Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/3553 E. , 2022/2759 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/3553
Karar No : 2022/2759
DAVACI : … Petrolcülük ve Dağıtım A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVANIN KONUSU :
1. Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde davalı idareye ait resmi internet sitesinden düşürülmesine ilişkin davalı idare işleminin;
2. Bu işleme dayanak teşkil ettiği iddia edilen 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmelik maddesine ilişkin olarak, Petrol Piyasası Kanunu'nda bayi sayısına ilişkin herhangi bir hükmün yer almadığı, Anayasal çalışma hürriyeti hakkının ancak kanunla sınırlanabileceği, 22/09/2020 tarihinde lisansın sona erdirildiğinin anlaşıldığı, lisansın sonlandırılması gibi ağır bir idari işlemin uygulanması için kanunun belirlediği yükümlülüklerin yerine getirilmemiş olması gerektiği, davalının Yönetmeliğin 17. maddesine dayanarak lisansın sonlandırılmasına karar verdiği, zira kanunda böyle bir hüküm ve yükümlülükten bahsedilmediği, dava konusu birel işleme ilişkin olarak, davalı tarafından bayilik teşkilatının 10 bayi sayısına ulaşması gerektiği ihtar edilerek lisansın sonlandırılacağının bildirilmesi üzerine davalı Kuruma pandemi sürecinden dolayı geciken bayilik teşkilatının tamamlanacağı bilgisinin verildiği, yükümlülüğün yerine getirilmesi sürecinin salgın hastalık dönemine denk gelmiş olması nedeniyle mücbir sebep olarak değerlendirilmesi gerektiği, davalı idarenin dağıtıcı lisansı sahiplerinin yükümlülüklerini re'sen erteleme yetkisi olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın "lisansın sona erdirilmesine" dair kısmı bakımından, kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem bulunmaması nedeniyle davanın usulden reddi gerektiği, lisansın sonlandırılmasına ilişkin işlemin 22/09/2020 tarihli işlem olmadığı, söz konusu işlemin lisansın EPVYS (Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sistemi)'den düşürülmesine ilişkin olduğu ve icrai nitelikte olmadığı, lisansın sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan davanın reddedildiği, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği, dava konusu Yönetmelik maddesinin 09/07/2019 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, lisansın sona erdirilmesine ilişkin işlemin ise 09/07/2020 tarihli olduğu ve 10/07/2020 tarihinde KEP ile bildirildiği, lisansın sona erdirilmesine ilişkin işleme karşı daha önce dava açıldığından davanın derdestlik nedeniyle reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin dördüncü fıkrası ile 9. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hükümlerde dağıtıcıların sahip olması gereken bayilere ilişkin çoğul ifadeler kullanılmasından ötürü dağıtıcıların petrol piyasasında birden fazla sayıda bayiye sahip olması gerektiği, yani bayilik ağı oluşturmakla yükümlü kılındığı, bayisi bulunmayan veya piyasada teşebbüsün sürdürülebilirliğini sağlayamayacak kadar bayisi bulunan dağıtıcılar tespit edilince bayilik teşkilatı ile ilgili olarak düzenleme yapılmasına ihtiyaç duyulduğu, dağıtıcı lisansı sahibi olan şirketler için yükümlülüğün 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacağının düzenlendiği, mevzuatta tanınan süreler içinde belirtilen sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını oluşturamadığı tespit edilen davacı şirkete gönderilen yazıyla 02/07/2020 tarihine kadar asgari on istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerekmekte olduğunun, aksi takdirde lisansının sona erdirileceğinin bildirildiği, şirketin süresi içerisinde bayilik teşkilatını oluşturamadığı, dava konusu Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 09/07/2020 tarihli kararıyla lisansın sona erdirilmesine karar verildiği, işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu edilen birel işlem icraî nitelikte olmadığından davanın incelenmeksizin reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin lisansının 22/09/2020 tarihinde davalı idareye ait resmi internet sitesinden düşürülmesine ilişkin davalı idare işlemi ile bu işleme dayanak teşkil ettiği iddia edilen 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "Aynı Dilekçe ile Dava Açılabilecek Haller" başlığını taşıyan 5. maddesinin birinci fıkrasında, her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı; ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği belirtilmiştir.
