DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/357 E. , 2021/83 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/357
Karar No : 2021/83
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/10/2019 tarih ve E:2015/3285, K:2019/8894 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10. maddesinin 4. fıkrasının değiştirilmesine ilişkin Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulunun 12/02/2015 tarihli kararının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/10/2019 tarih ve E:2015/3285, K:2019/8894 sayılı kararıyla;
Anayasa'nın 42. maddesi ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne ek 1 Nolu Protokol'ün 2. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak,
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin, Kjelden, Busk Madsen ve Pedersen-Danimarka (07/12/1976 tarih ve Başvuru No:5095/71,5920/72,5926/72) kararında, eğitim hakkını, "yapısı tarafından da ortaya konulduğu üzere, 2. maddenin, ilk cümlesinin baskın olduğu, bir bütünü oluşturduğu, Sözleşen Devletlerin, “eğitim hakkını reddetmemekle” egemenlik alanlarında bulunan herkes için “belirli bir zaman zarfında mevcut olan eğitim kurumlarına erişim hakkını” ve “bu kişilerin tamamlamış oldukları eğitimlerini resmi olarak tanıyarak”, “alınan eğitimden fayda sağlama imkanını” garanti altına aldıkları bir hak olarak tanımladığı,
Belçika'da eğitimde kullanılan diller hakkındaki kanunların belli yönlerine ilişkin dava olarak bilinen "Belçika dili" kararında, (23/07/1968 tarih ve Başvuru No:1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64) eğitim hakkının içeriği ve bundan doğan yükümlülüğün kapsamına ilişkin olarak Sözleşmeci Tarafların, eğitimi, masrafları kendilerine ait olacak ya da para yardımı yapmalarını gerektirecek şekilde belirli bir tarzda veya düzeyde düzenlemek zorunda kalacakları bir eğitim hakkını tanımadıklarını, ancak bundan, Sözleşme'ye ek 1 Nolu Protokol'ün 2. maddesinin ilk cümlesinde güvence altına alındığı şekliyle, söz konusu hakka uyulmasını sağlamak için devletlerin hiçbir pozitif yükümlülüğü bulunmadığı sonucunun çıkarılamayacağı, bir ''hak‟ varsa, Sözleşme'nin 1. maddesi uyarınca, bir Sözleşmeci Devletin yargı yetkisi alanında bulunan her kişiye temin edileceğinin belirtildiği,
Hasan ve Eylem Zengin-Türkiye (09/10/2007 tarih ve Başvuru No:1448/04) kararında ise, eğitim hakkının Sözleşen Devletler açısından belirli düzeyde ve mahiyette bir eğitimi bizzat kendi imkanları ile sağlama veya bu tür eğitimleri mali olarak destekleme yükümlülüğü yaratmadığını, buna karşın devletin halihazırda bizzat sağlayıcı ve/veya denetçi olduğu eğitim ve öğretim açısından ebeveynlerin dini ve felsefi kanaatlerini de dikkate alan demokratik, nesnel, sorgulayıcı ve çoğulcu bir eğitimin tesis edilmesinden sorumlu olduğuna hükmedildiği,
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin, eğitim hakkının uygulama alanına ilişkin olarak ise, Leyla Şahin-Türkiye (10/11/2005 tarih ve Başvuru No:44774/98) kararında, hiç kimsenin eğitim hakkından yoksun bırakılamayacağı, yükseköğretimden bahsedilmemesine rağmen, bu hükmün, yüksek öğretim de dahil olmak üzere, eğitimin her düzeyine uygulanacağı, Sözleşme'de tanımlanmamış ya da belirtilmemiş olmasına rağmen, söz konusu hükmün "anaokulu, ilköğretim, ortaöğretim ve yüksek öğretimi" kapsadığı, Sözleşmeci Devletlere yüksek öğrenim kurumu kurma görevi getirmemesine rağmen, yüksek öğrenim kurumu kuran Devletlerin bu tür kurumlara girişe ilişkin etkili hak tanıma yükümlülüğünün bulunduğunun vurgulandığı,
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne ek 1 Nolu Protokol'ün 2. maddesi ile yukarıda belirtilen Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları doğrultusunda, Sözleşme'ye taraf bir ülkenin kendi egemenliği altında olan kişileri halihazırda mevcut olan eğitim kurumlarına erişim hakkından hukuka aykırı olarak mahrum bırakamayacağı, devletin demokratik bir toplumun vazgeçilmez bir unsuru olarak bilimsel, nesnel, çoğulcu, sorgulayıcı nitelikteki bir eğitimin sağlanmasında pozitif yükümlülüğü bulunduğu ve bu hakkın yükseköğretimi de kapsadığının kuşkusuz olduğu,
Davanın konusunu oluşturan Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulunun 12/02/2015 tarihli kararı ile Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın, "Öğrenim süresi" başlıklı 10. maddesinde değişiklik yapılarak, "YÖK tarafından ilan edilen lisansüstü eğitim kontenjanlarına yerleştirilen araştırma görevlilerinin öğretim üyesi yetiştirme kadrosu ile ilişiklerinin kesilmesi halinde, lisansüstü eğitimle de ilişikleri kesilir" düzenlemesinin getirildiği,
