Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/3119 E. , 2021/3540 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/3119
Karar No : 2021/3540
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Eczacı olan davacı tarafından, ilaç ve tıbbi malzeme teminine ilişkin sözleşmesinin feshedilmesi sonrasında feshe dayanak olan adli sicil kaydının silinmesi sebebiyle sözleşmesinin yenilenmesi ve kapatılan ... ekranının açılması talebiyle yapılan 17/01/2018 tarihli başvurunun reddine ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davacının 1997 yılında davalı idare aleyhine işlemiş olduğu dolandırıcılık suçundan mahkum edildiği, 2011 yılında ise hakkında yasaklanmış hakların iadesine karar verildiği, 2014 yılında kurum aleyhine dolandırıcılık fiilinin işlenmesi halinde hiçbir şekilde sözleşme yapılamayacağı ve sözleşmenin feshedileceğine ilişkin yasal düzenleme yapıldığı, davacı ile imzalanan sözleşmenin ise 2017 yılında feshedildiği, yasaklanmış hakların iadesi müessesesi bir cezaya mahkum olan kişilerin süresiz olarak kullanmaktan yasaklandıkları hakları tekrar kullanabilmelerine imkan tanıyan bir düzenleme olduğu hususları bir bütün olarak değerlendirildiğinde; davacı hakkında daha öncesinde verilen yasaklanmış hakların iadesi kararından sonra davacının adli sicil kaydı gerekçe gösterilmek suretiyle ilaç temin ve tıbbi malzeme sözleşmesinin feshedilerek ... ekranının kapatılmasına dair işlemin hukuki güvenlik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı bir şekilde tesis edildiği anlaşıldığından dava konusu işlemde hukuka ve hakkaniyete uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesince, dayanağını 5510 sayılı Kanun'dan alan bir sözleşmeye (ilaç ve tıbbi malzeme teminine ilişkin sözleşmenin yenilenmesi ve kapatılan ... ekranının açılmasına ilişkin) ilişkin olan uyuşmazlığın görüm ve çözümünün, 5510 sayılı Kanun'un 73. ve 101. maddeleri uyarınca, adli yargının (İş Mahkemelerinin) görev alanına girdiği sonucuna varıldığından, davanın görev yönünden reddi gerekirken, işin esasına girilmek suretiyle dava konusu işlemin iptaline karar veren İdare Mahkemesi kararında usul hükümlerine uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, görülmekte olan davada idari yargının görevli olduğu, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelere göre;
Eczacı olan davacı ile davalı idare arasında imzalanan ilaç ve tıbbi malzeme teminine ilişkin sözleşmenin SGK Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokolün 5.1. maddesi ile SGK Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden Tıbbi Malzemelerin Temini Sözleşmesinin 6.1.1. maddesi uyarınca fesh edileceği Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle davacıya bildirilmiş, anılan işlem adli yargıda dava konusu edilmiş;
Bilahare Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile de tıbbi malzeme temini sözleşmesinin feshi ve söz konusu sürenin bitim tarihi olan 02/01/2018 tarihi itibarıyla ... ekranının kapatıldığı davacıya bildirilmiş;
Davacı tarafından 17/01/2018 tarihli başvuru ile adli sicil kaydının silindiği, dolayısıyla feshe dayanak oluşturan işlemin ortadan kaldırıldığı belirtilerek sözleşmenin yenilenmesi ve ivedilikle kapatılan ... ekranının açılması talep edilmiş, Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle, -5510 sayılı Kanun'un ''İdari yaptırımlar ve fesih'' başlıklı 103. maddesine eklenen fıkra hükmü ile nitelikli dolandırıcılık suçunu işlediği kesinleşmiş mahkeme kararıyla sabit olan sağlık hizmeti sunucusuyla Kurum arasında hiçbir şekilde sözleşme imzalanmayacağının çok açık bir şekilde düzenlendiği, başka bir ifadeyle memnu hakların iadesi kararı alınarak cezanın sabıka kaydından silinmiş olmasının söz konusu nitelikli dolandırıcılık suçunun adı geçen eczacı tarafından işlendiği gerçeğini ortadan kaldırmadığı- gerekçesiyle başvurunun reddedilmesi üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde idari dava türleri; "...idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." olarak tanımlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi" başlıklı 73. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır." hükmü yer almaktadır.