Aynı Yasanın 14. maddesinin 3. fıkrasında, dava dilekçeleri üzerinde yapılacak ilk inceleme konuları belirtilmiş, fıkranın (g) bendinde; dava dilekçelerinin 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönünden de ilk incelemeye tabi tutulacağı hükme bağlanmış, Yasanın 15. maddesinin 1/d bendinde; dilekçelerin 3. ve 5. maddelere uygun olmadıklarının tespiti halinde, bu maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak suretiyle dava açılmak üzere dilekçenin reddine karar verileceği, aynı maddenin beşinci fıkrasında da, 1/d bendine göre dilekçenin reddedilmesi üzerine yeniden verilecek dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davanın reddedileceği hükmü yer almıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirkete davalı idare tarafından gönderilen … tarih ve … sayılı yazı ile 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesi uyarınca otuz gün içerisinde 10 istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması, aksi takdirde dağıtıcı lisansının iptal edileceği hususunun bildirildiği; belirtilen sürede yeterli sayıda bayilik teşkilatının oluşturulamaması nedeniyle davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sona erdirildiği; davacı tarafından bu işleme karşı ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden dava açıldığı; idare mahkemesince yapılan yargılamada belirtilen işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği; yürütmenin durdurulması kararının uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisansın 26/08/2020 tarihinde yürürlüğe alındığı; ancak yürütmenin durdurulması kararına yapılan itiraz üzerine … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararı ile itirazın kabulüne karar verilerek yürütmenin durdurulmasının kabulüne yönelik kararın kaldırıldığı; bu karara istinaden şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürüldüğü; bunun üzerine anılan işlem ile dayanağı olduğu öne sürülen 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3. maddesinin 2/b bendinde; davanın konusu ve sebepleri ile dayandığı delillerin dava dilekçesinde gösterileceği kurala bağlanmış; Kanun'un "Aynı Dilekçe ile Dava Açılabilecek Haller" başlığını taşıyan 5. maddesinin birinci fıkrasında, her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı; ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği belirtilmiştir.
Aynı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasında, dava dilekçeleri üzerinde yapılacak ilk inceleme konuları belirtilmiş, sözü edilen fıkranın (g) bendinde; dava dilekçelerinin 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönünden de ilk incelemeye tabi tutulacağı hükme bağlanmış, Kanun'un 15. maddesinin 1/d bendinde; dilekçelerin 3. ve 5. maddelere uygun olmadıklarının tespiti halinde, bu maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak suretiyle dava açılmak üzere dilekçenin reddine karar verileceği, aynı maddenin beşinci fıkrasında da, 1/d bendine göre dilekçenin reddedilmesi üzerine yeniden verilecek dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davanın reddedileceği hükmü yer almıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirkete davalı idare tarafından gönderilen … tarih ve … sayılı yazı ile 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesi uyarınca otuz gün içerisinde 10 istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması, aksi takdirde dağıtıcı lisansının iptal edileceği hususunun bildirildiği; belirtilen sürede yeterli sayıda bayilik teşkilatının oluşturulamaması nedeniyle davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sona erdirildiği; davacı tarafından bu işleme karşı …. İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden dava açıldığı; idare mahkemesince yapılan yargılamada belirtilen işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği; yürütmenin durdurulması kararının uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisansın 26/08/2020 tarihinde yürürlüğe alındığı; ancak yürütmenin durdurulması kararına yapılan itiraz üzerine … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararı ile itirazın kabulüne karar verilerek yürütmenin durdurulmasının kabulüne yönelik kararın kaldırıldığı; bu karara istinaden şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürüldüğü; bunun üzerine anılan işlem ile dayanağı olduğu öne sürülen Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altıay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturmaları gerektiği kurala bağlanmış, aynı Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde ise, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması lisansın sona erdirilmesine ilişkin haller arasında sayılmıştır.