Her ne kadar, davalı idare tarafından dava konusu kararın öğretim üyesi yetiştirme programının uygulanmasında ortaya çıkan suistimallerin önlenmesi amacıyla tesis edildiği belirtilmiş ise de, söz konusu düzenleme, istisnai bir uygulama olan öğretim üyesi yetiştirme araştırma görevlisi kadrolarına bağlı olarak lisansüstü eğitime başlayan öğrenciler ile yürürlükteki mevzuatta düzenlenen diğer usul ve esaslar çerçevesinde bu statüyü kazanan öğrencilerin farklı hukuki esaslara tabi olmasına sebebiyet verdiği gibi, öğretim üyesi yetiştirme programı kapsamında lisansüstü eğitimini yapan araştırma görevlilerinin elde ettikleri bu hakkın, idarenin tek taraflı ve tedbir amaçlı iradesi ile engellenmesi sonucunu da doğurduğu,
Bu durumda, Anayasa'nın kimsenin, eğitim ve öğrenim hakkından yoksun bırakılamayacağına ilişkin hükmü ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin Sözleşme'ye taraf bir ülkenin kendi egemenliği altında olan kişileri halihazırda mevcut olan eğitim kurumlarına erişim hakkından hukuka aykırı olarak mahrum bırakamayacağı ve bu hakkın yükseköğretimi de kapsadığı yönündeki kararları göz önünde bulundurulduğunda, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile koruma altına alınan eğitim hakkından yoksun bırakılma sonucunu doğuran dava konusu işlemde, sebep ve konu unsurları yönlerinden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, ÖYP araştırma görevlilerinin lisansüstü eğitim kontenjanlarına yerleştirilmelerinin, ÖYP puanı esas alınmak suretiyle merkezi olarak yapıldığı, bu şekilde yapılan yerleştirme işleminde ÖYP puanı dışında başkaca bir kriter belirlenmediği, başvuru sahiplerinin mülakata, yazılı sınava vb. uygulamalara tabi tutulmadığı, bu durumun ÖYP araştırma görevlilerine tanınan bir ayrıcalık olduğu, olağan yolla bazı üniversitelerde lisansüstü eğitime başlayacak şartları haiz olmayan kişilerin ise bu durumu kullanarak lisansüstü eğitim hakkı elde ettikten sonra kadrolarından istifa ettiklerinin görüldüğü, suistimallerin önlenmesi amacıyla dava konusu kararın alındığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 17/10/2019 tarih ve E:2015/3285, K:2019/8894 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 21/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY
X- 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 10. maddesi ve Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun ilgili hükümlerine dayanılarak hazırlanan "Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 1. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın amacının, yükseköğretim kurumlarına Öğretim Üyesi Yetiştirme Programı kapsamında öğretim üyesi yetiştirilmesi amacıyla araştırma görevlisi kadrolarına atananlara ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtildikten sonra; ÖYP kadroları, başvuru, değerlendirme ve atama, yabancı dil eğitimi ve lisansüstü eğitim-öğretim, kaynak aktarımı, ÖYP giderleri ve harcamalar konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
Amacı, kapsamı ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen dava konusu Usul ve Esaslar'ın hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. Anayasa'nın 124. maddesinde yer alan "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanması gereklidir. Yasanın öngördüğü düzenleme yetkisinin yine yasada belirtildiği gibi kullanılması, yasa hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
2547 sayılı Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 65. maddesinde, öğretim elemanlarının yetiştirilme esaslarının Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş; 78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Merkezi sınav" başlıklı Ek 8. maddesinde; öğretim görevlisi, okutman, araştırma görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısı için Ölçme Seçme ve Yerleştirme Merkezi tarafından yapılacak merkezi sınavda 100 puan üzerinden en az 70 puan almak ve bu sınavı müteakip yükseköğretim kurumlarınca yapılacak giriş sınavında başarılı olmanın şart olduğu belirtildikten sonra, merkezi sınav ile giriş sınavlarının yapılması ve diğer hususlara ilişkin esas ve usûllerin Yükseköğretim Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'la, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kamu personeline ait genel hükümlerini kapsayan yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı belirtilmiştir.
