Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/3582 E. , 2021/3539 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/3582
Karar No : 2021/3539
DAVACI : … Tarım Hayv. İnş. Enerji Üretim Pazarlama San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
1. 31/12/2015 tarih ve 29579 4. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2015 tarih ve 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 29/12/2016 tarih ve 29933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir." ibaresinin iptali istenilmektedir.
2. 01/10/2020 tarih ve 31261 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/09/2020 tarih ve 9580 sayılı Kurul kararının EK-2 01/10/2020 tarihinden itibaren uygulanacak Nihaî Tarife Tablosu’nun "Lisanssız Üretici" başlıklı kısmının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Lisanslı ve lisanssız elektrik üretim şirketleri arasında elektrik üretimi yönüyle herhangi bir fark bulunmamasına rağmen dağıtım bedelinde farklılaştırmaya gidildiği, 01/01/2017 tarihine kadar aynı dağıtım bedeli ödenirken, bu tarihten sonra lisanssız üreticilerin ayrıştırılarak daha yüksek dağıtım bedeli ödemelerinin öngörüldüğü, ihtiyaç fazlası enerjinin YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) gereğince değerlendiriliyor olmasının lisanssız üreticileri elektrik ticareti yapan kişi konumuna getirmeyeceği, dağıtım şirketi tarafından hazırlanmış herhangi bir dağıtım tarifesi önerisi bulunmazken davalı idarenin tarifeyi doğrudan hazırlayarak onaylamasının hukuka aykırı olduğu, dağıtım sistemine verilen enerjinin karşılığı olarak lisanssız üreticilere ödenen ve bu suretle özel mülkiyete geçen bedelin haksız bir şekilde dağıtım şirketlerine aktarıldığı, lisanssız üreticilere ödenen bedelden belli bir oranda kesinti yapılarak bu tutarın tarifeler yoluyla geri alınmasının amaçlandığı, üretilen elektriğin tamamı lisanssız üreticilerin kendi ihtiyaçları için tüketilse dahi herhâlükarda yüksek miktarda dağıtım bedeli ödenmesi gerektiği, maliyet analizi yapılmadan dağıtım bedelinde artışa gidildiği, dava konusu işlemlerin mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşıdığı, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için bilirkişi incelemesi yaptırılması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişikliğin kurulu gücü azami 1 MV’lık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için dağıtım tarifesinin düzenlenmesini amaçladığı, zira lisanssız üreticilerin mevzuat gereği kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmakla yükümlü olduğu, uygulamada ise bu üreticilere tanınan muafiyetin ticarî amaçlar için kullanılmaya başlandığı, tarife değişikliğiyle birlikte elektrik şebekesinde meydana gelen kayıpların azaltılmasının ve tüketim noktasına en yakın üretim tesislerinden tüketim ihtiyacının karşılanmasının öngörüldüğü, bölgesel bazda en çok lisanssız üreticilerin yer aldığı Kayseri ve Meram dağıtım bölgeleri incelendiğinde, toplam tüketilen enerji miktarının toplam üretilen enerji miktarına oranının %5,90 olduğu, ürettiği elektriği tamamen veya büyük oranda tüketen lisanssız üreticilerin düşük tutarda dağıtım bedeli ödeyeceği, kontrolsüz şekilde üretilen elektriğin sisteme verilmesinin dağıtım şirketinin dengesizlik maliyetlerinin artmasına, frekans ve gerilim kontrolü yönetiminin zorlaşmasına ve yönetimsel sorunlara neden olacağı, dava konusu düzenleme ile elde edilen ilave dağıtım bedelinin dağıtım sistemini kullanan tüketicilerin lehine olacak şekilde dağıtım bedellerinden düşüldüğü, Usul ve Esaslar'ın onaylanan tarifelerin bir parçası olduğu ve ilgili tarifeyi açıklayıcı niteliğinin bulunduğu, lisanssız üreticilerin sayılarının artması ve yoğun bir şekilde sistemi kullanmaları nedeniyle oluşan maliyetlerin diğer tüketicilere de yansıtılması hâlinde söz konusu tüketicilerin daha fazla dağıtım bedeli ödeyeceği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceğine yönelik 5999-3 sayılı Usul ve Esaslar yönünden davanın reddine; 01/10/2020-31/12/2020 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlenmesine yönelik 9580 sayılı Kurul kararının lisanssız üreticiler ile ilgili kısmının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … 'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; 01/10/2020 tarihli, 31261 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 30/09/2020 tarih ve 9580 sayılı kararının ekinde "Ek-2" nosuyla yer alan "01/10/2020 tarihinden itibaren uygulanacak Nihaî Tarife Tablosu"nda "Üreticiler İçin Veriş Yönünde Tek Terimli Dağıtım Tarifesi" başlığı altında yer verilen "Lisanssız Üretici" bölümünün tamamı ile bu işlemin dayanağı olan 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı 4. Mükerrer Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2015 tarih ve 5999-3 sayılı "Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 29/12/2016 tarih ve 29933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; "Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir." cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak koşuluyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyetlerini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir. (...) Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerinin belirlenmesinde, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasında 19/12/2015 tarihli ve 29567 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ ve ilgili diğer mevzuat hükümleri esas alınır. Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklılaştırılabilir." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu 6808 sayılı Kurul kararının alındığı tarih itibarıyla yürürlükte olan şekliyle Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında; 14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesi kapsamında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarının tüketim noktasına en yakın üretim tesislerinden karşılanması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve etkin kullanımının sağlanması, elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesi olduğu; 17. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 28. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında, ticarete konu edilemeyeceği ve üretim tesisinin bulunduğu dağıtım bölgesinin dışında tüketime sunulamayacağı belirtilmiştir.
Davacı tarafça uyuşmazlık konusu edilen "Nihaî Tarife Tablosu"ndaki düzenlemenin dayanağı olan ve yine dava konusu edilen 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Enerji Piyasası Kurulu kararı ile bu karar doğrultusunda yine Kurul tarafından alınan 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı karar ile lisanssız elektrik üreten santrallerden alınacak dağıtım bedelinin orta gerilim tek terimli ticarethanelere uygulanacak tarife bedeli ile eşitlenmesine ilişkin kararlar önem taşımaktadır.
Anılan kararların iptali istemiyle Danıştay Onüçüncü Dairesinde açılan davaların ret ile sonuçlandığı görülmekte olup, bu davalar arasında yer alan ve belirtilen her iki Kurul kararının da iptalinin istenildiği E:2018/880 sayılı davada Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce verilen 23/09/2020 tarih ve K:2020/2228 sayılı kararın gerekçe kısmı şu şekildedir; "6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmakta; özelleştirme sonrası elektrik dağıtım tesislerinin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi ve genişletilmesi için yapılan yatırımların mülkiyetinin kamuya ait olduğunu belirtmekte; özelleştirilen elektrik dağıtım tesis ve varlıklarına ilişkin her türlü işletme ile yatırım planlaması ve uygulamasında onay ve değişiklik yetkisini Kurula vermektedir.
Görüldüğü üzere, dağıtım tesisinin varlığı, dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunludur. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet, dağıtım bedeli olarak kullanıcılara yansıtılmaktadır. Kanun, dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer vermemiş olup, dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamını yükümlü kılmıştır.
Bu kapsamda, lisanssız üreticilerin de dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedelleri ödeyeceği açıktır. Zira, dağıtım tesisi, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade etmektedir.
Dairemizin 2017/1318 esasında kayıtlı dosyada verilen 18/02/2020 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, lisanslı üreticiler ile lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasında hangi unsurların dikkate alındığının ayrıntılı olarak açıklanması ile 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tâbi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedelinin 0,8969 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 2,5628 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 10,2510 kr/kWh olduğu anlaşıldığından, dağıtım bedellerinin farklılaştırılması nedeniyle lisanssız üreticilere ne kadar ilave maliyet getirildiğinin, söz konusu ilave maliyetin nasıl hesaplandığının açıklanarak, buna yönelik hesaplama tablosunun gönderilmesi istenilmiştir.
