Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/3491 E. , 2022/6191 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/3491
Karar No : 2022/6191
KARAR DÜZELTME İSTEMİNDE BULUNAN
(DAVALI) : ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- ...
…
30- …
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının bozulmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 13.11.2019 tarih ve E:2016/5972, K:2019/10904 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir İli, Narlıdere İlçesi, ...Mahallesi, ...ada, ...ve ...parsel sayılı taşınmazları günübirlik turizm tesis alanı olarak belirleyen İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararıyla kabul edilerek 09.10.2014 tarihinde onaylanan 1/25000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı değişikliğinin ve bu plana yapılan itirazın reddine ilişkin İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararında; dava dosyasının ve mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu plan değişikliği kararları ile getirilen günübirlik tesis alanları kararının üst ölçekli plan hükümlerine uygun olduğu ve üst ölçekli planın öngördüğü nüfus kabullerinin bozulmasına sebep olacak herhangi bir yoğunluk artışı getirilmediği, bu kapsamda dava konusu işlemin dayanağı plan kararlarının, İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı plan kararları ve plan hükümleri ile çelişmediği ve planların kademeli birlikteliği ilkesine uygun olduğu, alandaki planlama kararlarının geçmiş sürecine bakıldığında üst ölçekli planlama yaklaşımı çerçevesinde belirlenen Yeşil Kuşak Program Alanı’nı desteklemek amacıyla alanın tüm plan kararlarında kentsel yoğunluğu artırmayacak fonksiyonlara tahsis edildiği, dava konusu parsellerin bulunduğu alan gibi yeşil kuşağın sınırını oluşturan alanlarda kontrollü gelişim kararları getirilmesinin yeşil kuşak yaklaşımını destekleyici bir planlama kararı olarak benimsendiği, dava konusu parsellerin bulunduğu alanın Yeşil Kuşak Program Alanı’nı desteklemek amacıyla kentsel yoğunluğu artırmayacak fonksiyonlara ayrılmasının planlama esasları ve şehircilik ilkelerine uygun olduğu, günübirlik tesis alanları konaklama harici kullanımlara olanak tanırken, mevcut turistik tesis alanları ve turizm merkezindeki gelişim alanlarında gerçekleşmesi planlanan diğer kullanım alanlarını destekleyici ve tamamlayıcı çeşitli fonksiyonlara uygun alanlar olarak işlev gördüğü, ilgili mevzuat tanım ve hükümleri ile plan hükümleri birlikte değerlendirildiğinde günübirlik tesis alanlarının kıyı alanlarında konumlanma zorunluluğunun bulunmadığı, kıyı niteliği taşımayan alanların da (örneğin seyir potansiyeline sahip yüksek tepe noktalarda konumlanan alanlar) günübirlik tesis alanı kullanımına ayrılabilmesinin mümkün olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: .... İdare Mahkemesinin ...tarihli, E:..., K:...sayılı kararının Dairemizin 26/09/2017 tarihli, E:2014/3257, K:2017/6836 sayılı kararıyla bozulduğundan ve kararın düzeltilmesi istemi de yine Dairemizin 13/11/2019 tarihli, E:2018/593, k:2019/10903 sayılı kararıyla reddedildiğinden anılan bozma kararı dikkate alınarak yeniden karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle temyiz istemine konu edilen İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmiştir.
KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI : Dava konusu alanın, Yeraltı Sıcak Su Kaynağı Koruma Alanı (I.Derece) içerisinde kalması ve ...Turizm Merkezi Balçova Kaplıcaları Kesimi'nin batısında kalan bölgenin çevresiyle birlikte değerlendirildiğinde turizm potansiyelinin bulunması dikkate alınarak, çevresinde oluşacak turizm kullarımlarını destekleyici nitelikte ve 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı Plan Uygulama Hükümleri çerçevesinde bölgedeki yoğunluğu arttırmayacak şekilde “günübirlik turizm tesis alanları” kullanımına ayrılması uygun görüldüğü ileri sürülerek ...İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:...- K:...sayılı kararının onanması talep edilmiştir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Karar düzeltme isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
6545 sayılı Türk Ceza Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 103. maddesinin b) bendi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesi yürürlükten kaldırılmış ise de; anılan Yasanın 27. maddesiyle 2577 sayılı Yasaya eklenen Geçici 8. maddenin 1. fıkrasındaki "Bu Kanunla idari yargıda kanun yollarına ilişkin getirilen hükümler, 2576 sayılı Kanunun, bu Kanunla değişik 3 üncü maddesine göre kurulan bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacakları tarihten sonra verilen kararlar hakkında uygulanır. Bu tarihten önce verilmiş kararlar hakkında, kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan kanun yollarına ilişkin hükümler uygulanır." kuralı uyarınca, bu maddeye göre kararın düzeltilmesi yolundaki istemin incelemesine geçilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine göre kararın düzeltilmesi istemi yerinde görüldüğünden Dairemizin 13.11.2019 tarih ve E:2016/5972, K:2019/10904 sayılı kararı kaldırılarak işin esası incelendi:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava İzmir İli, Narlıdere İlçesi, ...Mahallesi, ...ada, ...ve ...parsel sayılı taşınmazları günübirlik turizm tesis alanı olarak belirleyen İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararıyla kabul edilerek 09.10.2014 tarihinde onaylanan 1/25000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı değişikliğinin ve bu plana yapılan itirazın reddine ilişkin İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin 3. maddesinde, "Çevre Düzeni Planı: "Konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi sektörler ile kentsel-kırsal yapı ve gelişme ile doğal ve kültürel değerler arasında koruma-kullanma dengesini sağlayan ve arazi kullanım kararlarını belirleyen yönetsel, mekansal ve işlevsel bütünlük gösteren sınırlar içinde, varsa bölge planı kararlarına uygun olarak yapılan, idareler arası koordinasyon esaslarını belirleyen, 1/25.000, 1:50.000, 1:100.000, veya 1:200.000 ölçekte hazırlanan, plan notları ve raporuyla bir bütün olan plandır", "İmar Planı: Belde halkının sosyal ve kültürel gereksinimlerini karşılamayı, sağlıklı ve güvenli bir çevre oluşturmayı, yaşam kalitesini artırmayı hedefleyen ve bu amaçla beldenin ekonomik, demografik, sosyal, kültürel, tarihsel, fiziksel özelliklerine ilişkin araştırmalara ve verilere dayalı olarak hazırlanan, kentsel yerleşme ve gelişme eğilimlerini alternatif çözümler oluşturmak suretiyle belirleyen, arazi kullanımı, koruma, kısıtlama kararları, örgütlenme ve uygulama ilkelerini içeren pafta, rapor ve notlardan oluşan belgedir. İmar planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olmak üzere iki aşamadan oluşur." şeklinde tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Günümüzde plansız ve aşırı kentleşme olgusu sağlıklı kentleşmenin önündeki en ciddi engel olduğundan kentsel gelişmenin yönlendirilmesinde imar planlaması ile yön, şekil ve büyüklükle ilgili belirlemeler yapılması zorunludur. Kentsel planlama sürecinde zorlayıcı, kısıtlayıcı ve yönlendirici kararların tümü birden rol oynar. Çağdaş bir kentin oluşturulması ve yaşatılması için aşırı yapılaşmanın etkisinden korunmuş kent estetiği ve kentleşme kalitesini yükseltici alanların oluşturulması zorunludur.
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
İmar planları, durağan, değişmeyen, statik belgeler değillerdir. İmar planlarının hazırlanmasında planlama alanına dair öngörülen nüfus, toplumsal, iktisadi ve kültürel değişimin, öngörülenden daha hızlı bir biçimde değişmesi mevcut imar planlarının bu değişime koşut olarak yeniden değerlendirilmesi ve değişimin büyüklüğü nispetinde üst ölçekli planlara da bu değişimin yansıtılması gerekmektedir. Bu değişimin imar planlarına yansıtılması bakımından mevzuatta "revizyon imar planı", "ilave imar planı", "imar planı değişikliği" gibi araçlar geliştirilmiştir. Başka bir ifadeyle, bu düzenlemeler, imar planlarının ihtiyaçları karşılayamadığı ve uygulamasının sorun teşkil ettiği durumlarda başvurulacak yollar olarak gösterilmiştir. Sonuç olarak, üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkeleri, stratejileri ve kararlarına aykırı olmamak, onlarla uyum içinde kalmak koşulu ile, alt ölçekli planlarda değişen koşul ve gereksinimlere yanıt verecek değişikliklere gidilebileceği, planlama sürecinin dinamik yapısının kaçınılmaz bir sonucudur.
