DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/36 E. , 2020/2043 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/36
Karar No : 2020/2043
TEMYİZ EDENLER: 1- (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ: Av. …
2- (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU:Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/06/2019 tarih ve E:2015/1472, K:2019/6220 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in iptali ile 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 1. ve Ek 3. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/06/2019 tarih ve E:2015/1472, K:2019/6220 sayılı kararıyla; davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi yönünden ciddi görülmemiş,
Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrası, 126., 127., 130., 131. ve 133. maddeleri ile 135. maddesinin 1., 5., 6. ve 7. fıkralarında yer alan kurallar aktarılarak,
Dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrası yönünden;
Dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak, Bayındırlık Bakanlığından izin alınmasına bağlıdır. Bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların görüşleri de alınabilir." hükmüne yer verildiği,
Anayasa Mahkemesinin 22/06/2016 tarih ve E:2015/106 K:2016/128 sayılı kararıyla, TMMOB ile Odaların, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu ve Anayasa'nın 135. maddesi gereğince, merkezi idarenin bu birlikler üzerindeki denetiminin idari ve mali denetimle sınırlandırıldığı göz önünde bulundurulduğunda, uluslararası organizasyonlara temsilci gönderebilmelerinin Bakanlığın iznine tabi kılınmasının, bu kuruluşların mesleki faaliyetlerine idari ve mali denetimin ötesinde bir müdahale niteliği taşıdığı, bir başka ifadeyle, adı geçen meslek kuruluşlarının mesleki bir faaliyet niteliğinde olan uluslararası toplantı ve kongrelere katılabilmesi için Bakanlıktan izin alma şartı getirilerek bu faaliyetlerinde merkezi idareye bağımlı hale getirilmesinin, Anayasa'nın 135. maddesinde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idari ve mali denetim yetkisiyle bağdaşmadığı gerekçesiyle 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin iptaline karar verildiği,
Bu durumda, Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının iznine bağlayan dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrası hukuki dayanaktan yoksun kaldığından, anılan fıkranın iptaline karar verilmesi gerektiği,
Dava konusu Tebliğ'in diğer maddeleri yönünden;
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, bir taraftan özerk hukuki yapıya sahip olmaları nedeniyle merkezi idarenin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilme yetkisine sahip iken; diğer taraftan kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarının doğal bir sonucu olarak faaliyet alanları itibarıyla kamu hizmeti gören ve kamu yararı amacıyla kurularak bu amaçla hareket eden, kamu gücü ayrıcalıklarına sahip mesleki teşekküller olarak hukuki varlıklarını sürdürmekte olduğu, bu nitelikleri itibarıyla idari teşkilat bütünü içerisinde yer alan her kurum ve kuruluş gibi, idari ve mali denetimle sınırlı da olsa, Devletin gözetim ve denetimine tabi olmak durumunda olduğu,
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemelerin bir kanun hükmüne dayalı olarak ve kanun hükümlerine açıklık getirmek için hazırlanacağı,
Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenlemenin soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiği, anılan sistemde bir üst normun bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşıdığı, bir alt normun ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koyduğu, öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağının da İdare Hukukunun en temel ilkelerinden olduğu, dolayısıyla; sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koymasının mümkün olmadığı,
Kanun koyucunun düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyeceği ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakacağı, bu durumun, asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucu olduğu,
İdarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisinin yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartına bağlı olarak gerçekleşebileceği,
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili Bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılacağı hususunun kurala bağlandığı,
17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nda ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının idari ve mali yönden denetim yetkisinin hangi Odalar üzerinde gerçekleştirileceğinin belirlendiği, anılan Karar'da, denetimin yöntem ve biçimine ilişkin herhangi bir belirlemede bulunulmadığı, sadece hangi Bakanlık tarafından bu denetimin gerçekleştirileceğinin kurala bağlandığı,
