Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/3228 E. , 2020/4619 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/3228
Karar No : 2020/4619
DAVACILAR :1- … Diyaliz Hizmetleri A.Ş.
(… Diyaliz Hizmetleri A.Ş. Çankaya Şubesi)
2- … Sağlık Hizmetleri A.Ş. … Şubesi
VEKİLLERİ : Av. … - Av. …
3-Tasfiye Halinde … Tedavi Hizm. San. ve Tic. A.Ş.
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı / …
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri Av. …
2- … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_ÖZETİ: 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Hemodiyaliz Tedavileri" başlıklı 2.4.4.D-1. maddesinin onbirinci fıkrasında yer alan "...hemodiyaliz uygulaması sırasında ortaya çıkan acil durumda yapılması gereken diğer tetkikler ile gerektiğinde ve özellik gösteren hastalara daha sık yapılan tetkiklerin tümü..." ibaresi ile "Tetkikleri yaptırılmayan hastaların tedavilerine ait ücretleri ödenmez." ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN_İDDİALARI : Dava konusu düzenleme ile paket fiyat kapsamının ucu açık şekilde belirlendiği; birbirinden bağımsız nitelikteki tetkiklerden herhangi birinin yapılmaması nedeniyle, yapılmış olan tetkiklerin ücretlerinin ödenmemesi sonucuyla karşılaşılacağı; muğlak olan düzenlemenin, keyfi ve birbirinden farklı uygulamalara neden olabileceği; düzenlemede paket içeriğinin ve diyaliz merkezlerinin hangi tetkikleri yapmaları gerektiğinin, açık ve net olarak belirlenmemesinin, idarenin kendisine tanınan yetkinin sınırlarını aşar mahiyette olduğu; 5510 sayılı Kanun'un 63. maddesindeki kanıta dayalı tıp uygulamaları ile teşhis ve tedavi maliyetlerini esas alan maliyet-etkililik ölçütlerinin, düzenleme yapılırken dikkate alınmadığı ileri sürülerek dava konusu düzenlemenin iptal edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı … Bakanlığı tarafından, dava konusu düzenlemeler ile alakalı olarak Bakanlığın herhangi bir dahli olmadığı, … Kurumuna görüş dahi bildirilmediği, bu nedenle hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği savunulmaktadır.
Davalı … Kurumu tarafından, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Hakkında Kanun’un 63. maddesinde Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle belirlenmesinin öngörüldüğü, aynı Kanun’un 72. maddesine göre sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Kurumun belirleme yaparken sağlık hizmetinin hayati öneme sahip olup olmaması, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınarak belirleme yapılacağının belirtildiği, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin düzenlemelerin Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliğinde yer aldığı, bu tebliğin Sağlık Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Aile Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı katılımları ile yapıldığı, çalışmaların her aşamasında üniversitelerin görüş ve önerilerinin değerlendirildiği, Sağlık Uygulama Tebliğinin Kurumun tek taraflı yaptığı bir düzenleme niteliğinde olmadığı, ülkenin sağlık politikalarını belirleyen ilgili tarafların uzlaşısı ile yapıldığı, buna göre Sağlık Uygulama Tebliğinin "2.2.2.B-1-Tanıya dayalı işlemlerin kapsamı" başlıklı maddesi uyarınca, hemodiyaliz tedavisi süresince Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmelikte belirtilen tetkiklerin yanısıra, hemodiyaliz uygulaması sırasında ortaya çıkan acil durumlarda yapılması gereken ve hastalara yapılan tetkikler ile özellik gösteren hastalara yapılan tetkiklerin tümünün paket fiyata dahil olduğu, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ :Dava, 24/03/2013 günlü, 28597 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin "Hemodiyaliz Tedavileri" başlıklı 2.4.4.D-1. maddesinin (11.) bendinde yer alan "...hemodiyaliz uygulaması sırasında ortaya çıkan acil durumda yapılması gereken diğer tetkikler ile gerektiğinde ve özellik gösteren hastalara daha sık yapılan tetkiklerin tümü..." ibaresi ile "Tetkikleri yaptırılmayan hastaların tedavilerine ait ücretleri ödenmez." ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinde; Genel sağlık sigortalısının ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını; hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını; iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri sayılmış; Komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
"Sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerinin belirlenmesi" başlıklı 72. maddesinde de "65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir." hükmü öngörülmüştür.