Öte yandan, kentleşmenin hızlı bir biçimde gerçekleştiği ve kentsel alandaki yapılaşma baskılarının ciddi oranda arttığı ülkemizde imar planlarının öngörüsünün üzerinde yeni koşulların oluşması halinde belli öngörülere göre hazırlanmış yürürlükteki imar planlarının, üst ölçekten en alt ölçeğe kadar yenilenmesi gerekmektedir.
Yukarıda belirtilen ölçütlere göre hazırlanan imar planları zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilebilir. Yapılan plan değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi bu değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, sadece plan kapsamına alınan belirli bir yerin plan içindeki durumu incelenerek sonuca varılamayacağı, planlanan alanın özel niteliklerinin yanı sıra planın bütünlüğü içinde planlanan yörenin koşulları, taşınmazın bulunduğu bölgenin genel özellikleri, çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkilerinin kapsamlı bir biçimde ele alınarak kamu yararına uyarlık bulunup bulunmadığının araştırılması gerekeceği açıktır.
İmar planlarında değişiklik yapılırken kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi, imar planlarının kademeli birlikteliği ilkesine göre alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine ve kararlarına uyumunun gözetilmesidir.
3194 sayılı İmar Kanununda da belirtildiği gibi nazım imar planı gibi üst ölçekli imar planları, alt ölçekli imar planlarına göre daha genel, soyut ve kapsamlı olduğu, temel ilkelerin, stratejilerin ve bunların belirlediği ana planlama kararlarının tespit edildiği belgelerdir. Bu sebeple, üst ölçekli imar planlarında belirlenen parsel fonksiyonlarının konum ve büyüklüklerinin alt ölçeğe aynen aktarılması yerine ölçeğinin gerektirdiği ayrıntıların yer alması tabiidir.
Başka bir ifadeyle, planlama alanına yönelik olarak, alt ölçekli planların, üst ölçekli planlarda belirlenen kullanımlardan daha fazla detay içerebileceği planlamanın temel unsurlarından birisi olsa da bu farklılaşmanın ne ölçüde olması gerektiği önem arz etmektedir. Bu çerçevede, üst ölçekli planda belirlenen temel kullanım belirlemesinin alt ölçekli plana aktarılması ve alt ölçekte yer alan kullanımın bu temel kullanım ile çelişmemesine dikkat edilmesi gerekmektedir. Üst ölçekli planda belirlenen temel kullanım ile çelişmeyen ancak alt ölçekli planda bu kullanımın gerektirdiği belli diğer kullanımlar da yer alabilecektir.
Dava dosyasının Dairemizin E:2016/1577, E:2019/19334 ve E:2021/6567 sayılı dosyaları ile birlikte incelenmesinden; İzmir İli, Narlıdere İlçesi, ...Mahallesi, ...ada, ..., ...ve ...parsel sayılı taşınmazların sırası ile;
-Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan 14.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "orman alanı" olarak tanımlandığı,
-İzmir Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ...sayılı kararıyla onaylanarak 10.10.2012-12.11.2012 tarihleri arasında askıya çıkarılarak ilan edilen çevre düzeni planda "doğal ve ağaçlık karakteri korunacak alan" olarak belirlendiği, bu plana yapılan itirazın reddi üzerine Dairemizin E:2021/6567 sayılı dosyasında iptali istemiyle dava açıldığı,
-...tarihli, ...sayılı İzmir Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılarak taşınmazların "günübirlik turizm tesis alanı" olarak belirlendiği, parsel malikleri tarafından plan kararının iptali için bakılan davanın açıldığı,
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "kentsel yerleşik alan" olarak belirlenmesi taşınmaz üzerine İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından Dairemizin E:2016/1577 sayılı dosyasında plan kararının iptali istemiyle dava açıldığı,
-10.10.2018 tarihli 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "orman ve günübirlik tesis alanı" olarak belirlenmesi üzerine yine parsel malikleri tarafından Dairemizin 2019/19334 sayılı dosyasında plan kararının iptalinin istenildiği anlaşılmıştır.