Ara kararına cevaben alınan … tarih ve … sayılı yazı ekinde, lisanssız üretim tesislerinin tüketimlerinden çok daha fazlasını ürettikleri ve bu üretimlerini YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) kapsamında değerlendirdikleri; lisanssız üretim kapsamında üretim yapan santrallerin çoğunun tüketimlerini karşılama amacından oldukça uzaklaştığı, bu üreticilere ait tesislerin dağıtım sistemi üzerinde yaratacakları ilave maliyetlerin ve yüklerin (sistem dengesizlikleri ve sair) lisanssız elektrik üreticilerine yansıtılabilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı; bu kapsamda 6808 sayılı Kurul kararıyla dağıtım bedellerinin farklılaştırılması yolunun tercih edildiği; dolayısıyla lisanslı üreticiler ile lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasında, lisanssız üreticilerin tâbi olduğu mevzuatın amacı, üreticilerin yükümlülükleri, lisanssız üreticilerin dağıtım sistemini yoğun bir şekilde kullanmaları nedeniyle sisteme akan yük, söz konusu kullanım nedeniyle dağıtım sisteminde meydana gelen sorunlar ve lisanssız üreticilerden kaynaklı maliyetlerin dikkate alındığı; 6838 sayılı Kurul kararı ile de lisanssız üreticiler için dağıtım tarifesinin "Orta Gerilim Ticarethane" tarifesine eşitlendiği, zira lisanssız üreticilerin tâbi oldukları mevzuatın amacını aşar şekilde kendi ihtiyaçlarının oldukça üzerinde ve bir ticarî faaliyet yürütür gibi elektrik üreterek bu elektriği dağıtım sistemine vermelerinden dolayı sisteme getirilen yükün orta gerilim seviyesinden dağıtım sistemine bağlı, ticarethane abone grubunda yer alan bir tüketici ile benzer olduğu; bu çerçevede 31/12/2017 tarihine kadar geçici kabul alan lisanssız üreticilerin lisanslı üreticilere kıyasla 1,6659 krş; 31/12/2017 sonrasında geçici kabul alan lisanssız üreticilerin ise lisanslı üreticilere kıyasla 9,3541 krş daha fazla dağıtım bedeli ödemekle yükümlü kılındığı belirtilmiştir.
Lisanssız üreticilerin gerçekleştirdikleri üretimi dağıtım sistemine vermek suretiyle sistemi yoğun bir şekilde kullanımı, sistemin teknik ve ekonomik işleyişini sekteye uğrattığı gibi, üretimlerini ticarî faaliyete konu ederek kendilerine tanınan muafiyet sınırı aşılmaktadır. Kanun koyucunun yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine yönelik lisanssız üreticileri birtakım yükümlülüklerden muaf tutması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamı taşımamaktadır. Aksinin kabulü hâlinde, farklı koşullar ile yükümlülüklere tâbi kılınan lisanslı ve lisanssız üreticilerin aynı amaca matuf piyasa faaliyetinde bulunabileceklerinin öngörülmesi beklenirdi. Oysaki, lisanssız üreticilerin öncelikle tüketimlerini karşılamakla yükümlü kılındığı açıktır.
Bu durumda, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine getirilen teşvik mekanizmasının amacını da aşar bir şekilde, lisanssız üreticilerin gerçekleştirdiği üretimin ticarî faaliyete konu edilmesinin sonucu olarak ödeyecekleri dağıtım bedelinin farklılaştırılmasında ve bu farklılaştırma neticesinde dağıtım bedeline ilişkin tarifenin düzenlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine aykırılık olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılmasında ve söz konusu farklılaştırmaya istinaden dağıtım bedelinin belirlendiği üreticiler için veriş yönünde tek terimli dağıtım tarifesine yönelik dava konusu Kurul kararlarında hukuka aykırılık bulunmamaktadır."
Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce verilen karardaki değerlendirmeler doğrultusunda dava konusu edilen 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı 4. Mükerrer Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2015 tarih ve 5999-3 sayılı "Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 29/12/2016 tarih ve 29933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; "Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabilir." cümlesinde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gibi bu hüküm ve Kurul'un … tarih ve … sayılı kararında da olduğu gibi davacı şirket tarafından üretilerek sisteme verilen elektrik enerjisi ile ilgili olarak dağıtım şirketince alınacak bedelin orta gerilim tek terimli ticarethane için belirlenen bedel dikkate alınarak belirlenmesine ilişkin 01/10/2020 tarihli, 31261 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 30/09/2020 tarih ve 9580 sayılı kararının ekinde "Ek-2" nosuyla yer alan "01/10/2020 tarihinden itibaren uygulanacak Nihaî Tarife Tablosu"nda "Üreticiler İçin Veriş Yönünde Tek Terimli Dağıtım Tarifesi" başlığı altında yer verilen "Lisanssız Üretici" bölümünde de hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 26/10/2021 tarihinde, davacı vekilleri Av. … , Av. … ve davalı idare vekili Av. … 'un geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 16. maddesinde, 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişiklikle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceğinin düzenlendiği; 01/10/2020 tarihinden itibaren dağıtım sistemi kullanıcılarına uygulanacak tarifenin belirlendiği 9580 sayılı Kurul kararıyla, farklılaştırmaya istinaden lisanslı üreticiler için 2,6190 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için 4,5567 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için 18,2267 kr/kWh dağıtım bedeli öngörüldüğü ve bu işlemlerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı ile davacının bilirkişi incelemesi yaptırılmasına ilişkin talebi yerinde görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak koşuluyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; uyuşmazlık tarihi itibarıyla yürürlükteki hâli olan üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlık tarihi itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyetlerini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir. (...) Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerinin belirlenmesinde, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasında 19/12/2015 tarihli ve 29567 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ ve ilgili diğer mevzuat hükümleri esas alınır. Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklılaştırılabilir." kuralına yer verilmiştir.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği belirtilmiştir.
DAVA KONUSU İŞLEMLERİN İNCELENMESİ:
6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmakta; özelleştirme sonrası elektrik dağıtım tesislerinin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi ve genişletilmesi için yapılan yatırımların mülkiyetinin kamuya ait olduğunu belirtmekte; özelleştirilen elektrik dağıtım tesis ve varlıklarına ilişkin her türlü işletme ile yatırım planlaması ve uygulamasında onay ve değişiklik yetkisini Kurula vermektedir.
Görüldüğü üzere, dağıtım tesisinin varlığı, dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunludur. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet, dağıtım bedeli olarak kullanıcılara yansıtılmaktadır. Kanun, dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnaî kurala yer vermemiş olup, dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamını yükümlü kılmıştır.
Bu kapsamda, lisanssız üreticilerin de dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedelleri ödeyeceği açıktır. Zira, dağıtım tesisi, iletim tesislerinin ve dağıtım gerilim seviyesinden bağlı üretim ve tüketim tesislerine ait şalt sahalarının bittiği noktadan sonraki nihayet direğinden, alçak gerilim seviyesinden bağlı tüketicilerin yapı bina giriş noktalarına kadar, bina giriş ve sayaç arası hariç, elektrik dağıtımı için teçhiz edilmiş tesis ve teçhizat ile dağıtım şirketince teçhiz edilen ya da devralınan sayaçları ifade etmektedir.
Dairemizin 2017/1318 esasında kayıtlı dosyada verilen 18/02/2020 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, lisanslı üreticiler ile lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasında hangi unsurların dikkate alındığının ayrıntılı olarak açıklanması ile 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tâbi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedelinin 0,8969 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 2,5628 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedelinin 10,2510 kr/kWh olduğu anlaşıldığından, dağıtım bedellerinin farklılaştırılması nedeniyle lisanssız üreticilere ne kadar ilave maliyet getirildiğinin, söz konusu ilave maliyetin nasıl hesaplandığının açıklanarak, buna yönelik hesaplama tablosunun gönderilmesi istenilmiştir.
