "... mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal..." ibaresini, ikinci fıkra ile belirlenen kapsam dahilinde gerçekleştirilen karar, işlem, eylem veya ihmal olarak anlamak gerekmektedir.
Kamu görevlilerine daha önce sehven kanuna aykırı olarak yapılmış fazla ödemelerin geri alınmasında 5018 sayılı Kanun'un uygulanmasının mümkün olmadığı sonucuna ulaşıldığında; bu tür uyuşmazlıkların çözümünde anılan Kanun öncesi hukuki durumun esas alınması gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Bu itibarla; kamu görevlilerine sehven yapılan fazla ödemelerin geri alımında, tıpkı 5018 sayılı Kanun öncesinde olduğu gibi Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararı uygulanacaktır.
Diğer taraftan; uyuşmazlığa 5018 sayılı Kanun'un uygulanacağı yolundaki yorum, sonucu tümüyle idari nitelikli olan ve idari yargı usul ve esaslarına göre çözümlenmesi gereken bir uyuşmazlığın, adli yargı yerinde çözümleneceği sonucunu doğuracaktır. Dolayısıyla bu anlama gelen bir yorumun Anayasa'nın 155. maddesi ile kurulan "idari rejim" sistemi ile bağdaşmayacağı da açıktır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararında ise; idarenin, hatalı işlemine dayanarak ödediği meblağın istirdadına, bir mahkeme kararına lüzum olmadan karar verebileceğine işaret edilmiştir.
Buna göre; uyuşmazlığa konu fazla ödemenin de söz konusu İçtihat gereğince, herhangi bir yargı kararına gerek kalmaksızın davacıdan istenilmesi mümkün olduğundan, tespit edilen tutarın davacıdan geri istenilmesine ilişkin borç çıkarılmasına ilişkin dava konusu işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğu ve temyiz incelemesinin işin esasına girilerek yapılması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.