Değinilen Kanun hükümlerinin birlikte incelenip değerlendirilmesinden; davalı idarenin öğretim üyeleri, öğretim görevlileri, okutmanlar ile öğretim yardımcıları (araştırma görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısının) yetiştirilmesi, atanması v.b. hususlarını çıkaracağı yönetmelikle düzenlemesi gerekmektedir.
Her ne kadar, dava konusu Usul ve Esaslar'ın dayanağı olan 2547 sayılı Kanun'un "Kaynak aktarımı" başlıklı 10. maddesinde; "Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığının bir önceki yıla ait bütçe geliri ile bütçe gideri farkının % 25’i her yıl şubat ayı sonuna kadar Yükseköğretim Kurulu hesabına aktarılır. Aktarılan bu tutarı, bir yandan Yükseköğretim Kurulu bütçesinin (B) işaretli cetveline öz gelir, diğer yandan (A) işaretli cetvelin mevcut veya yeni açılacak tertiplerine ödenek olarak eklemeye Yükseköğretim Kurulu yetkilidir. Sermaye ödenekleri, yılı yatırım programı ile ilişkilendirilir.
Ödenek kaydedilen tutarlar, öncelikle yükseköğretim kurumlarının bilimsel araştırma projeleri ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi, yurt içi ve yurt dışında öğretim üyesi ve araştırmacı yetiştirilmesi ile Yükseköğretim Kurulunun fiziki ve beşeri altyapısının güçlendirilmesi amacıyla kullanılır.
Söz konusu hizmet ve faaliyetlere ilişkin olarak Yükseköğretim Kurulunca uygun görülen tutarlar, ilgili yükseköğretim kurumlarına tahakkuk ettirilmek suretiyle ödenir. Yurt içi ve yurt dışında öğretim üyesi ve araştırmacı yetiştirilmesi amacıyla yükseköğretim kurumlarına ödenen tutarlar karşılığını bir yandan ilgili yükseköğretim kurumunun (B) işaretli cetveline öz gelir, diğer yandan (A) işaretli cetveline ödenek kaydetmeye ilgili yükseköğretim kurumu yetkilidir.
Bilimsel araştırma projeleri ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla yükseköğretim kurumuna aktarılan tutarlar, ilgili yükseköğretim kurumunun bütçesine gelir kaydedilmeksizin, açılacak özel hesaplarda izlenir.
Yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla program yürütücüsü yükseköğretim kurumunun özel hesaplarda izlediği tutarlardan, programlardan yararlanan öğrencilere burs verilebilir. Burs tutarı, 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanuna göre, lisans öğrenimi gören öğrencilere ödenmekte olan burs tutarının üç katını geçemez. Öğretim elemanlarına ise bu Kanun, 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu ve ilgili diğer mevzuatta yer alan kısıtlamalara bağlı olmaksızın 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesindeki unvanlar itibarıyla belirlenen ek ders ücretinin on katını geçmemek üzere ek ders ücreti ödenebilir. Ayrıca, program süresi ile sınırlı olmak kaydıyla program kapsamında yapılan her türlü harcamalar özel hesaptan karşılanır.