Davacı tarafından, şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işlemi lisansın sona erdirilmesi işlemi olarak nitelendirilmek suretiyle bakılmakta olan dava açılmış ise de, lisansın sona erdirilmesine ilişkin işlemin, Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca tesis edilen … tarih ve … sayılı Kurul kararı olduğu, anılan kararın iptali istemiyle ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden dava açıldığı, bu davanın konusunu oluşturan şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesine ilişkin işlemin ise, yukarıda sözü edilen davada verilen … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No: … sayılı kararı üzerine tesis edildiği, dolayısıyla bakılan davada iptali istenen Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin 22/09/2020 tarihli işlemin dayanağını teşkil etmediği, belirtilen Yönetmelik düzenlemelerinin davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının dayanağı olduğu dikkate alındığında, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesi ile 22/09/2020 tarihli işlem arasında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunduğundan bahsetmeye olanak bulunmadığından, her iki işleme karşı ayrı dilekçeyle dava açılması gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2577 sayılı Yasanın 5. maddesi hükmüne uygun şekilde düzenlenmeyen dava dilekçesinin belirtilen eksiklikler giderilmek suretiyle yeniden dava açılmakta serbest olmak üzere reddine karar verilmesi gerekmektedir.
İşin esasına gelince;
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 2. maddesinin birinci fıkrasının (11). bendinde "dağıtıcı", "Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi halinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen semaye şirketi" ; (12). bendinde "dağıtım", "Serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmali faaliyetlerinin bütünü" şeklinde tanımlanmış; 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir." hükmü yer almış, onbirinci fıkrasında ise,
"Lisanslar ile ilgili olarak;
a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,
b) Sınıflandırılması uygun görülen lisansların, sınıflandırılmasına ait esaslar ve sınıflara göre asgarî büyüklüklerine,
c) Değişiklik ile sınıflandırmaya tâbi lisanslarda sınıf değiştirme işlemlerine,
d) Aranacak asgarî nitelikler ve ilgililerin tasarrufunda olması gereken asgarî varlıklarına,
e) Tutulması zorunlu olan kayıtlar ve kayıt yöntemleri ile bildirim yükümlülüklerine,
f) Faaliyet alt başlıkları ve bunların tanımlarına,
g) Kamunun can ve mal güvenliği ile kullanıcı haklarına ilişkin hususlara,
h) Lisansta yer alacak hususlara,
ı) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara, ait usul ve esaslar Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; dağıtım faaliyetinin, serbest kullanıcılara ve akaryakıt toptan satış ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütününü kapsadığı; bu bağlamda dağıtıcı lisans sahiplerinin asıl faaliyet alanının, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla ya da diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmek olduğu sonucuna varılmakta olup, kanunun lafzında yer alan "bayileri" ifadesi ile dağıtıcıların petrol piyasasında birden fazla sayıda bayiye sahip olması gerektiği, diğer bir anlatımla Kanunun bayisi bulunmayan dağıtıcı öngörmediği açıktır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisansların Sona Ermesi ve İptali" hallerini düzenleyen 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hali, lisansın sona erdirilmesi halleri arasında sayılmıştır.
Anılan madde ile göndermede bulunulan ve iptali istenen Yönetmeliğin 34/A maddesinin uyuşmazlık tarihindeki halinde ise,
"Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilat kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının bu madde de yer alan sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur.
Dağıtıcı lisansı sahiplerinin ulusal marker taleplerinin değerlendirmeye alınabilmesi için lisans sahibinin lisans aldığı tarihten itibaren;
a) İlk altı ay içerisinde en az on,
b) Yedinci aydan birinci yılın sonuna kadar en az yirmi beş,
c) Birinci yıldan sonra en az elli,
istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatına sahip olması gereklidir. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunan kişiler, ulusal marker taleplerinin değerlendirilmesi kapsamında, fıkranın yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yeni lisans almış olarak kabul edilir." düzenlemesine yer verilmiş, söz konusu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan şirketler için, Yönetmeliğe eklenen geçici madde ile de, anılan yükümlülüğün 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacağı düzenlenmek suretiyle, mevcut durumda piyasada faaliyet göstermekte olan lisans sahiplerine, bu yükümlülüğe ilişkin hazırlıkların yapılması için makul bir süre tanınmıştır.