Diğer taraftan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde; "Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde Türk Eczacıları Birliği kurulmuştur." hükmüne; 39. maddesinin (j) bendinde de, "Eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak,imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak" hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen Kanun hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme yapmak veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve Protokolün kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılandığı anlaşılmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, bir uyuşmazlığın idari yargıda çözümlenebilmesi için idari işlem/eylem veya idari sözleşmeden kaynaklanması gerekmektedir.
Kamu idarelerinin idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları sözleşmelere idari sözleşme denilmekte ve idari sözleşmeler, ilke olarak, özel hukuk sözleşmeleri gibi, iki tarafın iradesi ile kurulmaktadır. Kural olarak taraflar, hem sözleşme kurulurken hem de içeriğini belirlerken, belli koşullar altında serbesttirler. İdarenin taraf olduğu sözleşmelerden sadece idare hukuku kurallarına göre yapılmış olanlar idari sözleşme olarak nitelendirilebilecektir.
Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması zorunludur.
Buna göre, özel hukuk sözleşmelerinde taraflar arasında hukuksal eşitlik varken, idari sözleşmelerde ise, taraflardan biri olan idareye, kamu yararının temsilcisi ve sorumlusu olarak, karşı tarafa nazaran bazı üstünlükler tanınmakta ve idare, tek yanlı olarak kendiliğinden hareket etme ve doğrudan doğruya yerine getirme yetkilerini de idari sözleşmelerde kullanılabilmektedir.
Bununla birlikte özel hukuk sözleşmelerinde taraflar, yasaların öngördüğü sınırlar içinde sözleşmenin konusu, amacını, biçimini, bağlantı kuracakları kişileri serbestçe seçebildikleri halde, idari sözleşmelerde ise yasalar idarenin hareket serbestliğini kısıtlamaktadır.
Yukarıda aktarılan açıklamalar ışığında, 01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan ve aynı tarihte yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokol incelenecek olursa;
Anılan protokolün taraflarından birisi olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının kamu kurumu olmasının yanısıra, protokolün diğer tarafı olan Türk Eczacıları Birliği de Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarındandır. Dolayısıyla dava konusu protokolün iki kamu kurumu arasında imzalandığının kabulü gerekir.
Bunun yanısıra, anılan protokolün amacı, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından sağlık yardımları karşılanan ve bu protokolde belirtilen kişiler için temin edilecek ilaçlarla ilgili olarak eczanelerle yapılacak sözleşmelere ilişkin usul ve esaslar ile karşılıklı hak ve yükümlülüklerin belirlenmesi olup; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına, sözleşmeyi feshetme, cezai şart uygulama gibi üstün yetkiler tanındığı da gözönüne alındığında söz konusu protokolün, kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili idari sözleşme niteliğinde olduğu açık olup, anılan protokole ilişkin uyuşmazlıkların idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerekmektedir.
01/04/2016 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile Türk Eczacıları Birliği arasında imzalanan protokolün 7.1 maddesinde; Kurumla eczane arasında bu protokol esaslarına göre her yılın Nisan ayında sözleşmenin yenileneceği; Kurum ile Türk Eczacıları Birliği arasında yapılacak ek Protokol veya protokollerle düzenleme yapılması halinde, sözleşmeli eczacının bu düzenlemelere uymakla yükümlü olduğu; Kurumun, protokol hükümlerini kabul eden ve başvuru formunu getiren eczacı ile (feshi gerektirecek hususlar nedeniyle sözleşmeleri feshedilenlerin fesih süreleri boyunca ve muvazaalı olarak açıldığı kanıtlanan eczaneler hariç) sözleşme yapacağı belirtilmiştir.
Eczacıların ise, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı sağlık yardımlarından yararlanan kişilerin ilaç teminini karşılaması ve bedellerini ilgili kurumdan tahsil edebilmesi için dava konusu protokolün eki mahiyetindeki tip sözleşmeyi imzalaması gerekmekte olup, bahsi geçen tip sözleşmede de; protokol esaslarına uygun olarak hizmet sunulması amacıyla sözleşmenin yapıldığı, eczacıların protokol düzenlemelerine uymakla yükümlü olduğu belirtilmiştir.