Dairemizin E:2016/1577 sayılı dosyanın 01.11.2021 tarih ve K:2021/11917 sayılı kararla; "Dava konusu alanın bulunduğu bölgede 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında da kentsel yerleşik alan gösterilmiştir. Söz konusu alanın, konumu ve büyüklüğü, iki çevre düzeni planı arasındaki ölçek farkı dikkate alındığında dava konusu planı kusurlandırabilecek nitelikte bir farklılık olmadığı gibi yukarıda ifade edildiği üzere dava konusu planla gösterilen kentsel yerleşik alanların tamamının yerleşime açılması gerekmediği gibi bu alanların sınırlarının alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri ile doğal, yapay ve yasal eşikler doğrultusunda kesinleştirileceği, öte yandan, yukarıda aktarıldığı üzere dava konusu planın plan notlarının 8.1.1.1. sayılı maddesinde, kentsel yerleşme alanlarının, kentsel yerleşik alanlar ve kentsel gelişme alanları olarak gösterilmiş alanların bütünü olduğu belirtilmiş; 8.1.1.3. sayılı maddesinde, kentsel yerleşme alanlarında, konut alanları ile eğitim tesisleri, sağlık tesisleri, açık ve kapalı spor alanları, yeşil alanlar, kamu kurum alanları, trafo vb. gibi sosyal ve teknik alt yapı alanları ile ticaret alanları, küçük sanayi sitesi alanları, turistik tesis alanları, konut dışı kentsel çalışma alanları v.b. alanların yer alabileceği düzenlenmiş olup davacının iddia ettiği kullanımların alt ölçekli planlarda getirilebileceği açıktır. Bununla birlikte uyuşmazlığa konu 10.10.2018 tarihli plan değişikliğinde ise buradaki kentsel yerleşik alan daraltılmış ve günübirlik alan notasyonu getirilmiştir." gerekçesi ile davacının talebi hakkında karar verilmesine yer olmadığına dair karar verilmiştir. Diğer bir ifade ile davalı Bakanlık tarafından 10.10.2018 tarihli plan değişikliği ile davacı İzmir Büyükşehir Belediyesinin dava konusu parsellere yönelik talebinin kabul edilmesi, "kentsel yerleşim alanı" kullanım kararının büyük oranda daraltılması ve "günübirlik tesis alanı" kullanım kararının getirilmesi, çevre düzeni planı amaç yöntem ve teknikleri ile şehircilik ilkelerine uygun bulunmuştur.
Yine parsel malikleri tarafından 10.10.2018 tarihli, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında "kentsel yerleşik alan" fonksiyonundan "günübirlik tesis alanına" dönüştürülmesi kararının iptali için Dairemizin E:2019/19334 sayılı dosyasında açılan davada, 25/05/2022 tarih ve K:2022/6188 sayılı karar ile plan değişikliğinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Dava konusu alanın İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planında yer altı sıcak su kaynağı koruma alanı (I. derece) içerisinde kalması ve ...Turizm Merkezi ...Kaplıcaları Kesiminin batısında kalan bölgenin çevresiyle birlikte değerlendirildiğinde turizm potansiyelinin bulunması dikkate alınarak, çevresinde oluşacak turizm kullanımlarını destekleyici nitelikte ve 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı Uygulama Hükümleri çerçevesinde bölgedeki yoğunluğu arttırmayacak şekilde "günübirlik turizm tesis alanları" kullanımına ayrıldığı, 10.10.2018 tarihinde ise Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği ile de "günübirlik tesis alanı" olarak belirlendiği, her iki planda da taşınmazlar için getirilen "günübirlik tesis alanı" kullanım kararının birbiri ile örtüştüğü ve Dairemiz tarafından da hukuka uygun bulunduğu dikkate alındığında, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolunda .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca ONANMASINA,
3. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 25/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.