Anılan mevzuat doğrultusunda, tanı ve tedavi kapsamında yapılan tüm işlemlerin paket fiyat uygulaması yöntemiyle ödenmesi çerçevesinde yapılan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, davacılardan, … Sağlık Hizmetleri A. Ş. … Şubesi ile …Diyaliz Hizmetleri A. Ş. …Şubesi yönünden davanın ehliyet yönünden reddi, diğer davacı açısından ise davanın esastan reddi yolundaki Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 20/02/2018 tarih ve E:2013/10462, K:2018/1833 sayılı kararının, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının onanması, davanın esastan reddine ilişkin kısmının ise bozulmasına dair Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 24/10/2019 tarih ve E:2018/1978, K:2019/4685 sayılı bozma kararına uyularak, bozulan kısım hakkında gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava, 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Hemodiyaliz Tedavileri" başlıklı 2.4.4.D-1. maddesinin onbirinci fıkrasında yer alan "...hemodiyaliz uygulaması sırasında ortaya çıkan acil durumda yapılması gereken diğer tetkikler ile gerektiğinde ve özellik gösteren hastalara daha sık yapılan tetkiklerin tümü..." ibaresi ile "Tetkikleri yaptırılmayan hastaların tedavilerine ait ücretleri ödenmez." ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 20/02/2018 tarih ve E:2013/10462, K:2018/1833 sayılı kararı ile,
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 48., 365., 367., 370., 371. maddelerinden bahsedilerek, anonim şirketlere ait şubelerin, şirket tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişilikleri bulunmadığından, kendi adlarına veya şirket tüzel kişiliğini temsilen bir davada taraf olmalarına olanak bulunmadığı gibi, temsillerinin de söz konusu olmadığının anlaşıldığı; bu durumda, davacılardan … Sağlık Hizmetleri A.Ş. …Şubesi ile … Diyaliz Hizmetleri A.Ş. …Şubesinin dava açma ehliyeti bulunmadığından, bu davacılar yönünden davanın ehliyet yönünden reddine;
Diğer davacı … Tedavi Hizmetleri Sanayi ve Ticaret AŞ. yönünden ise işin esasının incelemesine geçilerek davanın esastan reddine karar verilmiştir.
Daire Kararının, davacılar tarafından temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 24/10/2019 tarih ve E:2018/1978, K:2019/4685 sayılı kararıyla, anılan Kararın, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının onanmasına, davanın esastan reddine ilişkin kısmının ise bozulmasına karar verilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava daireleri tarafından ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği belirtilmiş, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 49. maddesinin dördüncü fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı, aynı Kanun'un 50. maddesinin beşinci fıkrasında ise, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu hüküm altına alınmış olup, anılan maddelerde, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu belirtilerek, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen bozulması halinde Danıştay dava dairelerine ısrar olanağı tanınmamıştır.
Öte yandan, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını, fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu, Komisyonun; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşacağı, kararlarını salt çoğunluk ile alacağı, kararlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı, Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabileceği, Komisyonun sekretarya işlemlerinin Kurumca yerine getirileceği, çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
İdari işlemler tesis edilirken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden belirlenmiş birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdari işlemlerde "şekil" unsuru önemli bir unsurdur. İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
İdari işlemin ya da idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenen yoldaki prosedürler hazırlık işlemlerini oluşturmaktadır. Bu işlemlere karşı kural olarak doğrudan doğruya iptal davası açılamaz fakat bu işlemlerin eksikliği ya da hukuka aykırılıkları nihai ve icrai işlemin iptali konusundaki istem ile birlikte ileri sürülebilir.
Eğer ki yasal mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme varsa ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik, idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Konuya ilişkin yapılan açıklamalardan ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin, ödeme usul ve esaslarını belirlemede Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce konunun uzmanı olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunludur. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Hemodiyaliz Tedavileri" başlıklı 2.4.4.D-1. maddesinin onbirinci fıkrasındaki düzenleme için Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu düzenlemenin Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmış olup, bu düzenlemede şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak; 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Hemodiyaliz Tedavileri" başlıklı 2.4.4.D-1. maddesinin onbirinci fıkrasında yer alan "...hemodiyaliz uygulaması sırasında ortaya çıkan acil durumda yapılması gereken diğer tetkikler ile gerektiğinde ve özellik gösteren hastalara daha sık yapılan tetkiklerin tümü..." ibaresi ile "Tetkikleri yaptırılmayan hastaların tedavilerine ait ücretleri ödenmez." ibarelerinin İPTALİNE,
2.Dava sonucu itibarıyla kısmen ehliyet yönünden ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin yarısı olan … TL'sinin davacılar üzerinde bırakılmasına, … TL'sinin ise dava konusu düzenlemede Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığından davalı … Kurumundan alınarak davacı -tasfiye halinde- … Tedavi Hizm. San. ve Tic. A. Ş.'ye verilmesine,
3. Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 20/02/2018 tarih ve E:2013/10462, K:2018/1833 sayılı davanın kısmen ehliyet ret, kısmen esastan reddine ilişkin ilk kararında davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedildiği için bu aşamada yeniden vekalet ücretine hükmedilmemesine, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin dava konusu düzenlemede … Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığından davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacı -tasfiye halinde- … Tedavi Hizm. San. ve Tic. A. Ş.'ye verilmesine,
4. Temyiz aşamasında davacılar tarafından yapılan ve aşağıda dökümü gösterilen … TL yargılama giderinin davacıların temyiz istemleri kısmen kabul edildiğinden haklılık oranına göre … TL'sinin dava konusu düzenlemede … Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığından davalı … Kurumundan alınarak davacı -tasfiye halinde- … Tedavi Hizm. San. ve Tic. A. Ş.'ye verilmesine, … TL'sinin ise davacılar üzerinde bırakılmasına, taraflarca yapılan posta gideri avanslarından varsa artanının karar kesinleştikten sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 09/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.