Dava konusu Yönetmelik kurallarının incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, bayilik teşkilatını oluşturmak ve korumakla yükümlü kılındığı anlaşılmaktadır. Bu Yönetmelikte geçen bayilik teşkilatı ise, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca oluşturulan yapıyı ifade etmektedir.
5015 sayılı Kanunda dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları ve bu yapıyı korumaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturma yükümlülüğü getirilmesine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesine ilişkin işlemin iptali istemi yönünden;
Dava dosyasının incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirkete davalı idare tarafından gönderilen … tarih ve … sayılı yazı ile 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesi uyarınca otuz gün içerisinde 10 istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması, aksi takdirde dağıtıcı lisansının iptal edileceği hususunun bildirildiği; belirtilen sürede yeterli sayıda bayilik teşkilatının oluşturulamaması nedeniyle davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sona erdirildiği; davacı tarafından bu işleme karşı …. İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden dava açıldığı; idare mahkemesince yapılan yargılamada belirtilen işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği; yürütmenin durdurulması kararının uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisansın 26/08/2020 tarihinde yürürlüğe alındığı; ancak yürütmenin durdurulması kararına yapılan itiraz üzerine … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararı ile itirazın kabulüne karar verilerek yürütmenin durdurulmasının kabulüne yönelik kararın kaldırıldığı; bu karara istinaden şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürüldüğü anlaşılmaktadır.
Ayrıca, dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.
Bu durumda, Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ile anılan bent ile atıfta bulunulan 34/A maddesi hükümleri uyarınca yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulamaması nedeniyle davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan dava sonucunda yukarıda alıntısına yer verilen mahkeme kararının gereğinin yerine getirilmesi için tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın öncelikle usul, bu hususun aşılması durumunda ise, yukarıda açıklanan gerekçe ile esas yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/06/2022 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av. …'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazı ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesi uyarınca 02/07/2020 tarihine kadar asgari on istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması, aksi takdirde dağıtıcı lisansının iptal edileceği hususu davacıya bildirilmiştir.
Davacının belirtilen sürede yeterli sayıda bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamaması üzerine dağıtıcı lisansı … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile sona erdirilmiştir.
Davacı tarafından bu işleme karşı ... İdare Mahkemesi'nin … sayılı esasına kayden dava açılmış, idare mahkemesince işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi üzerine kararın uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisans 26/08/2020 tarihinde yürürlüğe alınmıştır. Daha sonra yürütmenin durdurulması kararına yapılan itiraz üzerine … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararı ile itirazın kabulüne karar verildiğinden şirkete ait lisans 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sistemi'nden düşürülmüştür.
Bakılan dava, mezkûr işlem ile dayanağı olduğu ileri sürülen Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli bulunmamıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, bayi, bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler; (10) numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi; (11) numaralı bendinde, dağıtıcı, akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi; olarak tanımlanmış; "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak;
a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,
(...)
d) Aranacak asgarî nitelikler ve ilgililerin tasarrufunda olması gereken asgarî varlıklarına,
(...)
ı) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara,
Ait usul ve esaslar Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir."; 7. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. ..." kuralları bulunmaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. Maddesinin birinci fıkrasının (8) numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi ve (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış; "Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendinde, dağıtıcı lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerinin Kurul'ca belirlenecek yeterli teknik ve ekonomik güce sahip olması gerektiği kurala bağlanmış; 17. maddesinin birinci fıkrasının, (h) bendinde, "Lisanslar; dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde sona erdirilir."; "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinde, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin bildirime gerek olmaksızın, otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur. Bu süre sonunda gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edilir ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem gerçekleştirilir. (...)" kuralları yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava Konusu 34/A maddesinin incelenmesi:
Davacı tarafından ileri sürülen iddiaların mezkûr Yönetmelik maddesinin birinci fıkrasında yer alan bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin olduğu görüldüğünden, hukuki denetim birinci fıkra kapsamında yapılacaktır.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisinin kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır.
28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca en az beş bayiden müteşekkil olmak üzere oluşturulan yapı olarak tanımlanmıştır.