Dava konusu Tebliğ'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Tebliğ'in amacının, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek" olarak belirtildiği, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Tebliğ'in Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsadığı kuralına yer verildiği,
Buna göre, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile de bu Karar'ın ekinde belirtilen Odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından idari ve mali denetim yapılması hususunda adı geçen Bakanlığa açıkça yetki verildiği, bu yetki çerçevesinde çıkarılan dava konusu Tebliğ ile söz konusu denetimin usul ve esaslarına yer verilmek suretiyle denetimin kapsam ve sınırlarının gösterildiği,
Bu durumda, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesiyle idari ve mali denetim konusunda yetkili kılınan Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, bu denetimin usul ve esaslarının belirlenmesi konusunda da yetkili olduğu açık olduğundan, dava konusu Tebliğ'de yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık görülmediği,
Dava konusu Tebliğ'in 4. maddesinde, Genel Müdürlüğün, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünü, Müdürlüğün ise, ilgili Odanın bulunduğu Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünü ifade ettiğinin belirtildiği; 5. maddesinde de, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağının öngörüldüğü,
Tebliğ'in "Şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinde ise, "Şikâyet ve ihbar üzerine, Genel Müdürlükçe gerekli araştırma yapılır. Bu amaçla, ilgili valilikten (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) şikâyet veya ihbarla ilgili inceleme yapması istenir. Müdürlük tarafından, şikâyet veya ihbar sahibinin ifadeleri ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, ilgili odalar ve odaların şubeleri veya temsilcilikleri nezdinde yapılacak incelemeler neticesinde elde edilecek bilgi, belge ve açıklamaların değerlendirilmesi sonucunda en az birisi teknik personel olmak üzere Müdürlüğün en az üç personeli tarafından hazırlanan ve en az il müdür yardımcısı seviyesinde onaylanmış olan inceleme raporu Genel Müdürlüğe gönderilir.
(2) Hazırlanan inceleme raporu ile;
a) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirdiğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, elde edilen bilgi ve belgeler Bakanlığın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletilir.
b) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirmediğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, Genel Müdürlükçe yapılan araştırmaların neticesine göre ilgilisine bilgi verilir." hükmüne yer verildiği,
Buna göre, şikayet ve ihbar üzerine Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilecek tahkikat sonucu hazırlanan inceleme raporu ile şikayet ve ihbar konusunun denetim gerektirip gerektirmediği hususunda yapılacak değerlendirmenin, Tebliğ'in düzenleniş amacı da dikkate alındığında, münhasıran idari ve mali yönden denetim konusunu oluşturan ihbar ve şikayetlerle sınırlı olacağının anlaşıldığı,
İhbar ve şikayet konusuna göre davalı idare tarafından idari ve mali yönden yapılacak denetimin ötesinde bir denetimine yol açacak uygulamaların gerçekleştirilmesi durumunda ise ayrıca idari yargı yoluna başvurulabileceğinin açık olduğu,
Bu durumda, şikayet ve ihbar üzerine Birlik ve ilgili Odalar ile şube ve temsilcilikler üzerinde gerçekleştirilecek idari ve mali denetimin usul ve esaslarının belirlenmesine yönelik kurallar ihtiva eden dava konusu Tebliğ hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,
dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının iptaline, diğer maddeler yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların Kanun ile düzenleneceği kuralına yer verildiği, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve Odalar üzerinde yapılacak idari ve mali denetimin usul, esas ve sınırlarının belirlenmediği, yalnızca denetimin hangi Bakanlık tarafından yapılacağının Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceğinin öngörüldüğü, bu hali ile; sınırsız, belirsiz ve keyfiliğe yol açan söz konusu düzenlemenin Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasına aykırı olduğu, dayanağı yasal düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olması nedeniyle, dava konusu Tebliğ'de hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi nedeniyle, hukuki dayanaktan yoksun kaldığı, bu nedenle, bu fıkra yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekirken, iptal kararı verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı, diğer taraftan, Bakanlıklarının harçtan muaf olmasına rağmen, yargılama harçları ile yükümlü tutulmasında hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Taraflarca, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddi, kısmen dava konusu işlemin iptali yolundaki Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 27/06/2019 tarih ve E:2015/1472, K:2019/6220 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 04/11/2020 tarihinde oybirliği ile karar verildi.