Bilimsel araştırma projelerinin desteklenmesi için özel hesaba aktarılan tutarların harcanması ve muhasebeleştirilmesi ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla özel hesaba aktarılan tutarların kullanımı, bu kapsamda yapılacak ödemeler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kurulunca müştereken belirlenir. Bu kapsamda yapılan harcamalar 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre denetlenir." düzenlemesine yer verilmek suretiyle Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına yönelik kaynağın kullanım usul ve esasları belirlenmiş ise de, maddede bu program kapsamında yapılacak atama usulünün yönetmelik dışında usul ve esaslar şeklinde düzenleneceği konusunda ayrıksı bir hükme yer verilmemiştir.
Bu durumda; amacı, kapsamı ve düzenleme alanı göz önünde bulundurulduğunda davalı idarenin bu konudaki düzenleme yetkisini yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanması ve bu yönetmeliği de Resmi Gazete'de yayımlaması gerekirken, usul ve esaslar şekilnde düzenleme yapmasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz istemine konu Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Dava konusu Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esasların “Lisansüstü eğitim kontenjanları ve yerleştirme” başlıklı 9. maddesinin üçüncü fıkrasında “Belirlenen kontenjanlara başvuracak adaylarda aranacak asgari şartlar yükseköğretim kurumlarının önerileri dikkate alınarak Yürütme Kurulu tarafından belirlenir. Lisansüstü eğitim kontenjanlarına yerleştirmeler adayların ÖYP puanı esas alınarak Yürütme Kurulu tarafından merkezi sistemle gerçekleştirilir.” kuralına yer verilmiş olup, anılan kural gereği lisans not oratalamalarının % 35’i, Akademik Personel ve Lisansüstü Eğitimi Giriş Sınavı (ALES) puanının % 50’si ve varsa yabancı dil sınavı puanının % 15’i esas alınmak suretiyle adaylar Yürütme Kurulu tarafından merkezi sistemle lisansüstü eğitim kontenjanlarına yerleştirilmektedir.
ÖYP araştırma görevlisi kadrolarına atanan araştırma görevlilerinden yabancı dil puanı 65 ve üzerinde olanlar tercihleri doğrultusunda yukarıda belirtilen şekilde ÖYP puanları esas alınarak YÖK tarafından merkezi olarak yerleştirilmekte olup, lisansüstü eğitim kontenjanlarına bu yerleştirme yapılırken, lisansüstü eğitim almak isteyen diğer öğrencilerden farklı olarak araştırma görevlileri, ÖYP puanı dışında bir kritere bakılmaksızın ve yazılı/sözlü sınav veya mülakat vb herhangi bir ölçme-değerlendirmeye tabi tutulmaksızın, yalnızca ÖYP kapsamında olanlara tanınmış olan bir sistem kapsamında avantajlı bir şekilde lisansüstü eğitim görmeye başlamaktadır.
Bu nedenle, Öğretim Üyesi Yetiştirme Programının bir gereği olarak ve normal lisansüstü eğitim öğrencilerinden farklı ve ayrıcalıklı bir şekilde lisansüstü eğitime başlatılan araştırma görevlilerinin, başarısızlık, disiplin cezası, devamsızlık, muvafakat, istifa vb sebeplerle kendi istekleri veya kendilerinden kaynaklanan sebeplerle ÖYP kadrosu ile ilişiklerinin kesilmesi sonrasında, lisansüstü eğitimle de ilişiklerinin kesileceğini öngören, 2547 sayılı Kanun'un “Yükseköğretim Kurulunun görevleri” başlıklı 7. maddesinin (ı) fıkrasında yer alan “Yükseköğretim kurumlarında ve bu kurumlara girişte imkan ve fırsat eşitliği sağlayacak önlemleri alma” görevi çerçevesinde düzenlendiği, üst hukuk normlarına ve kamu yararına uygun olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu düzenleyici işlem hükmünde hukuka aykırılık bulunmadığından, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.