Sonuç olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve eczane arasında imzalanan tip sözleşme asıl protokolün eki mahiyetinde olup; ayrılmaz bir parçasıdır. Türk Eczacıları Birliği ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı arasındaki protokol hükümlerine, eczacılar da uymak zorunda olduklarından, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı'na tanınan ayrıcalıklı hak ve yetkiler, Kurumun eczacılar ile imzaladığı tip sözleşmede de devam etmektedir. Dolayısıyla bu sözleşmeye ilişkin uyuşmazlıkların da idari yargı sistemi içerisinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, idari işlemler, tek yanlı ve idarenin kamu kudretini kullanarak tesis ettiği hukuksal işlemlerdir ve bunlar, idarenin iradesini açıklaması ile hukuksal sonuçlarını idare hukuku alanında doğururlar. İdari işleme muhatap olan karşı tarafın bu konuda iradesini açıklamasına gerek yoktur, yani işlem ile ilgili karşı tarafın muvafakati aranmaz.
Dava dosyasının incelenmesinden; eczacı olan davacı ile davalı idare Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı arasında, yukarıda anılan protokole dayalı olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu kapsamında bulunan hak sahiplerine ilaç ve tıbbi malzeme temini amacıyla tip sözleşmenin imzalandığı; davalı idare tarafından -özetle- "5510 sayılı Kanun'un 103. maddesine 10/9/2014 tarihinde eklenen '5237 sayılı Kanunda belirtilen ve Kurum zararına neden olan nitelikli dolandırıcılık suçunun işlendiği kesinleşmiş mahkeme kararıyla sabit görülmesi şartıyla; söz konusu fiillerin sağlık hizmeti sunucusunun yöneticileri ve/veya ortakları tarafından işlendiği durumda aynı sağlık hizmeti sunucusuyla veya bunların daha sonra yönetici ve/veya ortak olduğu sağlık hizmeti sunucusuyla hiçbir şekilde sözleşme yapılmaz, bu fiillerin hekimler tarafından işlendiği durumda ise ilgili hekimlerle en az üç yıl süre ile sözleşme yapılmaz. Kesinleşmiş mahkeme kararının beklenmesi sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen fesih sürelerinin uygulanmasına engel olmaz." hükmü gereği, anılan sözleşmelerin imzalanabilmesi için, eczacı ve çalışanları hakkında 5237 sayılı Kanun'da belirtilen nitelikli dolandırıcılık suçundan kesinleşmiş mahkeme kararının bulunmaması gerektiği, davacının … Ağır Ceza Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla davalı idareyi dolandırmak suçundan mülga 765 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 504/7 maddesinden dolayı cezalandırılmasına karar verildiği anlaşıldığından anılan eczane ile sözleşme imzalanmasının hukuken imkan bulunmadığı" gerekçesiyle ilaç temini sözleşmesi ile tıbbi malzeme temini sözleşmesinin feshedildiği ve ... ekranının kapatılacağı hususunun davacıya bildirildiği, davacı tarafından 17/01/2018 tarihli başvuru ile, adli sicil kaydının silindiği, dolayısıyla feshe dayanak oluşturan işlemin ortadan kaldırıldığı, hal böyle iken sözleşmenin yenilenmesi ve ... ekranının açılmasının talep edildiği, anılan talebin dava konusu işlem ile reddedildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen işlem, idari bir makam olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilmiş bir işlem olup, aynı zamanda uyuşmazlık bir sözleşmenin yapılmasından önceki aşamaya ilişkindir. Davalı idare tek taraflı olarak kamu kudretini kullanarak sözleşmeyi yenilemeyeceği yönündeki iradesini açıklamakta ve sözleşme yenilememe yetkisini kullanmaktadır. Dolayısıyla dava konusu edilen işlem bir idari işlem olarak kabul edilmelidir.
Böylece, dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı idari işlem ile ilgili uyuşmazlığın çözüm yerinin bu açıdan da idari yargı düzeni olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır.
Bu durumda; işin esasına girilerek karar verilmesi gerekirken, davanın görev yönünden reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın görev yönünden reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 22/06/2021 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.