Ara kararına cevaben alınan … tarih ve … sayılı yazı ekinde, lisanssız üretim tesislerinin tüketimlerinden çok daha fazlasını ürettikleri ve bu üretimlerini YEKDEM kapsamında değerlendirdikleri; lisanssız üretim kapsamında üretim yapan santrallerin çoğunun tüketimlerini karşılama amacından oldukça uzaklaştığı, bu üreticilere ait tesislerin dağıtım sistemi üzerinde yaratacakları ilave maliyetlerin ve yüklerin (sistem dengesizlikleri ve sair) lisanssız elektrik üreticilerine yansıtılabilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı; bu kapsamda 6808 sayılı Kurul kararıyla dağıtım bedellerinin farklılaştırılması yolunun tercih edildiği; dolayısıyla lisanslı üreticiler ile lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasında, lisanssız üreticilerin tâbi olduğu mevzuatın amacı, üreticilerin yükümlülükleri, lisanssız üreticilerin dağıtım sistemini yoğun bir şekilde kullanmaları nedeniyle sisteme akan yük, söz konusu kullanım nedeniyle dağıtım sisteminde meydana gelen sorunlar ve lisanssız üreticilerden kaynaklı maliyetlerin dikkate alındığı; 6838 sayılı Kurul kararı ile de lisanssız üreticiler için dağıtım tarifesinin "Orta Gerilim Ticarethane" tarifesine eşitlendiği, zira lisanssız üreticilerin tâbi oldukları mevzuatın amacını aşar şekilde kendi ihtiyaçlarının oldukça üzerinde ve bir ticarî faaliyet yürütür gibi elektrik üreterek bu elektriği dağıtım sistemine vermelerinden dolayı sisteme getirilen yükün orta gerilim seviyesinden dağıtım sistemine bağlı, ticarethane abone grubunda yer alan bir tüketici ile benzer olduğu; bu çerçevede 31/12/2017 tarihine kadar geçici kabul alan lisanssız üreticilerin lisanslı üreticilere kıyasla 1,6659 krş; 31/12/2017 sonrasında geçici kabul alan lisanssız üreticilerin ise lisanslı üreticilere kıyasla 9,3541 krş daha fazla dağıtım bedeli ödemekle yükümlü kılındığı belirtilmiştir.
Lisanssız üreticilerin gerçekleştirdikleri üretimi dağıtım sistemine vermek suretiyle sistemi yoğun bir şekilde kullanımı, sistemin teknik ve ekonomik işleyişini sekteye uğratmaktadır. Kanun koyucunun, kurulu gücü azami 1 MW'lık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine yönelik lisanssız üreticileri lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf tutması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamı taşımamaktadır. Aksinin kabulü hâlinde, farklı koşullar ile yükümlülüklere tâbi kılınan lisanslı ve lisanssız üreticilerin aynı amaca matuf piyasa faaliyetinde bulunabileceklerinin öngörülmesi beklenirdi. Oysaki, lisanssız üreticilerin öncelikle tüketimlerini karşılamakla yükümlü kılındığı açıktır.
Bu durumda, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimine getirilen teşvik mekanizmasının amacını da aşar bir şekilde, lisanssız üreticilerin gerçekleştirdiği üretimin ticarî faaliyete konu edilmesinin sonucu olarak ödeyecekleri dağıtım bedelinin farklılaştırılmasında ve bu farklılaştırma neticesinde dağıtım bedeline ilişkin tarifenin düzenlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine aykırılık olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılmasında ve söz konusu farklılaştırmaya istinaden dağıtım bedelinin belirlendiği üreticiler için veriş yönünde tek terimli dağıtım tarifesine yönelik dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … -TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 26/10/2021 tarihinde kısmen oybirliği, kısmen oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu 5999-3 sayılı Usul ve Esaslar'ın 6808 sayılı Kurul kararıyla değişik 16. maddesinin 2. fıkrasıyla, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılmış olup, 01/10/2020 tarihinden itibaren dağıtım sistemi kullanıcılarına uygulanacak tarifenin belirlendiği 9580 sayılı Kurul kararıyla da, söz konusu farklılaştırmaya istinaden dağıtım bedeli belirlenmiştir.