Söz konusu Yönetmelik değişikliğine karşı açılan davada, Dairemizin 10/06/2020 tarih ve E:2015/352, K:2020/1305 sayılı kararıyla, "dava konusu düzenleyici işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Kanun'da bayi sayısı konusunda sayısal sınırlama getirilemeyeceği kuralına yer verildiği dikkate alındığında, bu yasal düzenlemeyi aşar şekilde, bayilik teşkilatının 'en az beş bayiden' oluşacağına ilişkin ibarede hukuka uygunluk bulunmadığı" gerekçesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde yer alan "en az beş bayiden" ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
Öte yandan, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 30. maddesiyle, 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz" ibaresi madde metninden çıkarılmıştır.
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde ise, "5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinde 'lisansların tabi olacağı usul ve esaslar' düzenlenmektedir. Kanun lisans sahiplerine, yüklediği yükümlülüklerin yanı sıra birçok hak da sağlamaktadır. Özellikle dağıtıcı lisansı sahipleri çok geniş yetkilere sahip olup Kanun'da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin petrol piyasasındaki aslî faaliyeti bayilere akaryakıt ikmali olarak belirlenmiştir. Yıllar itibarıyla yürürlükte bulunan dağıtıcı lisansı sahibi sayısı ciddi ölçüde artmıştır. Dağıtıcı sayısındaki bu artış petrol piyasasında rekabeti iyileştirmesi bir yana özellikle ÖTV ve KDV usulsüzlükleri yapan şirketler vergi ziyaına neden olduğu gibi piyasadaki rekabeti de bozucu etkiler gösterdiği görülmüştür. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından dağıtıcı olma ve dağıtıcı olarak faaliyet sürdürme kriterlerinin belirlenmesi konusunda yetkisinin genişletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. EPDK tarafından belirlenecek ilave kriterlerin piyasada sürdürülebilirliğe ve rekabet ortamına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir. Madde değişikliği ile dağıtıcı lisansları için bayilik teşkilatı, depolama kapasitesi gibi hususlarda düzenleme yapılabilmesine yönelik olarak 'bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz' ibaresinin metninden çıkarılması planlanmaktadır." ifadelerine yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'da yapılan bu değişiklik sonrası, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendi," Bayilik teşkilatı: Dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgari sayıdaki bayiden oluşan yapıyı" şeklinde değiştirilmiş; Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturmaları gerektiği; ikinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları, bayilik teşkilatı kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının belirtilen sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin otuz gün içerisinde gerekli sayıya ulaşmasının zorunlu olduğu; anılan Yönetmeliğin 6. maddesiyle değişik 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisanslarının sona erdirileceği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir.
Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma şartına bağlanmış ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmaları öngörülmüş; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurum yetkili kılınmıştır.
5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği, Kurum'un petrol piyasasında lisans işlemlerine yönelik görev, yetki ve sorumluluklarına, lisanslarda yer alması gereken hükümlere, lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ile bildirim ve kayıt düzenine ilişkin usûl ve esasları kapsamaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'da dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir.
Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, dağıtıcı lisansı sahiplerine, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturma şartının getirilmesiyle, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesi gereğince makûl dengenin kurulduğu; dolayısıyla, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturulması konusunda getirilen kural, piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi amacı ile de orantılı olduğundan, dava konusu Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 15. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne eklenen Geçici 24. maddede, 09/07/2019 tarihi itibarıyla dağıtıcı lisansı sahibi olanların, 01/01/2020 tarihinden itibaren, Yönetmeliğin 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlü oldukları belirtildiğinden, Yönetmeliğin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında yer alan kuralın, petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında ölçülü olduğu anlaşılmaktadır.
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sistemi'nden düşürülmesine ilişkin işlemin iptali isteminin incelenmesi;
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla reddedilmiştir. Mezkûr kararın temyiz edilmesi üzerine Dairemizin 08/12/2021 tarih ve E:2021/4002, K:2021/4214 sayılı kararıyla temyiz istemi reddedilerek Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına kesin olarak karar verilmiştir.
Bu itibarla, davacı şirketin dağıtıcı lisansının, Yönetmeliğin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ile anılan bent ile atıfta bulunulan 34/A maddesi uyarınca, yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulamaması nedeniyle sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan davada verilen mahkeme kararının gereğinin yerine getirilmesi için tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.