Dairemizin 2017/1318 esasında kayıtlı dosyada verilen 18/02/2020 tarihli ara kararına cevaben alınan … tarih ve … sayılı yazı ekinde, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Enerji İşleri Genel Müdürlüğü'nce dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasının, 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun ile desteklenen lisanssız üretime getirilecek ilave maliyetlerin sektörün gelişim hızını sekteye uğratacağı, bu durumun da elektrik enerjisi üretiminin çeşitlendirilmesi ile hedeflenen oranların yakalanmasını engelleyeceğinin değerlendirildiği; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısında da, lisanssız üretim tesisi ile ilişkilendirilen tüketim tesisinin tüketim miktarı dikkate alınmak suretiyle üretim miktarına göre daha az tüketim yapan tesislerden daha fazla, üretimine göre daha fazla tüketim yapan tesislerden ise daha az olacak şekilde, başka bir deyişle üretim/tüketim oranı dikkate alınarak bir metodoloji geliştirilmesinin uygun olacağının değerlendirildiği belirtilmiştir.
Lisanssız üreticilerin üretimlerini ticarî faaliyete konu etmeleri neticesinde dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasında hukuka aykırılık bulunmamakla birlikte, bu farklılaştırmanın 5346 sayılı Kanun'un öngördüğü teşvik mekanizmasına uygun olarak ölçülü bir şekilde tarifeye yansıtılması gerektiği açıktır.
Maddî olayda ise, 01/01/2017 tarihine kadar lisanssız ve lisanslı üreticilerin aynı oranda dağıtım bedeli ödedikleri, bu tarihten sonra dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin farklılaştırılmasıyla birlikte lisanslı üreticiler için dağıtım bedelinin 2,6190 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için dağıtım bedelinin 4,5567 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için dağıtım bedelinin 18,2267 kr/kWh olarak belirlendiği, ancak davalı idare tarafından 5346 sayılı Kanun'un amacı doğrultusunda herhangi bir değerlendirme yapılmadığı gibi, lisanssız üreticilerin de üretim/tüketim oransallığı dikkate alınmadan aynı dağıtım bedelini ödedikleri anlaşılmaktadır.
Kaldı ki, çeyrek dönem tarife tabloları her üç ayda bir yeniden belirlenmekte ve dağıtım bedeli de sabit bir bedel olmadığından dolayı, lisanssız üreticilerin dağıtım bedeli nedeniyle katlanacakları maliyet yükü artmaktadır. Örneğin, 01/07/2021-30/09/2021 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 10301 sayılı Kurul kararında, lisanslı üreticiler için dağıtım bedelinin 2,7220 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için dağıtım bedelinin 5,6882 kr/kWh; 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabule hazır tutanağı alan lisanssız üreticiler için dağıtım bedelinin 22,7527 kr/kWh olarak belirlendiği görülmektedir.
Bu itibarla, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununa göre özel kanun niteliğinde olan 5346 sayılı Kanun'un, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımının yaygınlaştırılması, bu kaynakların güvenilir, ekonomik ve kaliteli biçimde ekonomiye kazandırılması, kaynak çeşitliliğinin artırılması amacı ile ticarî faaliyete konu üretimde bulunma oransallığı dikkate alınmadan tesis edilen dağıtım tarifesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 01/10/2020-31/12/2020 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 9580 sayılı Kurul kararının lisanssız üreticiler ile ilgili kısmının iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına katılmıyorum.